1、第二章 社区管理体制,1.1城市社区管理体制的历史沿革和现状(社区改革的背景和必要性) 1.2 社区管理组织,1.1城市社区管理体制的历史沿革和现状,第一节 城市基层社会管理中的单位制,新中国成立后总 城市基层社会管理:单位管理为主,街居制为辅;单位管理单位职工;街居制:管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。(个体户、孤寡老人、伤残军人、烈士家属),一、单位管理的状况,单位:中国的城镇居民对于自己就业于其中的国有、集体性质的社会组织工厂、商店、学校、医院、党政机关的总称。 背景:计划经济体制、政企合一、政社合一。 功能:政治动员、经济发展与社会控制三合一功能。社会被国家淹没:国家行政全能
2、主义。 后果:一是总体性社会(就社会结构来说)即结构分化程度很低的社会。二是政府职能的无限扩张。 三是依赖性人格:民间社会失去了管理自身生活和抵制政府的能力。,二、单位制的逐步消解和社区管理的兴起社会转型的必然结果,1、改革的深化:实行市场分配制 。企业成为真正的市场主体。 2、我国城市化步伐的不断加快。社会需要多元化的管理。 3、社会转型所带来的各种社会问题。城市非公有制经济的迅速发展,出现了大量的非传统的单位人员;人口老龄化的到来;农村剩余劳动力的转移;居民闲暇时间的增多和对生活质量的要求提高;劳动力就业问题、青少年教育问题、环境问题。4、基层民主建设进程的加快5、社会发展条件下民间的参与
3、需求增强:孤独心理和阶层分化。,三、身陷困境的街居制,1、街居制:地区管理通过街道办事处和居民委员会来进行(政府的“脚”) 街道办事处:1954年12月政务院颁布了城市街道办事处组织条例,街道办事处的性质和地位:是市政府和市辖区政府的派出机关。街道办事处虽然不是一级政府,而是市或市辖区政府的派出机关。这个根本性质决定了街道办事处管理整个辖区的法定资格。由于街道办事处居于城市管理的基础层次,直接面对居民群众,,居民委员会:居民委员会是中华人民共和国成立后,在彻底摧毁国民党城市基层政权组织的基础上,建立的具有中国特色的城市基层群众性自治组织。 1949年12月,杭州市按照居民居住情况建立了第一个城
4、市居委会,随后天津、武汉、上海、成都陆续建立了居民代表委员会和居民小组,城市基层自治组织居民委员会就这样应运而生了。1954年12月,第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议颁布了城市居民委员会组织条例,第一次用法律条文的形式规定了居民委员会的性质、地位和作用,规定了“城市居民委员会”的性质是“群众自治性的居民组织”。初期居民委员会的性质,它的确是基层社会的自治组织,但它又是政府的动员和组织的结果,中国共产党通过将基层群众组织和动员起来弥补当时政府管理社会能力的不足,因而在某种程度上是基层组织的政权形式,不是建立在自主选举的基础上的自治组织。,2、街居制的现实困境,职能超载(1)工作对象十分
5、庞杂;(2)工作任务涉及方方面面。 职权有限1、街道办事处的权威受到“单位体制”的挑战 (1)大部分居民(单位)的隶属关系不在街道,政令不通。 (2)街道办事处的级别在城市偏低,说话难以奏效。 2、条块分割的存在,大大制约了街道办事处的作用 (1)“条条”拢着资源,封闭式运行,利用率低。 (2)“条”与 “条”之间互相扯皮推委,办事效率低。 3、居委会不是独立的自治组织,与街道的实际上的“上下级”关系。(财务支配权和人员 编制) 角色尴尬:政府的脚对政府指令的被动执行,不能体现自下而上的自治。,三、社区制,与单位制和街居制的区别: 首先,在管理理念上,变管理为服务;(从限制人口流动到创造优美的
6、社区环境) 其次 ,在管理形式上,从强调行政控制到强调居民参与;(居民自我管理,真正体现居民要求。) 最后,在管理目标上,强调政府与社区合作。(社区事物交由居民自己管理,政府起指导和服务的作用),阅读:宁波海曙区社区参与式治理实践,背景:2005年3月29日宁波市海曙区政府与民间非营利组织社区参与行动组织合作开展的治理项目 。,阅读:宁波海曙区社区参与式治理实践,项目工作小组: 组长: 海曙区副区长 许义平 成员: 海曙区精神文明办主任 郭波 社区参与行动主任 宋庆华 海曙区望春街道副主任 杨爱萍 海曙区段塘街道副主任 刘臻望春街道徐家漕社区书记 乐怡 望春街道天一家园社区 林小波 段塘街道华
7、新社区主任 裘丽平 段塘街道洞桥社区主任 李菲,阅读:宁波海曙区社区参与式治理实践,各工作小组职能: 海曙区政府为项目提供资金支持和指导; 区精神文明办召集项目协调会议,协调和指导项目发展; 社区参与行动为项目的确立提供需求调查的方法、信息、策划,为社区项目实施进行能力培训; 试点街道办事处审批项目,指导和监督项目实施过程、评估项目成效; 试点社区居委会组织需求调研、决策项目,居委会办公室和社区成员组织项目实施。,阅读:宁波海曙区社区参与式治理实践,具体操作步骤: 培训民间组织社区参与行动与街道合作,在街道和社区工作者中输入理念,组织参与思想方法和工具的培训。项目实施项目实施是由被服务者提供服
8、务来实现的。受益群体自己组织项目小组,特别是需求群体进行自主管理,实施项目。参与机制过去的望春街道,每月要向社区布置一次工作,方法是个社区居委会书记、主任到街道接受任务。实施“街道与社区合作治理”项目后,街道的领导认为我们应该深入社区了解项目的实施和进展情况,于是决定每月的例会轮流到每个社区召开,由轮到的社区主持会议,例会内容改为社区向街道反映需求,街道领导在例会中及时回应,不能及时回应的将限定时间给与回复。这个例会制度的改革体现了街道工作创新的起步。 项目评估过去政府的指令性工作没有评估,很多行政指令工作是以形式化结束,“街道与社区合作治理”项目中,社区实施的以需求为目标的服务项目在项目期结
9、束时要进行三方评估,评估三方是街道、社区和民间组织社区参与行动。,阅读:2006年宁波市海曙区望春街道批准持续发展的项目,项目实施社区:驿站社区 项目名称:新生活能力培训项目 项目受益人:社区妇女200人 项目目标:城市新居民融入城市社区 项目资金:1500元 驿站社区处在城乡结合部,是一个失去土地农民正在等待完善城市居民手续的过渡社区。在这个社区生活的居民过去都是当地农民,当他们失去了土地,生活方式和劳动方式都发生了变化时,他们最需要的是如何开始新的生活和建立新生活的能力。而居委会首先想到的是如何让他们开始学习做一个城里人。由于大多数居民文化程度不高,对于城市的生活在许多方面还不适应,有许多
10、在我们看来司空见惯的技能,他们都是需要学习的。社区就根据这样的实际情况,为他们建立了文化补习班、妇女健身操、读报角三个项目。,为了便于他们能够顺利地找到自己的新工作,在文化补习班中教他们如何填写就业的各种表格;教居民们学习一些城市生活的简单技能,例如,到银行去学习使用银行卡和使用存折密码,到商场去学习如何乘电梯,甚至体验如何过红绿灯等这些最基本的生活常识,让他们尽快开始适应城市新生活。在决定进行上述培训前,社区让居民们以“点菜”的方式提出自己要学习的各种技能,居民除对上述活动的需求外,还提出了一些技能学习的需求,例如,编织组、插花培训、电脑和学习普通话等课程,居民都是主动参与这些课程的学习,并
11、且是自己管理,甚至有些课程都是他们自筹资金办起来的。这些学习使刚进入城市生活的他们提高了信心,掌握了技能,重要的是他们开始认识社区、关心社区并自主的参与社区其他公共活动。居民对社区参与的贡献,也改变了居委会认为居民参与不积极的一贯认识,看到了从居民需求出发开展的服务是很受社区欢迎的。另外,社区居委会在实践中也对参与的概念有了进一步的理解,特别是对在培训中学习的“参与不是参加;参与是不同群体参与不同事物;参与的动力是需求和利益分享等”,概念有了深刻体验。,项目名称:家庭理发 实施社区:泰安社区 目标群体:社区内行动不便的老人、残疾人 项目时间:一年 项目资金:800元 泰安社区的家庭理发项目,是
12、一个帮助社区行动不便的老人和残疾人上门理发的成功案例。项目的想法是源于社区的工作人员看到一家三口艰难的搀扶着一位老人去理发的情景后萌发出来的一个想法为什么不上门去为他们理发?经过了解,社区里有十几个家庭有这个需求,于是就这个需求策划了家庭理发的项目。开始由社区牵头,找到一位过去做理发师的下岗妇女陈女士作为项目的执行人,免费为这些行动不便的老人、残疾人、病人上门理发。,项目开始后的一年来,这位理发师自己联系,每月固定时间上门为他们理发。当我们在实地访问,对项目进行评估时,听到了受益者和他们的家庭对这个项目的评论,他们说这是社区为我们做了一件既及时、又关怀的事,它解决了我们家庭的困难,也给有病的人
13、带来了健康和快乐的心情。这些家庭对社区建立这样的服务给与了高度的认同。 当我们访问项目的执行人陈女士时,她激动的说了这样的一段话:“过去我也是一个理发师,现在也是在为他们理发,可是我得到的尊重完全不一样,我感到我的生命意义提高了,价值提升了”。陈女士说,今年又有不少家庭的老人提出,希望我也上门为他们理发,而且他们说希望付费支持这个服务项目的持续发展。,学术界认为:传统的中国是“乡土中国”,计划经济时的中国是“单位中国”,现在的中国是“碎片化中国”,未来的中国一定是“社区中国”。因此,社区建设是社会转型的必然要求。,“碎片化”意味着这样一种社会分化趋势:尽管存在个人之间和群体之间的经济地位、社会
14、地位的差距以及其他方面的分化现象,但是人们的经济地位的高低排序与社会地位的高低排序以及其他方面的地位高低排序并不一致。当前社会经济分化的基本趋势是朝着与“碎片化”相反的方向(即“结构化”)发展的,但目前阶段的分化现状仍表现出碎片化的特征。也称为“利益群体的多元化”。,1.2 社区管理组织,社区管理组织类型 社区党组织 社区最高权利机关 社区自治组织 社区建设中需要理顺的几个关系问题,一、社区管理组织的类型,社区自治组织,社区中介组织,居民会议或居民代表大会,居民委员会,执行层,领导层,社区专项服务(社区慈善组织、志愿者组织、服务组织或行业组织),物业管理公司,业主大会和业主委员会,新的组织形式
15、,社区党组织(社区政治组织),商业性组织(从事物业管理服务的经营性企业法人),决策层,二、社区党组织,1、如何理解社区政治组织?在社区组织体系中,在社区建设和社区治理中,社区政治组织发挥着独特的功能作用:第一,社区政治组织是一种社会“黏合剂”,以各种方式将分散、独立的个人或组织结合成一个整体,使之互相协调配合。第二,它也是个体实现政治社会化的重要形式。第三,也是国家进行民主政治建设的重要的组织依托。社区政治组织因其与普通民众直接而密切的联系,能够有效地做到“上情下达”和“下情上达”,负有政治教育和政治引导之责,以增强民众对国家政治的认同。同时,社会民众可以通过政治组织和表达自己的政治愿望,满足
16、自己的政治需要。,二、社区党组织,2、区党组织建设实际上在社区建设的背景下也面临着新的挑战,要适应中国的社会结构从单位制结构向社区制结构的转型,党组织也要从原来更多的在单位中的组织建设到社区的组织建设,要通过社区来组织党员和发展党员,从而巩固党的核心地位。,3、社区党建当前面临的主要工作任务: 第一,强化党的基层组织建设。提高基层干部队伍素质和完善党组织在社区发展党员的机制。 第二,完善党在社区中的领导体制。一是理顺党与政府两种政治力量在社区中的体制定位和功能定位。其取向是在政府力量退出社区领域的趋势下,加强党在社区的主导作用和服务功能;二是完善党对各类组织的领导从传统的体制保证型领导发展为功
17、能作用型领导。 第三,激活党组织在社区中的活动。党组织在基层社会中的活动目标追求,一是丰富社区活动的舞台,二是密切党群关系,三是引导社会活动的走向。 第四,扩大党对基层群众自治的参与。如何强化在职党员对社区事务的参与,组织社区内的单位党组织对社区事务的支持具有重要的现实意义。,案例:宜城市望江路社区党建工作,见社区行政中的WORD文档,三、社区最高权力机构,居民会议是社区最高权力机构 中华人民共和国城市居民委员会组织法:“居民会议由十八周岁以上的居民组成。居民会议可由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加,也可以由每个居民小组选举代表2-3人参加。居民会议必须有全体十八周岁以上的居民、户的代
18、表或者居民小组选举的代表的过半数出席,才能举行。会议的决定,由出席人的过半数通过。”,四、社区自治组织,社区自治组织的主要形式是社区居民委员会,但是,近年来随着城市社区的发展,许多新建的住宅区组建了业主委员会,业主委员会在城市中发展迅速,而且每个地区都有不同的特色,成为新的自治组织形式。 居民委员会: (一)性质居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。“居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见,也可以由每个居民小组选举代表2至3人选举产生,居民委员会每届任期3年,其成员可以连选连任。”在城市基层群众自治的体系中
19、,它不是权力组织,而是执行组织。所以,居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。社区居民委员会对社区代表会议负责,执行社区代表会议的决议,接受社区代表会议的监督。,(二)居民委员会的职责。 1自治职能民主选举。社区居民委员会作为城市社区居民群众性自治组织,其组成人员由社区成员大会或社区成员代表大会选举产生。民主决策。社区的重大事项,由社区成员代表大会讨论决策,社区居民委员会负责执行。民主管理。社区居民委员会负责执行社区成员代表大会的决议,对社区的公共事务进行具体管理;社区的办公经费和社区服务收入由社区居民委员会依据有关规定管理和支配,并接受社区成员代表大会的监督。民主监督。社区成员(
20、包括社区居民和驻社区单位)对社区居民委员会的工作进行民主监督,包括工作监督和财务监督,对不称职的社区居民委员会成员,可以向社区成员代表大会提出撤换、罢免建议。,2协助职能 社区居民委员会除改造属于自治范畴的职责外,要协助人民政府或其他派出机构做好与居民利益有关的工作。 3监督职能。社区居民委员会代表社区成员对政府的工作依法进行评议。对居住在社区内的党员干部的社会表现进行监督和评议;对物业公司的工作进行监督,组织业主对物业公司进行评议。,业主委员会1、业主委员会的角色与地位分析定义:它是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理组织。它是依法成立的群众性自治组织,依据法律、法规,有作为诉讼
21、当事人的资格。 背景:1949年以后的新中国,房屋管理主要以行政性管理模式为主,房管部门行使业主和管理者的双重权利,担负着业主和管理者的双重角色。自1978年以后,尤其是随着住房制度改革进程的加速,使房屋产权多元化,因此房屋管理模式也开始发生根本性的变化 。 随着住房制度改革的深入,原来单一公房产权开始向私人产权转化,出现了以小业主(产权人)为中心的物业管理模式。业主委员会的出现是我们生活中的一件大事,它是我国社会组织形态中的一个由产权人、使用人通过民主选举办法推选产生的房屋管理组织。,地位和影响力:尽管规模和数量在扩大,但是业主委员会的作用却并不是人们想像的那样强大。深圳市曾在一些小区试行物
22、业公司和居委会合二为一的管理模式,但也没有取得预想的效果。香港政府推行业主管理委员会的自治管理和物业公司的专业管理相结合的模式,但在小区内成立业主管理委员会的并不多。 在社区内的影响也十分薄弱,其原因包括: 一是产权人、使用人在维护自身权益的观念方面存在差距。以计划经济为特色的福利性住房,产权多属于国家或单位,居民只是使用人,他们一般对私有财产较为关心,对公共事务却缺乏管理意识,这种参与意识差、民主观念缺乏极大地阻碍了业委会的组建。 二是物业公司对成立业委会的态度不积极。有些管理公司误把业主委员会看成是专给物业公司提意见、找毛病的组织,觉得是多了一个监督方,害怕日后的管理工作难做;有的物业公司
23、服务意识差、服务水平低,担心成立了业委会后被“炒鱿鱼“。 三是社会各界对业委会的认同还存在一定的差距。而且它的出现与居委会、及其它基层管理部门的关系也有待进一步理顺。例如,主管居委会的民政系统对成立业主委员会的态度就缺乏热情,并认为居委会是社区内唯一的群众性自治组织,没有必要再成立业主委员会这样的自治组织。,三、社区建设中需要理顺的几个关系问题,1 、理顺社区自治组织与政府的关系,2 、理顺社区自治组织与物业管理部门间的关系,3、理顺居委会与业委会之间的关系,(一)正确处理社区自治组织与政府的关系,社区自治组织的生成依赖于政府在我国社区建设和发展过程中,政府始终是主导力量。主要原因在于市民社会
24、发育的不成熟,居民社区意识的单薄。(添加)政府的主导作用体现在:发展规划;提供法律政策支持;财力保障。,社区自治组织的发展与实践可以推动政府管理的民主化。政府应该通过转变职能,将部分微观的社区管理和服务职能转让给社区自治组织。,社区自治组织与政府各级组织之间的关系应遵循的几项原则:1明确各自职能。 2协助工作,费随事转。 3强化自治的原则。 立法培育多渠道的财政资金支持;培养专业性的社区工作者培育和发展非政府组织,居委会与物业管理公司的关系(P324居委会与社区治理) 物业管理公司的管理是开发商在开发房地产过程中,为了完善售后服务对居民所做的管理活动。它主要以管物为主,是一种企业行为,涉及到各
25、方面的利益关系。居委会以管人为主,在所辖地区具有法定的服务、管理和指导职能。物业公司可以说是居委会或者业委会招聘来专业管理公共物业的一个商业化、服务性企业。社区的房屋维修、环卫政治、绿化养护和治安保卫等要逐步过渡到由物业公司统一管理。居委会则从对社区管理的直接参与转变为对物业公司的管理,重点:居委会是代表居民的利益,对物业公司的服务工作进行指导和监督。居委会在没有物业管理之前作了许多商业范畴的工作。在市场经济条件下应还给物业公司。(如水电费的代收代交)。而社会救助服务、拥军优属服务等功能居委会应切实承担起来。,思考:怎么来看待居民委员会与业主委员会的关系?,在物业管理条例中,对设立业主大会和选举业主委员会要求要告知居委会、听取居委会建议、配合居委会、支持居委会开展工作。哪个组织能代表社区居民利益,哪个组织就应该发挥更大的作用。 但是从目前国情来看,业主委员会短期内还不能与社区范围的居民形成广泛的共识。原因:(1)业主委员会是以住房的产权为标示建立起来的,它的覆盖面和居民委员所要求的社区认同范围不一定同一。(2)我们必须认识到,业主不一定就是居民。随着住房的进一步商品化,尤其是在一些大城市,出租住房会成为一种普遍的现象。住在小区里的房客是真正的居民,完全可能发生业主的利益和要求不一定就是居民的利益和要求的现象。 居委会的地域性和广泛性超出了业主委员会。,