1、第四章 地方政府关系,第一节 地方政府关系基本理论,一、地方政府关系的基本内涵 地方政府关系指中央政府与地方政府间纵横交错的网络关系。 在形式上，可分为纵向关系和横向关系； 在内容上，是政府间的权利配置和利益分配关系。,地方政府纵向关系的界定,地方政府纵向关系是以中央与地方政府为核心的纵向上各级政府之间的关系。,地方政府横向关系的界定,地方政府横向关系主要表现为没有隶属关系的同级地方政府间关系，还包括不同级地方政府间关系。,二、政府间关系模式 法国学者安德雷拉焦尔根据分权程度将政府间关系类型分为三种： 政治性分权：存在于联邦制，地方政府权限基础是宪法而非中央政府，财政上高度自主，地方政府首脑选
2、举产生。 行政性分权：地方政府的法律基础在中央政府，地方从属于中央但并非完全依附，财政部分自主。 行政权转让：地方首长由中央任命，地方再法律上根据中央授予的权限从事行政管理活动，地方政府基本是中央政府的派出机关。,三、美国地方政府间关系的演变,（一） 纵向关系演变 1. 二元联邦主义时期 （1787年宪法确立20世纪30年代） 州权思想根深蒂固，自上而下泾渭分明，称为夹层蛋糕式联邦主义,2. 合作联邦主义时期 20世纪30年代60年代 经济萧条诱发美国政府间关系的集权趋势，打开了联邦政府与地方政府的互动局面。 “向贫困开战”等公共援助项目，由1960年肯尼迪政府时的132个，激增到约翰逊政府后
3、期的378个。,3. 新联邦主义时期 20世纪70年代尼克松政府至今 各界政府都倾向于让州政府和地方承担更多责任，将权力下放。里根政府大力削减联邦援助项目资金，将教育、交通、社会福利领域内联邦援助项目及资金逐渐交还于州与地方政府。 随着中央集权趋势的缓解，州与地方政府自治权力的复苏，美国政府间纵向关系回归到法定权力下的多中心治理 。,（二） 横向关系 美国地方政府横向关系是对等权力主体之间的竞争和协商关系。 1. 竞争性关系 （1）地方政府为争取援助资金展开激烈竞争 （2）不同地方政府想方设法提高公共服务水平,1956年，查尔斯蒂布特建立了一个地方公共产品供给模型Tie bout Model
4、Tie bout Model分析了在公共部门存在的条件下，各级政府提供公共产品的最佳效益问题。蒂布特认为，各个地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。 Voting by foot：在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区居住。,2. 相互依存的合作机制 （1）17891940，州际合约
5、共签订57项；到20世纪末，州际合约数量增至近200项。 （2）20世纪90年代以来，横向合作领域突破地方政府间事务的范畴，部分地方政府展开横向合作，致力于形成更大的力量影响联邦政府政策。,第二节 中国地方政府横向关系,一、合作关系 （一）省级政区间的经济合作 例如 “川、滇、黔、桂、藏、渝西南六省区市经济协调会”；西北五省区经济协调会（宁夏、新疆、青海、甘肃、陕西）； 泛珠三角区域合作机制（“9+2”机制）该机制由广东省2003年7月倡导，得到福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南8省区政府和香港、澳门特别行政区政府的积极响应和大力推动,（二）城市间的经济合作网络 例如长江三角洲城市
6、经济协调会、计划单列城市经济协作联席会,在2009年的全国两会上，河南、山西、陕西三省代表团联合呼吁：建立晋陕豫黄河金三角四市国家区域协调发展综合试验区。,目前，地方政府横向关系渐渐超出了单纯的经济关系范畴，开始向社会等层面发展：成都和重庆成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”，不仅建立“成渝经济区”，而是通过城乡统筹，推进两地城乡的一体化进程，以及在社会政策和基层民主政治建设方面的合作。（三）跨国地方政府间的横向关系 建立“友好城市” 进行“议题合作”,二、支援与受援关系 到2007年，全国共有18个省市、61个中央国家机关和17家中央企业派出大批援藏干部到西藏工作，并向西藏提供64亿多元援
7、助资金，援藏项目1698个； 国务院出台的汶川地震灾后恢复重建对口支援方案； 民政部门组织实施的“银龄行动” ； 西安市对汉中市下辖的国家级贫困县宁强县的对口支援。,三、竞争关系 （一） 对中央政府所掌握资源的竞争：重大项目、倾斜政策 （二）对地方各种经济发展资源的争夺：能源、原材料、资金、技术、人才等,竞争的三种途径：提高本地竞争力，提高本地利用各种生产要素的效率充分发挥本地优势，通过差异化的合理定位战略获得优势实行保护主义措施，针对其他地方的企业获得本地资源或进入本地市场设置与市场经济原则相悖的门槛,第三节 地方保护主义,地方保护主义，是指地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济或政治利益
8、，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，限制非本地产品或服务参与公平竞争的行为。,一、体制转轨期硬性、显性的地方保护 第一阶段（19851988）：地区原料大战 第二阶段（19881992）：地区产品大战 第三阶段（19921998）：地方政策大战,辛向阳百年博弈 从1992年初起,中国的每一个角落都在紧锣密鼓地争夺优惠政策众多省、市、县的“经济大使”穿行于京城省城之间，活动于大墙深院之内，为本地争夺特区、工业区、开发区、保税区等优惠政策不遗余力。 据统计，到1996年底，全国共有开发区5000多个, 侵占良田好土280万亩以上。各个省、市、自治区的首脑们纷纷涌向北京, 举行新闻发布会,向
9、中外记者宣布本地开放的优惠政策和特殊政策,并且彼此互相攀比 :你优惠,我比你还优惠;你开放,我比你还开放;你特殊,我比你更特殊。四川有一个县更干脆 :“我们这儿没政策你来怎么干都成 !”,上海私车牌照拍卖,1986年为遏制交通急速发展带来的道路拥堵，上海汽车牌照拍卖制度开始实施，10万元起拍。1998年购买沪产的桑塔纳、别克，牌照两万元起拍。,2000年， 所有国产车牌照无底价竞购，同时实行车房捆绑销售政策； 2003年 国产、进口车获一视同仁。2004年 限制上海车异地上牌 ；2004年2月底，长江三角洲15个城市的车辆管理部门确定 “车辆管理工作信息互通”制度，15个城市一致同意，将限制上
10、海车辆异地上牌。 2004年9月1日，上海市市政工程管理局发布加强上海市贷款道路建设车辆通行费征收管理的通告。根据该“通告”规定，凡领有统一车辆牌证的本市或进入本市的外省机动车辆必须主动到市公路规费征稽部门缴纳通行费；交费期限为10天，到期车前仍未贴上代表通行费缴讫的蓝色“检”字的车主，将处以最高3万元以下的罚款。,2004年5月1日开始实施中华人民共和国道路交通安全法该法规定，车牌登记除工本费外，不允许收取其它费用。商务部官员公开批评上海市的做法违反了相关法律规定；2008年初出台“一次投标/两次修改/幅度600元”私车牌照额度拍卖投标新方案； 2011年9月份私车额度拍卖结果显示，上海私人
11、、私企客车额度投标拍卖价格继续上涨，牌照拍卖均价超过了5.2万元，创出了自2008年以来的45个月新高，也是历史上的第三高位。,二、当代地方保护主义的特点,地方保护实施手段不断丰富 (非市场化手段、市场手段)2. 地方保护形式走向隐蔽3. 地方保护范围不断扩大 （产品市场、要素市场）,三、地方保护主义产生的根源,（一）狭隘的地方利益是地方保护主义产生的内 在动力（二）区域经济发展水平的巨大差距是导致地方 保护的直接原因 （三）不科学的政绩观促使地方政府官员地方保 护的短期行为（四）中央地方政府职能不清和相关法律制度不健全,四、地方保护主义的危害,（一）以省为单位的块块分割和地方保护使统一的大市
12、场受到严重挑战（二）瓦解了中央宏观调控应有的威力（三）使一些企业不知不觉丧失竞争力，造成经济效益低下，不利于企业优胜劣汰（四）严重的重复建设，造成资源的极大浪费,在“十二五”期间，中国民航预计投入1万5千亿元用于民航建设，运输机场数量将达到220个以上。 四川宜宾，投资逾11亿元的五粮液机场迁建项目已通过评审；国家级贫困县重庆巫山将投资13亿元建设巫山县神女峰机场；湖南芷江机场将投资4.24亿元进行改扩建。 在广空2011年特别忙，同处粤东的揭阳潮汕机场、梅州梅县机场、惠州机场建设工程同时推进。 机场建设热得同时，中国现在运营的175座机场中约130座存在亏损，2010年亏损数额达16.8亿。
13、,五、地方保护主义的治理,（一）各地合理定位，推动区域经济合作，规范竞争 秩序。（二）提供财政转移支付、区域政策和产业政策配套 支持，弥补地方政府放弃地方保护所作“牺牲”。 （三）完善政府绩效评估体系，引导地方政府打破地 方保护主义。 （四）科学界定政府职能，理清政府与市场的关系、 中央政府与地方政府的权责关系。,（五）保持法规政策的严肃性和惩戒违反者的严厉性，依法规制地方政府的竞争行为，凝聚中央权威。 中央政策大晴天， 到了地区飘起云。 飘到县里下起雨， 下到镇里淹死人。,第四节 中国地方政府纵向关系,一、中央与地方政府关系 中央与地方政府关系实质上是国家整体利益与局部利益、社会普遍利益与地
14、方特殊利益的分配比例关系。 任何有可能导致“内重外轻”或“外重内轻”的安排，都会对统治阶级利益带来严重后果。,（一）新中国中央与地方关系的基本格局 中央高度集权，地方政府作为中央的隶属机构，几乎看不出地方利益与自主权力的诉求和体现。 收权放权收权放权收权,我国中央与地方政府关系的演变,两次放权尝试： 1.1956毛泽东论十大关系：“中央和地方的关系，要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，发挥地方的积极性”。 2.20世纪60-70年代：中央部属工业企业由1965年的10533个减至1976年的1600多个。,“卫星”是怎样上天的,1957年11月13日，人民日报发表社论，号召批判右倾保守思
15、想，“在生产战线上来个大跃进”。1958年6月8日，人民日报报道了第一颗“卫星”：河南遂平县卫星农业社5亩小麦试验田平均亩产2105斤。（当时世界最高纪录1497斤）4天后，该社又创3530斤的更高纪录。湖北麻城“天下第一田”，亩产36956.7斤（2011年杂交稻创出亩产980公斤的纪录）,1958年6月-10月，云南省委农村工作部先后四次向各地发出创高产通知：“要打破迷信，鼓励人们敢想敢干，不断出现生产的跃进”；大理被树白旗后迅速整改，大理州委迅速召开县委书记会议，提出丰产计划，开展县与县间的竞赛，互相签订挑应战书，并通过评比，给全州15个县、市分别插上红、蓝、白旗；湖北某乡召开合作社支部
16、书记、社长会议，要求一个红苕一万斤，号召大家揭榜。从中央，到各省、沿着地、县、乡（公社），到最基层的合作社（生产大队、生产队），构成一条层层加压的链条。,（二） 改革开放以来中央与地方关系的调整 中央与地方之间的对策博弈关系，中央与地方在经济和政治利益上讨价还价，逐渐向着动态平衡状态发展。 1. 20世纪80年代（分权改革）： 中央对地方普遍性的放权让利（财权、事权） 中央与地方关系的分殊化,2. 20世纪90年代（有选择的再集权）： 随着1994年分税制改革的深入， 财政上，“富中央，穷地方”的现状开始形成； 地方政府财权和事权不对等现象越发严重。,2010年1月19日，国务院办公厅印发了关
17、于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见，规定在6个月内，撤销县级驻京办及地方政府职能部门驻京办，严禁在京设立新的办事机构。市级驻京办经所在省政府审核后可予保留。当年11月9日，625家被撤驻京办名录公布。然而，到目前为止，清理整顿工作并没有达到预期效果，一些驻京办“名亡实存” 被令裁撤的驻京办，大多或“改名换姓”，或穿上招商引资和酒店的“马甲”，至今依旧在北京活动。,驻京办改头换面玩潜伏,二、上下级地方政府之间的关系：条条与块块 条条：不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构 块块：由每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构所组成的整体 条条管理强调的是政令的上下一致和畅
18、通；块块管理强调的是一级政府的独立与完整，以及政府内部各部门相互之间的协调与配合。,三、我国地方政府间纵向关系存在的问题,（一）权力集分失衡导致地方政府间纵向关系失衡（二）地方政府与上级政府间的关系缺乏有力的制度保障（三）职责同构成为地方政府间关系发展的阻力（四）部分地方政府形成了对上级政府的依赖,四、当前我国地方政府间纵向关系的治理构想,（一）打破职责同构状态，进一步转变政府职能，深化政府体制改革（二）构建中央与地方分权-协作的伙伴关系 1.实现中央与地方权限划分的法治化，科学划分中央与地方的职责权限 2.由地方梯度分权过渡到地方均权 3.建立地方利益表达与平衡机制（三）建立“四位双向”的监督体系,奶牛追悼会,“ 搭灵棚，挂挽联，设祭台，读祭文，还有和尚念经文，并为之做法事祈祷被隆重祭奠者，竟然不是人，而是牛！ 这场看似咄咄怪事的场面，发生在河南漯河市召陵区召陵镇。来自奶牛场发帖者称，2000年，省里给230头奶牛下拨60万元扶持资金，召陵镇截留挪用了30万元。奶牛场还多次被封门，导致70头奶牛相继死亡，40多吨牛奶变质。” 大河报2011年9月6日,
