1、摘 要：通过对当前我国高速公路负债的现状及债务风险类型的研究，分析高速公路债务风险形成的机理，探寻防范与化解高速公路债务风险的途径，提出应对措施。这对于新形势下高速公路管理部门加强债务风险管理，合防范与化解高速公路债务风险，有着十分重要的意义。理安排高速公路建设计划，关键词：高速公路；债务风险；债务平衡基金 背景及意义当前在我国高速公路建设资金来源中，中央财政投入只占大约地方自筹和国内贷款占，以上，单一的融资渠道、过高的负债使我国的高速公路陷入“高收费”与“高负债”并存的双高的尴尬境地。随着国家经济环境的变化，信贷政策趋紧，部分银行在监管压力下改变了原有放贷计划，实行“只收，结果导致高速公路行
2、业现金流短期出现紧不贷”张。同时我国高速公路债务规模目前也已达到历史最高水平，巨额的高速公路债务一方面损害了高速公路部门的信誉和政府形象；另一方面，巨额的债务增加了高速公路行业的资金成本和财务风险，也对确保其高速公路行业进一步保持并扩大举债能力，持续发展形成制约。因此，新形势下对高速公路债务风险问题进行研究就成为当前我国高速公路发展过程中的一项紧迫而现实的课题。 我国高速公路债务的现状（）债务规模庞大，总体资产负债率较高。交通运输部新闻发言人何建中年月日透露，全国的收费公路债务总余额是万亿元，累计投资的总额是总体资产的负万亿元，低于国内银行业控制放贷的警戒线债率为， （。另据审计署公布的报告显
3、示，截至）年底，全国地方政府性债务余额地方政万亿元，府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为部分地区的高速公路处于建设期和运万亿元；营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率已达。另外，一些省级交通建设投资集团和高速公路集团在发展时，为了追求规模的扩大往往将收益好的高速公路项目资金投入到新的公路项目，形成以旧建新、以旧养新的资金滚动模式，并大举借贷，有着很大部分的融资模式是以政府为背高的资产负债率，景的融资平台。目前，多家省级交通建设投资集团和高速公路集团，负债率大都超过。河南中原高速公路股份有限公司的该公司年年报
4、显示，负债率高达陕西高速、湖南高速、重庆高速，其中陕西资产负债率也已超过或接近的上限，高速和湖南高速资产负债率已高达和黑龙江、湖南、。从银监会调查的情况来看，湖北、河北、吉林、山西、云南、重庆、青海、贵州等省市难年通行费收入扣除必要养护管理费用后，以有效偿还贷款利息。（）偿债能力不均。目前不同地区、不同路段高速公路存在偿债能力不均衡的现象。经过东部发达省多年的建设，份高速公路网基本形成，这些路段交通量较大，收益但也有一些新建的山区高速公路造价高，交通较好，流量小，偿债困难。而西部及部分中部地区由于交通量不足，建设成本较高，总体上还需要借新还旧、以贷还贷。今后，高速公路的建设重点将是经济效益不高
5、的“断头路”和中西部地区国家高速公路网，这些路段建成后，车流量短期内难以达到一定规模，很可能收益低于还息水平。（）银行信贷到期时间集中，偿债高峰临近。高速公路行业早已普遍面临债台高筑的窘境，云南高速违约，陕西高速被“停贷”更是引发了社会对高速公路行业的普遍担忧。高速公路行业大部分的融资模式是以政府为背景的融资平台，地方融资出现一定的贷款平台随着贷款偿还高峰期的来临，违约是意料中的事，但可怕的是银行一拥而上对公。而未来两年，路“断贷”地方政府债务将进入偿债高峰。预计年和年两年债务到期将占总第二个还款高峰期在债务规模的左右，年到其他年份到期债务约占年，。地方融资平台贷款绝大部分为中长期贷款，其中从
6、贷款期限来看，的贷款期限在年以上，年年将是地方融资平台贷款集中到期的时间，政府的还本付息压力巨大。（）资金需求压力巨大，高速公路债务风险升级。“十二五”期，我国将建成高速公路万余，需投资近万亿，资本金投入至少资金亿元， “十二五”期将建设的高速公路需求巨大。同时，公路建设的公益性和社会效益在中西部地区，越来越突出，对资本金的需求也越来越大。国家发改委统计数据表明，预计未来公路年均建设年，需求资金是养护需求资金是亿元，亿。 按现状发展，到只有年，的资金需求能够部分银行在监管压力被满足。由于信贷政策趋紧，实行“只收不贷”结果导致下改变了原有放贷计划，高速公路集团公司现金流短期出现紧张。高速公路集团
7、公司可能会存在只能偿还利息，不能按期偿还到期的短期贷款本金的潜在风险。高速公路建设已建设无止境收费永远还不清债务”的怪圈陷入“中，如果未来随着信贷收紧、高速公路收益减少，高再这样下速公路行业发展的资金链条可能会断裂，去，将有可能演变成银行的烂账，影响金融安全，引发金融危机，甚至引发政府的债务危机。 高速公路债务风险类型分析从高速公路融资主体的角度出发，综合外界环境的影响将高速公路债务风险分为债务规模风险、债务结构风险、债务管理风险以及债务环境风险。（）债务规模风险。债务规模风险是指高速公路债务资金占投资总额的比例过大致使高速公路负债主体可能无法偿还到期债务所产生的风险。出现债务规模风险的根本原
8、因是债务规模过大导致其债务利息较多，融资成本较大，一旦高速公路通行费收入降低就可能出现无力偿债的状况。合理地债务规模应该是新增债务所获得的边际收益大于或等于其所负担的边际成本。当社会资金处于闲置状态时，如果高速公路债务规模过小就不能充分即社会资源没有实现最优配置，发挥经济的增长潜力，社会福利也不会达到最大化的标准；而如果高速公路债务规模超出了高速公路本身对债务的吸收能力和承受能力，出现较多的拖欠、呆滞债务就会影响高速公路建设的持续发展能力甚至引发债务危机。衡量债务规模风险的指标主要有债务负担率、偿债比率、债务覆盖率及负债比率，其中能够真实反映高速公路债务风险的指标是偿债比率和债务覆盖率，因为就
9、高速公路债务风险而言，主要是由于短期内偿债能力受限而引发的支付危机。（）债务结构风险。债务结构风险是指由于高速公路债务利率结构、类型结构、偿还期限结构及外债币种结构方面的不合理所带来的风险。债务结构风险主要包括以下三类。第一类，债务利率结构风险：债务利率有固定利率与浮动利率两种类型。高速公路建设投资回收期较长，期间利率波动大，浮动利率债务过多易遭受利率上浮而多付利息所带来的损失；而过多的固定利率债务将使负债主体承担由于利率下降而不能少付利息的风险，但固定利率债务容易计算债务负担，便规划债务偿还计划和方于从整体上确定债务规模，固定利率贷款和浮动利率贷款的合理比式。因此，例可以有效降低高速公路债务
10、风险。第二类，债务类型结构风险：高速公路债务有内债银行贷款与利用金融工具从资本市场直接融与外债、资之分。国际金融组织贷款，外国政府贷款利率较低，宽限期、偿还期较长，适于高速公路建设，但是利用外债可能面临汇率风险。由于近期货币政策收紧导致银行信贷规模缩减、融资成本上升，而通过金融租赁、发行地方政府债、企业债、公司债、短期融资券、中期票据、信托、资产支持商业票据等方式从资本市场融资，不仅期限、利率灵活，而且还可降低融资成本。第三类，债务偿还期限结构风险：债务按偿还期分为短期、中期及长期债务。高速公路投资巨大，建设周期长，从项目开工到运营产生效益需要时间较长，从安全性角度考虑，应该增大中、长期债务尤
11、其是长期债务的比重，避免一次性借入大量年限相同的债务，谨防偿债过分集中和还债高峰，同时避免短期债务增长速度大于中长期债务增长速度而造成债引发短期支付风险。务短期化，另外，对于高速公路外债，由于汇率的波动，外债币种的不同比例会直接影响还贷金额的涨跌。因此，外债币种的多样化及币种结构的合理化有利于降低债务风险。防范和减小汇率风险，（）债务管理风险。高速公路债务管理风险是指高速公路建设及运营过程中因信息不对称或管理者判断失误等因素导致债务资金使用及安排不当而蒙受损失的可能性。由于高速公路管理系统庞大，人员庞杂，而且经受外界多种因素影响，因此，领导者决策能力的高低、债务管理人员的素质以及债务管理制度的
12、完备性都是影响债务管理风险的重要因素。高速公路项目债务管理风险主要表现在两个方面：第一，由于债务管理人员的估计失误或工作疏忽、债务管理制度存都有可能造成应该在缺陷或者其实际执行不够彻底，按期偿还的债务延期，延期还款不仅会增加还贷利而且增加还贷压力，带来一定的风险；第二，由于息，而其对资金的安排是否合理领导者的决策能力有限，却对债务负担有着重要影响。如果当期到账债务资金超出了高速公路建设所需要的数额，那么就会增加多余部分债务的利息支付，势必增大还贷压力。高速公路债务管理风险主要是通过债务是否按期偿还、债债务资金安排务资金是否得到有效使用来衡量的，的合理性是衡量债务管理风险大小的重要标准。（）债务
13、环境风险。高速公路债务环境风险包括市场风险、政策风险和自然环境风险。市场风险：市场风险是指由于宏观经济环境变化等原因导致实际交通流量和收费总量达不到预期值而产生的风险。经济周期是市场经济的固有特征，目前随着我国经济市场化程度的逐步提高，经济周期的影响也越来越明显。经济的周期变化会对高速公路交通量和收费总量产生影响。通行费是高速公路还贷的基本来源，而交通量则是收费的基础。高速公路在做项目评估的时候是根据现有交通量情况、路网分布及周边地区经济发展等因素估算的，而与其平行的新建公路或铁路都会对高速公路的车流量产生影响。高速公路车辆通行者选择高速公路重点考虑的是运价和速度两个因素，因此一旦其他相关路段
14、与其相比较存在运价优势和速度优势时，高速公路的通行费收入必然降低，进而影响其债务的偿还。政策风险：高速公路收费是由国家授权特许经因此国家新政策的出台或政策改变都将影响营的，到高速公路收益及债务偿还能力。影响高速公路收益的一个重要因素即是收费标准，收费标准是由政府根据特许经营期年限等因素统一制订的，一般是只有其收不允许改变的。对于高速公路项目来讲，费标准达到了同类型高速公路的平均值或平均值以上才能保证其合理地收入以供偿还债务，而如果政府制订的该项目的收费标准与同类型高速公路的收则说明该项目的收费标准是较低费标准偏差越大，的，其通行费收入是没有保证的。除了收费标准方“面的政策之外，费改税”政策、与
15、高速公路相关的比如土地政策、税收政策等方面的变化同样会影响高速公路的运营收益。自然环境风险，自然环境的变化对高速公路债务的影响主要体现在两个方面：第一，在建设期，由于天气变化或自然灾害造成的工期延误可能会导致运营推迟，初期债务偿还失去通行费收入保障，还贷第二，在运营期，恶劣天气影响高的压力必然增大；同样会减少通行费收入速公路通行会减少车流量，而增大还贷压力。因此，高速公路在建设前，应做好充分的环境调查，以做好准备应对各种天气变化及自然灾害对高速公路债务偿还的不利影响。 高速公路债务风险形成机理（）高速公路建设的阶段性特点。从世界各国的情况来看，在国家经济发展到一定程度，交通基础设施都是集中在年
16、内集中建设完成的。集中一段时间大规模建设高速公路是我国也不例外。国家高速公路网建设，部普遍规律，分省市在大部分省市预计年前即可完成；西北地区年可基本完成国家高速公路网规划，预计为年。而这必然引发阶段性巨额资金需求。我国通过“中央投资、地方筹资、社会融资、利用和“贷款修路、收费还贷”的投融资政策来实现外资”大规模建设的目标。一般高速公路项目资本金占其余而银行贷款这部，主要为银行贷款，分通常占到债务总量的以上。这种倚重于债务融资的资金结构，在大幅改善道路交通条件、有效缓解交通对国民经济瓶颈制约的同时，也必然会形成一定的债务累积。（）高速公路建设决策非理性化，项目过度超前。部分地方政府不顾自身的财力
17、状况、偿债能力，一味制定规模宏大的发展规划，大建设大发展形成规模的巨大资金需求与政府资金投入相对不足的矛导致债务规模快速增长，债务风险不断盾长期积累，积累。另外，在高速公路项目可行性研究时普遍高估车流量，有时甚至为了项目通过审查的需要而随造成项目运营后的实际收入跟预期意修改车流量，收入差异较大，影响贷款偿还能力。） （高速公路融资结构不合理导致财务成本增加。高速公路融资结构比例失衡，表现为股票、国企业债券等直接融资规模小、比重过低；间接融债、资占有绝对比重，并以银行固定资产中长期贷款为主，这就导致金融风险过度集中在银行。另外，我国高速公路建设对内源融资重视不够，以外源融资为主，外源融资膨胀过快
18、，其在高速公路融资结构中的比例高达形成了系统内潜在的隐性风，险。发达国家高速公路建设基本上是以国家信用为进行低成本的债券类融资，而我国高速公路建基础，设资金以中长期固定资产银行贷款为主，和企业债公司债、短期融资券、资产证券化等融资方式相券、增加了比，以上的财务成本。（）高速公路建设财政资金投入不足。高速公路的公共产品属性决定了高速公路发展需要政府财政资金的大力投入。虽然近年高速公路建设财政投资总量在增加，但国家财政投资占高速致使银行贷公路建设总投资的比例却在逐年下降，十二五”期款成为高速公路建设的重要资金来源。 “而且十分突出。财政资金投入不足的问题依然存在，“据测算，十二五”期我国高速公路（
19、含一级路）建设投资大约需要能投入的财政性资金万亿， 亿左右，资金缺口万亿，缺口率需要向市场，融资万亿；按最低资本金比例需投入计算，资本金缺口即“十二资本金亿，亿元， 五”期我国高速公路（含一级路）建设投资中，需要向市场融资高速公路建设财政亿作为资本金， 资金投入不足的问题依然严峻。（）高速公路管理粗放、建设、运营成本大幅上升。据测算，我国高速公路建设成本的年复合增长率为，成本的不断攀升成为导致高速公路债务风险累积的一个重要因素。由于高速公路建设前期可行性研究、工程设计等不够严谨，导致项目建设后期设计变更、概算调整而加大高速公路建设成本。另外，原材料价格与劳动成本的上涨、国家土地政策的紧缩与拆迁
20、补偿政策的完善也会推升高速公路建设成本。随着越来越多的中西部地区建设高速公复杂的地质条件更是导致成本高企。路，在高速公路建设资金管理中，由于资金的筹集与使用分属不同部门，各部门出于各自工作的“便，利”往往忽视资金使用成本。另外，高速公路管理收费管理由大量的“人工”手段来完成，增技术落后，加了管理成本，同时也造成大量通行费的漏征；养护管理粗放，导致管养成本长期居高不下，目前我国高速公路管养支出占通行费收入的大大降以上，低了高速公路债务的偿还能力。 防范与化解高速公路债务风险的措施（）健全高速公路债务风险管理制度，强化债务管理基础。按照“谁承贷、谁还款”的原则，理清关系、明确责任，严格债务主体管理
21、；加强通行费管理，按照收贷款修路、收费还贷”的政策，高速公路通行费公路“费除安排用于高速公路维修养护和必需的管理支出保证全部用于债务偿还。通过建立高速公路债外，分析高速公路建务管理信息系统和风险预警机制，设和经营状况等内部因素，针对具体情况建立与之相适应的债务风险预警系统，合理估算高速公路建设所需费用，建立滚动的资金需求和供给系统，动态掌握债务运行状况，强化债务管理基础，提高高速公路债务风险防范能力。（）建立高速公路发展投资长效机制，加大国家对高速公路资本金的投入。按照政府公共管理和服务职能定位，遵循高速公路公益性、网络型的基本特征，建立以公共财政为各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融基础
22、，资长效机制；明确各级政府在高速公路中的事权关明确投资主体、落实筹资责任，并逐步建立与事系，权匹配的稳定资金来源渠道。各级政府应确保稳定的财政性资金来源，规范融资渠道和资金使用，加强对资金使用及债务的监管。高速公路建设投资巨大，单纯依靠收取车辆通行费这一条渠道还贷，以实现在合法的收费年限内偿还全部债务的可能性较小。按照区别对待，有保有控的原则，对高速公路建设给予较为宽松的财政政策，通过加大交通部投资补助和中央国债资金投入力度，增加高速公路资本金投入以降低债务性资金的比率，从根本上降低债务风险。（）控制高速公路债务规模。高速公路债务风险中最重要的是债务规模风债务风险的大小与债务规模的大小呈正相关
23、关险，因此要将重点放在控制债务规模上，同时充分考系，虑其他各种风险因素的影响。各级政府部门应将高速公路建设投资纳入财政预算，并制定优惠政策，加给予财政贴息大中央和地方财政预算的投入比例，补助；同时交通部门政府性债务年度收支纳入同级财政预算监管，年度所需政府性贷款须经同级财政部门审核同意，报同级政府批准实施，从而达到控制债务规模以降低债务风险的目的。） （建立公路债务平衡基金。建立以财政补贴、经营性公路公司上缴的利税、车购税和地方交通规费投资经营性公路公司股权收益以及高速公路部分通行费收入等资金为基础的公路债务平衡基金，在高速公路发生偿债困难时，偿本付息，化解债务风险。考虑到偿债的长期性，公路债
24、务平衡基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定每年都应有所增长。对经济效益好、有偿支出项目，地方财政部门应对其经营还能力的高速公路项目，效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政部门专设的偿债基金专户，统一由财政部门负责还本付息，确保高速公路债务偿还有稳定的资金来源。） （利用金融工具，拓宽融资渠道。新时期应进一步拓宽筹融资渠道，吸引多种资金参与高速公路建设，避免对银行信贷的过度依赖。我国政府对应用金融工具扩大和发展直接融资问题一直高度重视。国务院下发了关于年年初， ，强推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见 。 “大力发展资本市场，提高直接融资比
25、例”十七调“大”报告再次强调“优化资本市场结构，多渠道提高。直接融资比重”国务院办公厅关年出台的（国办发于当前金融促进经济发展的若干意见 ，要求加快建设多层次资本市场体号文）系，发挥市场的资源配置功能。针对当前信贷困难的形势，高速公路融资除继续运用原有的银行借款、发行债券、发行股票、利用外资等资金筹集渠道外，在现阶段可以充分利用金融租赁、地方政府债券、企业债、公司债、短期融资券、中期票据、信托、资产支持商业票据等金融工具从资本市场直接融资；对社会效益突出的高速公路建设，可通过财政补贴、土地补偿等措施，推进引导社会、等模式，资金直接投资。参考文献： 杜荣春公路债务风险的测度与评价交 郗恩崇，（）通财会， 陈超玺论收费公路的负债风险交通财 陈爱早，（）会，收费还贷高速公路债务负担评价指标研究 孙世荣 （）经济师，高速公路项目债务风险预警及防范研究 侯云飞长沙理工大学硕士学位论文，
