1、中华女子学院本科学年论文对我国政府绩效审计的探讨作 者 卢 少 华 院 系 经 济 管 理 系 专 业 会 计 学 年 级 2003 级 学 号 032304156 指导教师 季 松 成 绩 日 期 2006 年 10 月 13 日中华女子学院本科学年论文 对我国政府绩效审计的探讨作 者 卢 少 华 院 系 经 济 管 理 系 专 业 会 计 学 年 级 2003 级 学 号 032304156 成 绩 指导教师 季 松 日 期 2006 年 10 月 11 日 对我国政府绩效审计的探讨【摘要】随着我国社会主义市场经济的不断完善和民主政治建设的不断深入,人们期待政府高效、透明地管理公共投资和公
2、共资源,并对其管理行为实施有效的监督和约束,为此,绩效审计将成为不可或缺的评价手段。该文章分析了目前政府绩效审计所面临的困难与挑战,从健全审计制度、提高审计人员综合素质等几个方面对完善绩效审计进行了阐述和探讨,并对绩效审计管理政策和监督制度提出了可行性的建议。【关键词】政府绩效审计 审计标准 审计效率【Abstract】 With the development of our socialist market economy and democratic politics, people lay their eyes on government in hopes of their effici
3、ent and transparent management of public investment and resources and its effective supervision and restraint of the managing. Thus, achievement assessment will emerge as indispensable evaluation method. Through the analysis of the problems and challenges, this paper explores the practice of reformi
4、ng and perfecting assessment system, formulating assessment rules, raising the comprehensive abilities of professionals.【Key words】achievement assessment; audit standard; audit efficiency 进入20世纪40年代以后，随着西方国家在社会经济生活领域中的作用日益加强，公共事业支出费用占国民总产值的比例也在显著提升。公共支出的增多以及经济资源的相对减少，引起了无论是公职人员还是普通百姓对政府审计工作的关注，他们不仅要
5、求了解政府使用资金是否得当，还要了解政府是否有效的使用了经济和公共资源。鉴于以上情况，为避免国家财政的浪费、建立公众对政府的信任度、满意度，政府绩效审计顺应时代要求登上了历史舞台。美国是最早将绩效引入政府管理，开展绩效审计的国家，早在20世纪60年代，美国总审计办公室（Government Accounting Office GAO）就提出了三E审计，即经济性、效率性和效果性审计。随后，政府绩效审计工作在各国蓬勃发展起来，中国也不例外。一、我国政府绩效审计的发展历程目前我国绩效审计仅处于初步试点阶段，但是注重经济效益这一观点自1983年我国审计机关成立之初就有所体现。根据国家审计署资料，198
6、4年，全国有22个省、市、自治区的270个县以上审计局，对1263个部门和被审计单位进行了试点审计，在试点审计中充分注意经济效益问题，诸如天津铁厂经济效益审计报告、山西小氮肥行业经济效益审计报告、鞍钢和山东审计局关于企业内部控制制度评价报告，都是当时比较典型的经济效益审计实例。当年，全国审计机关共审计出各类问题总金额30692万元，其中属于经济效益差的是9195万元，试点绩效审计对改善企业经营管理，提高经济效益，增收节支起了积极作用。1991年初，全国审计工作会议要求各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向有关内部控制制度和经济效益方面延伸，
7、并做出适当的审计评价，推动经济效益的提高。自提出两个延伸后，全国地方一些审计机关继续实施了经济效益审计试点，当时，试点工作较有成效的省如：湖北、山东、天津、辽宁等省。绩效审计在西方半个多世纪的发展中，在促进政府改善管理，提高公共资金使用效益方面都发挥了巨大的作用。加入世贸组织以来，我国审计工作者一直在思考一个共同的问题，即中国如何开展绩效审计，如何与国际接轨并付诸实施，近几年的全国审计工作会议对绩效审计工作都明确提出任务和要求。2003年，深圳市卫生系统针对2002年审计报告的要求，采取了一系列措施，完善了医疗设备管理制度，建立了相关资料档案，解决了购置经费多头申请的问题；建立了医疗器械类评审
8、专家资料库，开始实行专家评审制度，加强了医疗卫生设备的信息化管理，加强对医疗设备管理使用的考核和监督，着手建立绩效评价和考核的指标体系，使绩效审计成为卫生医疗系统加强内部管理注重投资效益的重要推动器。2003年又选择了深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金四个项目作为独立的绩效审计项目实施绩效审计，重点审查项目的经济性、效率性效果性，同时也审查经济活动的真实性和合规性。在深圳政府绩效审计取得初步成效之后，政府绩效审计在全国许多审计机关得到推广尝试。从尝试的情况看，部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，经济责任的审计都
9、可以在真实性的基础上，进一步进行经济性、效率性和效果性的检查和评价。二、对我国实行政府绩效审计的现状分析由于我国在思想观念、法制基础标准规范、人员素质和技术手段等方面的原因，影响我国政府绩效审计的开展主要存在以下方面的问题：（一）思想观念上缺乏统一的认识在我国审计界，对绩效审计的重要性还认识不足，在一些人的观念中存在着误区。一种观点认为经济效益只是对于物质资料的生产领域而言，政府部门和非盈利组织机构不存在经济效益的问题因此，我国政府审计也就无需进行绩效审计。另一种观点则认为我国目前政府审计工作的重点是真实性审计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。再者，有些人认为在我国还不具备开展政府绩效审计的条件
10、。在现有的审计任务非常繁重的情况下再去搞这种花哨的东西，似乎意义不大。如果对这些片面认识不加以澄清，就会阻碍人们正确把握绩效审计的主旨。（二）政府绩效审计评价的标准难以确定评价标准问题一直是制约绩效审计有效开展的技术因素。绩效审计标准是审计人员进行审计评价的基础，是衡量经济效益、社会效益优劣的尺度，是审计机关出具审计意见的依据。政府部门和非盈利组织机构业务活动的效益既有经济效益，又有社会效益。而目前，国家还没有出台权威的绩效审计评价标准，事实上要出台这样的标准也非常困难，因为政府绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一，虽然对经济效益的衡量可以运用价值指标，
11、但社会效益却无法量化，需要运用定性标准，这就需要分析各个被审单位或项目的具体情况，以此来进行综合评定。因此，绩效审计标准的不确定性给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。（三）政府绩效审计的方法和技术难以统一我国审计机关成立以来，虽然在绩效审计方面进行过多种形式的探索和尝试，也积累了不少经验，但尚未对绩效审计方法进行系统的总结，也没有对国外绩效审计方法进行系统的研究。由于审计对象和内容的不确定性，绩效审计没有一个统一的方法和技术，审计人员必须针对不同的部门选择不同的方法。例如，对国有资产投资部门，可以用财务审计的方法，而福利、教育、公共安全等
12、部门，却很少能运用精确的衡量手段，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。这样，绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了任意选择的余地，从而加大了审计风险。（四）审计人员配置缺乏复合性由于绩效审计方式和评价的特殊性，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求通晓经济管理和工程等多方面的知识。我国现有的审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有一定的差距，多数审计人员主要来源于传统的财务人员和审计、财经会计类大专院校毕业生，普遍缺乏公共管理、行政法规、财政财务和现代审计技术等方面的专业知识，并对政府管理知识不甚了解，直接影响着政府绩效
13、审计的效果。（五）政府绩效审计的证据难以收集审计证据是证实被审计单位经济效益状况的载体，实施绩效审计必须获得充分、适当的审计证据。但在绩效审计中，审计人员通常面临的困难是难以获取审计证据，因为绩效审计的主要任务是评价和建议，所需要的审计证据不仅局限于报表、账簿，还表现为无形的间接的社会效益，如建设学校、环保绿化、提供精神产品等，这样的很难获取精确的审计证据。（六）我国绩效审计比重低、效率低目前，我国绩效审计工作量占政府审计工作量不到一个百分点，而国外绩效审计的比重较高。世界许多国家都将绩效审计作为政府审计工作重点，如美国绩效审计占政府审计工作量的比重在90%以上，澳大利亚在50%以上，瑞典和日
14、本在40%以上，英国在35%以上，绩效审计是政府审计工作的主流。国家审计署最近指出，到2007年我国绩效审计工作量占政府审计工作量的比重应达到50%以上，要在如此短的时间内达到50%，唯有引进社会中介机构和大力培训人才方能做到。从世界范围看，许多国家已经制定了专门的绩效审计制度。如美国最早将绩效审计以法律形式规定下来，在1972年美国会计总署的文件对政府部门及其他非政府部门有公共资金的领域进行绩效审计作了具体规定；英国的绩效审计起步于20世纪80年代初，在1983年授权英国国家审计部门实施绩效审计。澳大利亚绩效审计起步于20世纪70年代，将绩效审计分为效率审计和项目绩效审计。世界上开展绩效审计
15、的国家结合各自的国情，在对公共资金的经济性、效率性、效果性进行检查并评价的前提下，有比较成熟的模式。而我国绩效审计处在起步阶段，尚未形成模式。（七）现行政府审计管理体制不完善我国的公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，人们对公共财政的认识不足，导致在实践中存在偏差。随着公共受托责任观念的不断增强，公众对政府审计的要求不再只停留于对财政收支的真实性和合法性审计上面，他们更关心的是财政支出的效果。但是公共财政体制不完善，将使得政府审计对财政收支的效果性审计力度不够，重点仍集中在财政收支的真实性和合法性审计上面，这也就从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。在我国政府审计实务中，真正
16、意义上的绩效审计并不太多，对于主要的公共部门、行政事业单位的经费开支、专项资金，开展绩效审计的还很少。三、对我国实行政府绩效审计的建议由于我国已初步建立起了社会主义市场经济体制，并成为世界贸易组织的一员，市场经济的客观要求、入世承诺的压力以及法律的保障和国务院的重视，都使得政府绩效审计在我国的实行有了现实的可能性和条件。但是我们不能桎梏于原有的绩效审计标准和方法中，而应该形成一个制度化、科学化、统一的绩效审计标准，对公共资源是否有效利用进行经济性、效率性、效果性的审计，这对理论和实践都比较欠缺的我国来说，确实是一个挑战。下面将针对这个问题提出几点建议。（一）加强审计宣传目前，绩效审计已经成为政
17、府审计的主流，并不是因为发达国家开展的多，我们才得出这样的结论，而是客观经济发展的要求，也是审计机关的审计使命所决定的。尽管在我国开展绩效审计存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难裹住人们的思想，羁绊人们前进的步伐。首先要树立开展绩效审计迫在眉睫的观念，提高人们对绩效审计的认识，使人们从思想上先接受并认可，然后再逐步开展起来。加强绩效审计宣传是树立绩效审计观念的方式之一，审计机关要充分利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，使审计人员更真切地了解、认识绩效审计，最终接受并在日常工作中自觉地实践绩效审计。（二）建立政府绩效审计的法律、法规要实施绩效审计，使政府绩
18、效审计工作规范化、制度化、法制化，就必须加紧制定有关的绩效审计法律、法规制度。因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。这就要求国家审计机关要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的政府绩效审计准则，或在国家审计基本准则的基础上，制订具体的政府绩效审计的执业规则，建立健全审计制度，规范审计主体行为和审计信息传导机制，为审计人员进行绩效审计提供明确的指导。（三）建立科学可行的审计评价体系绩效审计评价标准的合理性、科学性，是有效发挥绩效审计作用、提高审计绩效的关键
19、，也是开展政府绩效审计研究与实践中需要重点解决的课题。在绩效审计评价标准的制订上一定要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。国家审计机关和学术界应联合对绩效审计评价标准进行专题研究，充分借鉴发达国家成熟经验，有针对性地开展绩效审计评价标准研究。绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价，经济效益的评价标准可以参考企业的经济效益指标评价的研究方法和成果而定，对于社会效益的评价可以结合政府部门和非营利组织的特点来考虑。由于社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平，比较有效的做法是，选择一个有代表性的事项进行绩效审计试点，与被审单位共同研究协商该事项管理业绩的评价标准，力求使确
20、立的标准建立在双方公认的基础上。（四）加快政府绩效审计方法及其应用研究绩效审计方法是决定一个审计项目是否成功的关键，这是由绩效审计的多样性、复杂性所决定的。绩效审计是以一种不重复方式进行的独立检查，与传统的财务收支审计相比，绩效审计涉及的范围广泛，需要大量的分析和判断，必须运用更多的调查和评价方法。除了常规的财务审计方法对绩效审计同样适用外，绩效审计有时还需要采用一些独特的方法。因此，在结合我国实际和借鉴国外经验的基础上，加快对绩效审计方法及其应用研究，特别是对绩效审计方法的产生与发展、体系及种类、问题分析方法与系统分析方法的内涵、特点和应用等进行重点研究，形成政府绩效审计。政府绩效审计对审计
21、人员的素质要求更高，如需掌握管理学、电子计算机工程学，心理学等方面的知识。（五）提高政府审计效率首先，大力推进政府绩效预算管理体制改革，创造良好的绩效审计环境。政府绩效预算是指将政府活动绩效转化为可以衡量的指标，并以各项效果指标作为编制预算的基础，其目的是促进政府加强责任，改进管理，提高财政支出的效率。借鉴西方发达国家绩效预算的成功经验，在我国公共支出管理中应逐步引入绩效预算的理念与做法，逐步建立以结果为导向的财政支出绩效考评机制和公共财政的绩效预算机制，为绩效审计评价提供可操作性的衡量标准；同时，通过政府绩效预算管理体制的改革，使立法机关和社会各界不仅关注公共资源的投入，更关注公共资源的产出
22、和公共产品的提供，政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任，从而为开展绩效审计创造良好的外部环境，提高政府审计效率。其次，建立配套监督制度，提高政府审计效率。出台绩效审计的目的是以预防为主旨，规范和警示政府及官员使用纳税人的钱，如果只是对政府决策和实施项目后进行绩效审计，而忽略了政府决策和实施项目过程中的监督，那么这样的绩效审计也就失去了意义。绩效审计不仅可防止财政粗放式管理，也是建立与市场经济相适应的公共财政体制的重要手段。绩效审计能起到一定的遏制渎职和腐败的作用，但仅仅有绩效审计是不够的，如果在绩效审计后，追加建立起一套风险责任监督制度，绩效审计本身的作用和意义就能得到更好的体现。
23、（六）改革和完善现行政府审计管理体制 我国应尽快完善绩效审计的理论体系，在分配审计资源时，应坚持绩效审计和财务收支并重。随着我国财政逐渐退出竞争领域，还应注重将绩效审计的重点放在对综合经济管理部门的审计上，包括政府部门财政预决算的审计、财政信用资金的审计；工商、税务等部门的审计；对掌握国家资金较多的政府部门进行各种基金审计，如待业、养老保险基金的审计；对重点建设项目实施全过程审计。如果条件成熟，也可借鉴西方国家的做法，甚至将国有大、中型企业也纳入民间审计的范围，但政府审计机关保留抽查权和复审权；政府审计机关可根据实际情况，适当确定抽查比例，以便监督审计质量。（七）建立健全立体绩效审计模式的框架
24、结构在考虑选择和建立绩效审计模式过程中，在借鉴国外的一些成功经验和做法的同时，应根据我国的基本国情以及经济发展和规范经济管理的客观要求，创建以财政财务收支和专项审计为基础的立体型绩效审计模式，使绩效审计在更广泛更高层次的领域发挥作用。所谓立体型绩效审计，主要是利用微观审计、专项审计和审计调查所获取的审计信息数据资料和相关情况，从不同的角度和不同的目的，分层次、专业和门类进行分析评价，向被审计单位和不同的决策层提供审计评价报告。立体绩效审计是具有中国特色的一种绩效审计模式，表现出微观审计监督、专业审计监督与微观效益评价、专业效益评价、区域经济效益评价和综合经济效益评价等相关联、多层次的效益评价特
25、点。各层次的构建情况如下：第一层次是绩效审计的基础：微观审计与专项审计。第二层次是绩效审计的辅助手段：审计调查。一方面根据审计指标进行广泛的和专业性审计调查，为制定审计计划和确定审计重点提供参考依据，指导实施审计；另一方面，了解被审计单位和审计领域的财政财务收支管理、经济活动和国有资本运作情况，进行分析评价。第三层次是微观绩效审计评价：仅对单个被审计单位、被审计项目和经济活动事项进行评价，一般不涉及相关联的单位和事项，这也是国际上通称的绩效审计。第四层次是专业（系统）效益审计：可以是全国性的，也可以是区域性的，县级以上审计机关都可以进行专业系统绩效审计评价。第五层次是区域性绩效审计：主要是利用
26、财政财务收支审计和经济活动事项及微观效益审计的数据资料，对整个经济运行状况、经济发展态势和实现效益情况进行分析评价。第六层次是宏观绩效审计即综合效益审计。参考文献1 刘华 李小敏.审计学M. 上海立信会计出版社，20052 邢俊芳 陈华 邹传华. 最新国外绩效审计M. 北京中国审计出版社， ,20013 高存弟 史维. 政府审计发展趋势研究J.审计研究， 2003，(3).4 陈志刚. 我国政府绩效审计的发展趋势J.中国审计， 2003，(21)5 邢俊芳. 绩效审计与中国审计国际接轨J. 经济研究参考， 2003，(54)6 张艳. 我国政府绩效审计实施中的制约因素及对策J. 审计与经济研究，2004，(2)7 张进. 澳大利亚绩效审计的成功经验. 审计与经济研究，2004，(6)8 顾芸 沈征. 审计学M. 北京经济科学出版社，20059 李金华. 审计理论研究M. 北京中国时代经济出版社， 2005.10 栾艳. 政府绩效审计的国际比较J . 武汉理工大学学报(信息与管理工程版) ，2002，(3)11 程新生 陶能虹. 中!美!法政府绩效审计环境比较研究 J . 审计与经济研究，2000，(6)12 刘力云. 关于绩效审计的几点思考.审计研究 ，2001，(3) 13 宋常 吴少华. 我国绩效审计理论回顾与展望. 审计研究 ，2004， （4）
