1、1中国古代的考核制度及启示摘 要：本文通过对中国古代的人事考核制度的产生和发展过程即人事考核制度的萌生期（先秦） 、确立形成期(秦汉)、迭变期(三国两晋南北朝)、完备期(隋唐)、发展期(宋元)、集大成期(明清)的阐述，以及对古代考核制度的成功经验和实践中所暴露出的缺陷的具体分析，得出了可以借鉴和吸收的有益的历史经验教训，而且对当前的公务员考核制度的改革不无启迪。关键字：古代官吏 考核 制度 启示考核，历史上称作考课、考察，不仅使我国古代官吏管理制度，也是现代公务员制度中的一项重要内容。客观、全面地评价人，是现代人力资源管理的起点。大至一个国家，小到某个部门、组织，要详细地掌握其人力资源状况，就
2、必须对其每个成员的素质和绩效进行科学、全面的考核。通过考核，可以使上级和被考核者自己了解其一定时期内的工作绩效，找出工作成绩与计划目标之间的差距，获得对素质和绩效的反馈，激励被考核者克服困难，奋发学习，做出成绩，进一步发掘自身的素质和潜力。考核结果是公务员晋升、降职、辞退和奖惩最有说服力的依据。考核还有助于领导和人事部门掌握被考核者的优缺点，改进人事工作，以最合适的人从事最合适的工作，发挥最大的效用。1 人事考核制度的产生和发展考绩制度是中国古代管理管理制度的重要组成部分，所谓考绩，就是按照一定的标准和秩序，对官吏的功过与政绩进行考察或考核，从而分别等第，以定黜陟。在不同的历史时期，古人对考绩
3、的称谓不尽相同，如考课、考核、考校、考功，虽称谓不同，但就其基本内容而言，都不外乎包括以下几个方面：考绩标准、考绩程序、奖惩办法。中国古代考绩制度作为一种经常性的制度，是在封建社会确立以后产生和发展起来的，纵贯其形成演变历史，大体上可划分为几个既相互区别又相互连贯的阶段。1.1 人事考核制度的萌生期（先秦）我国对官吏进行考核的实践由来已久。据史书记载，早在原始社会末期，尧舜做部落联盟首领时就已经有了考绩的做法，即每三年考核一次部落首领的能力与业绩，每考核三次作为一个周期，根据这三次的考核结果对被考核者进行升降性的调整。 “三载考绩，三考黜陟幽名，庶绩庶熙，此分三苗”,但具体做法不详。从公元前
4、21 世纪夏朝建立到春秋时代为止，因受宗法政治的支配，国家实行亲贵合一的组织原则。夏、商、周“三代” ，国家因任设职，量能授官，对官吏要进行考核。据尚书 立政记载，夏有六年一巡守之说，主要用“三宅”之法考选官吏。商朝又在“ 三宅” 的基础上提出“克用三宅三俊” 之法考察官吏，职官就任后多为三载一考。至若西周考课，在夏商“三宅”、 “三俊” 考核的基础上提出“ 三有宅心 ”、 “三有俊心” 作为考核官吏政绩的标准。 “三宅”、 “三俊”是对才能的考察， “宅心 ”、 “俊心” 是从德行方面考核。这奠定了中国古代人事考核的基础，2但尚未形成考核制度。春秋战国时期随着社会经济制度的变革，人事考核制度
5、也不断完善，强调以实际政绩对官吏进行考核，并以此作为赏罚的依据。除了这种临时措施之外，战国时较为普遍的考核方式是“上计”制度的出现。这种制度要求地方长官于每年年终，将本辖区户口，垦田，赋税，库藏，以及发生盗贼和监狱在押犯人等情况的数字写在木简上，汇编成册，成为“上计” ，上报朝廷，接受君主的检查考核，君主根据其政绩优劣，论功行赏。可见， “上计”是述职在新形势下的继承和发展。中国古代人事考核理论在儒、法、道、墨等各家的大力创导、研究和宣传鼓动下已初具雏形。如左传载有“书劳”的制度，国王根据“见功而兴赏，因能而授官”的原则任免和考核官吏。李悝、商鞅等人变法，奉行“食有劳而禄有功”之策，秦孝公纳商
6、鞅之策，以“ 军功” 与“ 耕织”为课吏之法。到战国时，出现了主要以赋入多少作为考核标准的“上计”制度，但此时上计的具体标准和方法还不完善，尚未产生专职的考核机构，作为一种比较规范意义上的考核制度还没有建立。1.2 人事考核制度的确立形成期(秦汉)秦朝统一六国后，为全国官吏考核制度的制定和推广创造了有利条件，国家对各级官吏主要从两个方面进行考核。一是从自身思想进行考核，秦朝制定考核官吏的法律，具体规定官吏必须遵守的“五善”和必须放置的“五失” ，作为考核官吏的内容和标准。二是从治绩要求进行考核，主要采用上计制度，上计的具体办法，由县上计于郡，再由郡上计于朝廷，每年各县令按要求将辖区内户口增减，
7、赋税多少，徭役征派，刑狱灾害和治安好坏等情况上报郡守，丞相，最后由皇帝根据考核结果采取奖惩措施，初步形成从地方到中央的层层考核体系。上计的具体内容则是治民、劝功、诀讼、检奸、劝民农桑、振救乏绝等，较之战国时期更为全面、丰富。秦代的人事考核制度仍以上计为主，对郡县的考核除通过上计制度外，有时还由中央直接派员考课。汉承秦制，两汉时的官吏考核制度主要是课计制，即考课和上计。上计是指地方各州、郡长官向中央汇报自己的政绩，考课则是指上级有关机构根据上计的政绩对下级官吏进行的考核。考课和上计是考核系统中同时进行的方向相反的两个流程。两汉时期的考核在程序化、规范化等方面较秦朝都有所发展，并形成了一定的规模。
8、考核的内容和组织机构也更加严密，成为一项重要的官吏管理制度。此时人事考核理论则得到较大发展。如思想家王充在其论衡中、王符在其潜夫论中，对官吏的重要性及考核的原则、方法、重点等提出了独到见解，对后世考核制度的建设，尤其对中国古代人事考核理论的完备具有重要影响。这样，秦及西汉丞相考课制、秦汉郡国考课制、东汉三公考课制，构成了秦汉人事考核制度的主要框架，汉元帝时考课课吏法正式颁发，可视为中国古代官吏考核制度最终确立的标志，我国古代官吏的考核制度也在此时基本确立。1.3 人事考核制度的迭变期(三国两晋南北朝)三国两晋南北朝时期的人事考核制度，基本上承袭汉代，但是，与两汉相较，又有其自身的特点。随着政治
9、形势的变化和统治的需要，考核的对象逐步由地方官吏扩大到中央官吏，出现了专门负责考核的机构，如吏部考功司，表现出考课权下移的趋势。三国两晋南北朝时期，曹魏刘勋受明帝之命制定官吏考课法七十二条，但是由于受当时条件所限未能全部实施。晋朝考核郡县以下述五项内容为据：一曰正身，二曰勤民，三曰扶孤，四曰孜本，五曰修人。北3魏孝文帝改革，整顿吏治是一项重要内容，孝文帝规定：官吏考核三年一次；六品以下，由尚书负责考核，五品以上，由皇帝和公卿考核；优劣分三等，北魏通过整顿吏治，改变了“初来单马执鞭，返去从车两辆”的状况，促进了北方社会的稳定和经济的发展，加快了民族的融合过程。总的来说，三国两晋南北朝实行中央、州
10、、郡、县四级行政建制，上承秦汉，下启唐宋。大凡唐宋人事考核之制均可从三国两晋南北朝中找到它的渊源，故不知晓三国两晋南北朝的人事考核制度，亦就难以透彻地理解唐宋人事考核之制。但三国两晋南北朝的人事考核制度因官制变化更替而表现出一种波浪式变化的特征，即人事考核制度运演不正常，时行时停、时紧时松，有时甚至长期废驰。直到北魏后期，新的人事考核制度才重新建构。1.4 人事考核制度臻于完备期(隋唐)隋朝考核官吏由吏部主持，九品以上的地方官，每年考核一次，并要在年终到中央“朝集” ，即汇报工作。隋朝虽统一了全国，但内外战争频繁，社会动荡，在考核制度上无所建树。到了唐代，考核制度有了很大发展，更加严密和健全完
11、备。唐朝十分重视对官吏的考核，建朝不久即着手制定考绩法。考课法规定，吏部设考功郎中和考功员外郎各一人，负责对京官四品以下官吏的考核。京官三品以上，都督、刺史、都尉、节度使，观察使的考绩，实行以奏“功过状”的办法，由皇帝亲自审查复核。考核内容和标准主要是“四善”和“二十七最” 。四善是“德义有闻，清慎明著，公平可称，恪勤匪懈” ，这是对所有官吏政治道德修养的一般要求。 “二十七罪”是对各部门官吏提出的具体要求：考核结果分九等，没有品级的“流外官”分四等;根据考核划分的等次分别给予升降赏罚。1.5 人事考核制度的进一步发展期(宋元)宋元时期在主要承继唐与后周旧制的基础上，其人事考核机构在建置和施行
12、细则上更趋完备，并且根据封建社会向后期发展过渡的历史癹特征，即人事考核制度运演不正常，时行时停、时紧时松，有时甚至长期废驰。直到北魏后期，新的人事考核制度才重新建构。1.4 人事考核制度臻于完备期(隋唐)隋朝考核官吏由吏部主持，九品以上的地方官，每年考核一次，并要在年终到中央“ 朝集”，即汇报工作。隋朝虽统一了全国，但内外战争频繁，社会动荡，在考核制度上无所建树。到了唐代，考核制度有了很大发展，更加严密和健全完备。唐朝十分重视对官吏的考核，建朝不久即着手制定考绩法。考课法规定，吏部设考功郎中和考功员外郎各一人，负责对京官四品冗官冗员严重、机构重叠、政出多门，故官吏考课难于彻底进行。但是宋代的课
13、法直接影响到辽、金、西夏及元朝，形成了以宋代考核制度为主体的多元考课体系。1.6 人事考核制度的集大成期(明清)在明清这两个王朝近 500 年的历史中，统治者总结历代王朝隆兴败亡之教训，十分重视官吏的考核工作。明代考核的规模超过以往历代，考核的立法既简约又严明，考核的标准是在全面总结和借鉴历代考核制度经验教训的基础上制定出来的。它一方面删繁就简，使考核标准更加贴近现实，操作性、可行性更强；另一方面增加了一些前代所不曾有的，如明代考核分为“考满” 、 “考察” 、“考成”三种，考核内容更加完善。同时，鉴于封建社会晚期吏治日趋腐败的状况，清代在考核标准上则偏重于惩办腐朽，如“四格八法”之制，较之明
14、代4考课更加规范化、标准化。中国古代人事考核制度经过历代统治阶级的修订、补充和发展，到明清时期进一步通过明会典 、 清会典等从法律上确立下来。2 古代考核制度的作用与存在的问题我国官吏考核制度自尧舜开始，延续数千年历史，虽然受阶级性和当时历史条件下科学理论发展水平的限制，考核的体制和内容在当今看来很难称得上完美，但从中我们仍能发现先哲智慧的火花，从而为我们现在设计适应时代新发展的公务员绩效考核指标体系提供借鉴。同时，古代官吏考核实践中所暴露出的缺陷也值得我们警醒。2.1 考核内容全面，既考察显性的经济和社会指标，也注重对官吏道德才能的评判自我国官吏考核制度萌芽伊始，历代统治者都把农林开垦、赋役
15、征收、人口增加、社会治安等作为主要的考核指标，以此为导向，督促官吏励精图治，推动社会进步和生产力的发展，例如，战国时期较为普遍的考核方法“上计”制度，所谓“计” ，就是“计书” ，即统计册，这种制度要求地方官年终将辖区内户口、垦田、赋税等情况的数字写在木简上，汇编成册，上报朝廷，接受考核，君主根据其政绩优劣，论功行赏。 1而且官吏的“善”道德、品行、才干、能力、潜质也都得到了足够的重视。例如，西周的大比就已经把德行道义作为两项考核内容之一，而不涉及土地和收入。此外，还有秦朝的“五善五失” ，唐宋的“四善”等。2.2 考核对象逐步合理分类，不仅中央朝廷的官吏要接受考核，而且对地方官和京官采用了不
16、同的考核体系隋唐以前，官吏考核的对象主要是地方诸侯和郡县长官。而自唐朝开始，中央和地方官吏不论职位高低、出身门第都要经过考核，又设京官考和外官考、给事中和中书舍人，分别执行、监督对京官和地方官的考核。对于考核指标，唐制规定以“四善二十七最”为标准， “二十七最”就是根据各个部门工作的不同性质和要求对官吏的能力提出的不同要求。到了宋代，更是对京官、县令和转运史、知州等三类官吏采用了考核程序、指标都不相同的考核制度。2.3 考核机构专业化在我国封建社会初期，行政职能没有充分分化，对官吏的考核一直混杂在普通的行政活动中。从某种意义上说，它只是自上而下的行政监督的派生性工作。因此，当时的官吏考核一般由
17、行政首脑兼行其职。到了唐代出现了最早的专门考核机构吏部考功司，标志着官吏考核机构专业化的开始。宋代设审官院、考课院和监司负责不同类别官吏的考核，明代由吏部尚书和御史台督御史会同有关部门行使京察和外察之职。2.4 考核过程注重公正公开西周的大比，秦汉时的上计制度都是根据下属被考核者的自陈来考核其政绩，而在如何保证上计之政绩的真实性，防止在考核过程中徇私舞弊、排挤异己等环节缺乏相应的制度保障。到了唐代开始设给事中、中书舍人，分别监督京官考、外官考、号监中外官考使。考核结果当众宣读，公开议其优劣。宋代对京官的考核称为磨勘，意为检查复核，以防止申报不实或奖惩升降不妥。2.5 制度严密，功能完善我国古代
18、官吏的考核有一套较为严密而完整的制度。在时间上一般为一年5一考，三年一大考。考核组织健全，有的为吏部，有的为专设机构。考核工作有严格的程序，一般是分级分类考核，皇帝考四品以上重臣，吏部考四品以下官吏，各部门主管考其下属，从而构成纵横有序的考核网络。官吏考核是官吏管理的基础性工作，具有多种功能。从宏观上说，是帝王通过考核来约束政府管理的行政行为，督促他们尽职尽责，防止违法行为，导向社会风范，激励各级官吏努力工作，达到社会长治久安的目的。从历史的实践来看，凡是重视考核的朝代，都注意发挥考核的调节功能，管理官吏，治理国家，进而出现经济繁荣，社会稳定的太平盛世。从微观上说，如果官吏考核系统内部的功能是
19、齐备的，那么奖惩功能制衡功能就能得到充分发挥。奖励功能从考核制度已产生付诸实施，而制衡功能一方面体现在考核执行权和最终审查控制之下。考核的执行权在吏部或专门指派的官吏，审定在皇帝手中，这样可以避免考核活动中的不公正现象。3 古代考核制度的启示鉴古而知今，通过对古代官吏考核制度丰富内容的了解和成功经验的分析总结，可以给我国当前公务员考核制度的实施提供不少有益的启迪。3.1 加深对考核制度重要性的认识，提高考核主体的素质翻开中国古代浩瀚的典籍，历代名君贤相在“官吏清则海宇平”上是趋于共识，明白吏治清浊与否，关乎社稷安危。而吏治的清明与否，又与人事考核制度的贯彻执行密切相关。即便有因时而立之良法，若
20、无素质精良的主考官员(考核的主体)依照法规、制度去贯彻实施，那么亦只会“徒法不足以自行” 。故欲使考核准确有效，必以提高考核主体的素质为首要条件。3.2 考核指导思想上，要倡导开放式考核切实改变那种“家长制”的神秘化、封闭式的考核，纠正那种“考核史组织人事部门的事，与我无关”的错误观念，增加考核工作的透明度和群众参与程度。在唐朝职官考课中，值得称道之处在于职官考课的公开，按“考课令”的规定，召集全部应考官员，举行考课大会，当众逐一宣读个人的考状，广泛议论其功过高下，行能优劣，务令被考者心悦诚服，给予评语，加以宣布，上报审定。对于被考者来说，按标准对其考核，再由众人当其面进行讨论后再下结论，这种
21、制度具有很高的透明度和较浓厚的民主色彩，既做到对被考者有较为客观标准的评价，又对其积极性有很大的调动作用，同时增加了民主性和参与程度，这显然是值得我们借鉴的。3.3 坚持德才兼备的考核原则纵览历代之考核，我们不难发现：奖励功绩、德才兼备是我国古代考核奖惩官吏的重要的基本原则。一般而言，历代统治者在考核官吏能力、勤怠和政绩的同时，十分重视对官吏道德品质的考评。不仅对业务不熟练，能力不及的官吏要黜陟，而且对于道德品质不好的官吏更是毫不留情地进行惩处。每次考核官吏，统治者总要强调德才兼考，并把对德行的考察放在首位。这对后世乃至今天的人事的考核制度都产生了相当大的影响。当然，我国古代对官吏提出的“德”
22、与“才”这两方面的具体要求，都是从维护封建统治阶级利益的前提出发的，与我们今天所说的“德”与“才”的含义是绝然不同的，但是德才兼备的考核原则直到今天依旧是可以借鉴的。3.4 注意考核指标的导向作用考核的指标就是公务员在一定时期内其工作应该达到的目标，是公务员行6为的指南针，目标指引行为，是一个人努力奋斗，自我引导的准绳，当然也是考核的依据。目标的指引作用主要体现在目标的性质、高度将在很大程度上决定行为的方法、性质和行为主体的努力程度。考核指标的内容设计体现了政府的价值取向和对公务员工作的期望与要求。宋朝以年资为重要依据的磨勘制的施行，最终导致了官吏因循守旧、不思进取、论资排辈，以资历而非功绩晋
23、升的局面。科学合理的考核指标可以推动公务员工作体制的全面创新，提高公务员素质，实现公共利益最大化。3.5 考核指标的可量化性和可操作性设计了政绩考核指标最终要落实到实际的考核操作中。考核结果是对公务员工作的全面反映，我国历代的官吏考核虽然也对考核结果划分等次，但还只是一种定性考核，多以称职、合格、不称职简单划分，最多也只是唐代的官吏考核划分为九个等级。新公务员法第六章第三十六条仅仅规定“考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次” 。从而使得考核只是停留在形式上，缺乏实际参考价值，结果比较简单和机械，不能全面体现被考核者的素质、绩效。变定性考核为定量考核，以科学可行的考核指标体系为基础
24、的考核分数，既是对公务员工作绩效、素质潜力的准确评定，也体现了公务员群体中的个体差异，起到奖励优秀、督促后进的作用，更可以避免考核中的长官意志、独断专横等不正之风。参考文献：1 韩非 .韩非子外储说右下.吉林:吉林文史出版社,2004.84 2 国家公务员法.国务院，2005.183 王槐茂，齐荣君.左传.陕西:陕西旅游出版社,20004 轩轲.孟子告子下.吉林:吉林文史出版社,20045 李继学.荀子王霸.陕西:新蕾出版社,19996 刘杰.中国古代人事考核运演轨迹与启示.党建研究，1999， （11）7 孟轲.孟子梁惠王.陕西:陕西旅游出版社,20018 韦庆远，柏桦.中国政治制度史.北京
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