1、新行政诉讼法与法治政府建设（江必新）作者： 长沙县法制办 时间： 2015-05-19 打印 关闭 收藏 （根据录音整理，未经本人审阅）尊敬的胡市长，各位领导，同志们，大家上午好。很高兴列席长沙市第四届人民政府第 32次常务会议，就行政诉讼相关问题跟大家研讨，这对我来说是非常好的学习机会。湖南省的法治建设在全国一直走在前列，我们长沙市的政府法制工作或者法治政府建设在全国也很有名气，做出了很多贡献。胡市长和新一届市政府对法治政府建设非常重视，把法治作为政府工作的重要内容。过去我们组织过南岳论坛，专门推广过长沙市政府在法治政府建设方面的经验。去年长沙市政府荣获“中国法治政府奖”。利用这个时间，我跟
2、大家探讨关于新行政诉讼法出台后的法治政府建设问题。我主要讲两个问题：第一个问题是新修改的行政诉讼法对政府法治建设及政府机关提出了哪些新的要求，第二个问题是作为行政诉讼被告的行政机关如何应对新形势。一、新修改的行政诉讼法提出了哪些新的要求行政诉讼法是 1989年 4月 4日通过的，20 多年来，总体来说运行的比较好，发挥了重要作用。但由于国家法治建设步伐的加快，公民、法人和其他组织权利保障意识的增强，以及国家进入了经济发展的新常态，原有的行政诉讼法远远不能适应国家民主建设和法治建设的要求，所以从前几年开始，全国人大常委会组织修改行政诉讼法，到去年的 11月 1日，第十二届全国人大第十一次会议通过
3、了修改决定。这一次修改后条文共 103条，新增加的条文和修改的条文达到了 80条，可见修改幅度非常大。新修改的行政诉讼法自 2015年 5月 1日开始实行。新行政诉讼法实施后，对法治政府建设和行政机关的工作都会产生非常大的影响。这个法律对行政机关依法行政方面提出了新的更高的要求。（一）不仅要求接受外部监督或者司法监督，而且要求接受更大范围、更高概率、更大强度的外部监督。三中、四中全会都特别强调权力要受到监督的必要性，并强调要建立权力监督和制约体系，强化执行权、监督权的权力分离，要把权力监督问题形成一个体系。新行政诉讼法在这个精神的指导下，强化了司法机关对行政机关的监督。1、司法监督的范围扩大了
4、。主要表现在：第一，把具体行政行为改为行政行为，删去了“具体”两个字，这意味着除了行政法规、规章和其他规范性文件不能直接成为诉讼对象外，其他介乎于具体行政行为和抽象行政行为之间的行政规划、行政计划等等都可能成为行政诉讼的受案范围；第二，过去对公民权利保护范围仅限于人身权和财产权，其他权利必须是法律、法规明确规定可以向法院请求救济，法院才可以受理，这一次修改，在人身权、财产权后加了“等”字，从立法过程看，立法机关的明确意思表示是除了法律、法规有明确规定法院可以受理的以外，其他的权利类型包括公法上的权利、知情权等权利受到侵害，公民、法人和其他组织可以到法院请求救济；第三，行政协议（又叫行政合同）过
5、去是作为民事案件受理的，但实践中处理难度很大，有些法院没有受理，新行政诉讼法明确将这一部分纳入行政诉讼范围；第四，将过去因行政复议法作为终局裁决的事项，涉及到土地、自然资源确认等，纳入行政诉讼受案范围。总体来说，行政诉讼的受案范围扩大了很多。也就意味着，行政机关的行为接受司法监督的范围也扩大了很多。2、在更高概率上接受司法监督。主要表现在：第一，起诉期限改变，有一部分行政行为没有单行法作出规定的，过去是 3个月，现在放宽到 6个月，说明起诉的概率提高了；第二，新行政诉讼法规定可以口头起诉，过去没有把口头起诉法定化，现在起诉更方便，公民起诉的可能性增加；第三，原告资格放宽了，过去能够提起诉讼的当
6、事人要求与被诉行政行为有“法律上的利害关系”，法院能够以“不具有法律上的利害关系”予以驳回起诉，新行政诉讼法删除了“法律上的”四个字，规定只要有利害关系就可以提起诉讼，就具备原告资格；第四，将立案审查制改为立案登记制，过去立案审查比较偏严，法院更多的是让当事人放弃诉讼，新行政诉讼法要求必须做到有诉必立，而且规定应当受理的案件如果法院不受理，要追究院长、庭长和审判人员的责任，并且规定行政机关不得阻碍、干扰法院受理案件，如果有干扰行为，法院必须记录在案，并进行责任追究。这说明当事人起诉的门槛大大降低，行政诉讼案件诉讼概率大大增加。3、接受监督的强度加大了。表现在：第一，原来的行政诉讼法在第一条规定
7、，人民法院除了监督行政机关依法行政外，还要维护行政机关依法行政，新行政诉讼法删掉了“维护”两字，强调监督职能，弱化维护职能，避免行政诉讼中官官相护的情况；第二，原来的行政诉讼法规定法院只对滥用职权的行为监督、撤销、变更，新行政诉讼法增加了法院也可以撤销明显不当的行为或者撤销后让行政机关重新作出行政行为，过去法院只对行政行为是否合法进行审查，加了明显不当的审查后，意味着法院对被诉行政行为审查的力度、强度加大了，在一定程度上要审查行政行为是否合理；第三，过去基本由基层法院受理一审案件，大量行政案件不出市就可以终审，新行政诉讼法对管辖做了重大调整，以区县政府为被告的，不能由区法院受理，只能由中级法院
8、受理一审，省高院二审，而且法院移送案件时，只能将下面的案件往上移送，不能将上面的案件往下移送，这意味着加大了监督的强度；第四，新行政诉讼法特别规定，高级法院经最高法院批准可以指定某些法院跨行政区域管辖行政案件。（二）不仅要求行政机关正确地行使权力，而且要求行政机关积极履行职责和义务。从十八大以来，由于中央落实八项规定，反腐力度越来越大，一些行政机关工作人员缓作为、不作为的消极行为突出，所以立法机关在修法过程中，加大了对不作为的监督。三中、四中全会决定中，把积极履行法定职责放在前面，特别强调政府要积极作为。新行政诉讼法在这方面有充分的体现，表现在：1、第十二条列举行政诉讼受案范围时有三项直接涉及
9、行政不作为，增加了对行政不作为的监督。2、在相关条文中加大法院对不作为行政行为的判决力度，明确规定法院对某些案件不仅可以判决行政机关在多少天内做出行政行为，而且可以直接判决行政机关做出什么样的行政行为。（三）不仅要求行政行为单向度的合法，而且要求行政行为全方位的合法。1、要求行政行为权限合法。行政机关做出行政行为时必须有法律、法规明确授权，法无授权不可为，当行政决定损害了公民的法律权益，影响了公民的权利义务时，必须有合法、有效、明确的法律依据。2、要求行政行为内容合法。主要包括满足法律规定的事实要件、适用法律法规必须正确、正确行使自由裁量权。3、要求行政行为程序合法。严格按照法律规定的步骤、顺
10、序、时间、方式、形式来行使权力。执法中检查、取证等过程性行为都要符合法律规定和要求。（四）不仅要求行政行为形式合法，而且要求行政行为实质合法。1、新行政诉讼法明确增加了对明显不当的行政行为进行审查的理由。2、在没有规定法定程序或规定比较笼统抽象时，基本程序必须遵守。比如回避、事先听取意见、说明理由等正当程序，不管法律是否规定都必须遵守。（五）不仅要求被告方履行积极诉讼义务，而且要求被告方注意履行消极义务。诉讼义务包括积极义务和消极义务：1、新行政诉讼法要求行政机关履行的积极义务有：被诉行政机关负责人必须出庭应诉，不能出庭应诉的必须委托相应工作人员出庭应诉。作出这个规定是基于以下考虑：第一，对于
11、行政机关来说，真正能够代表行政机关的是行政首长，其他人无权代表；第二，主要负责人出庭应诉有利于和人民群众拉近感情；第三，主要负责人出庭应诉是调查研究最好的时机和方式；第四，在诉讼中有时需要与当事人协调，首长可以当场拍板，不需要汇报后再开一次庭；第五，树立良好的法治形象。江苏绝大多数案件实行行政首长出庭，效果很好。2、新行政诉讼法明确规定积极地提供证据，积极答辩，提供相关规范性文件。让政府承担更多的举证义务，如果不及时提供相关证据材料，视为没有证据。3、新行政诉讼法明确规定积极履行执行义务。裁判作出后要积极履行执行义务；对裁判不服的，要提起上诉；加大了拒不履行裁判的制裁力度。4、新行政诉讼法明确
12、规定的消极义务有：不得干预法院、阻碍法院受理行政案件；在诉讼过程中，不得随意向原告、第三人收集证据，原告提出的事实和事项在行政程序中没有提出的除外；行政机关的行政行为被法院撤销后，不得再作出相同的行政行为。（六）违反行政诉讼法不仅要追究行政机关的责任，而且要追究个人的责任。1、不应诉、中途退庭，不仅要行政机关承担败诉责任，还要予以公告。2、在诉讼中不得有妨碍诉讼的行为，比如对原告威胁、打击报复，对证人威胁，干扰法庭审理秩序。3、不执行法院裁判，以前罚款是罚行政机关，现在是罚行政机关主要负责人和直接责任人员，还可以建议上级行政机关追究其纪律责任。（七）不仅要求违法行政行为要得到纠正，而且要求实质
13、化解行政争议。1、把解决行政争议作为重要功能加以明确。2、新行政诉讼法明确规定对行政赔偿、行政补偿以及行政机关有自由裁量权的行政行为可以调解。3、新行政诉讼法明确规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议作出裁决的案件中，当事人可以申请一并解决相关的民事争议。（八）行政主体不仅要接受审判监督，而且要间接接受行政诉讼程序中的检察监督。1、强化了检察机关对行政诉讼的监督。包括对法院有案不收、官官相护以及行政机关在行政诉讼过程中的违法违纪行为的监督。2、赋予了检察机关提出检察建议和抗诉的权力。3、正在研究检察机关提起行政公益诉讼。二、政府如何应对新要求（一）最关键的应对是在思想上认真对
14、待1、认真对待法治中央强调全面推进依法治国，过去中央讲法治是有所保留的，一方面讲法治，另一方面讲发展是第一要务、稳定是第一责任，十八大以后中央讲发展是第一要务、稳定是第一责任，依法行政、依法办事是第一遵循。过去讲法治没有底线要求，现在中央说法律底线不得突破，法律红线不得触碰，而且要求用法治思维、法治方式促进发展和改革稳定。过去讲法治是战略方略，十八大以后讲法治是方式。过去中央讲法治只停留在要求层面，没有建立评估体系。过去中央讲法治水平跟晋升、职位没有关系，现在强调把法治作为考核考察的标准。中央下决心搞法治的原因是：第一，不讲规则的现象比较普遍；第二，经济发展进入新常态，过去经济发展的优势正在减
15、少甚至消失，法治环境成为经济增长点；第三，大国需要法治形象；第四，长期发展的需要。2、认真对待权利自从基本人权入宪以后，国家对公民的权利越来越关注，保护人权的意识逐渐增加。过去笼统地强调执政为民、司法为民，其界限不清楚，有时候容易让人误读，容易让老百姓产生错误的理解，也让工作人员产生误解，所以有时候该做的没有做，不该做的做了很多，结果带来了很多问题。执政为民、司法为民这个理念是对的，但如何科学地落实这个理念，实际上最终落实到权利义务上；落实到必须保护公民权利，必须保障它的实现，不是公民权利的我们可以缓做，可以逐步地来，权利必须优先保护，把该做的事情做好；落实到在执政过程中分清哪些是权利，哪些是
16、义务。3、认真对待权力权力越大风险越大，权力不受监督就会被滥用，这是一条万古不移的经验。权力要加强监督。4、认真对待监督特别是认真对待来自外部的监督。要看到行政诉讼是在不断化解矛盾，避免官民冲突。要提高行政机关的效率，就必须有一个好的监控机制。做到这四个认真对待，我们从思想上就能真正地重视起来。（二）最现实的应对是在当被告时有效应诉正确认识行政机关当被告的问题。当被告并不一定不光彩。作为行政诉讼的被告，从诉讼结果来看，绝大部分还是行政机关胜诉的，原告胜诉的机率在 20%以下。当了被告以后如何应对：1、依法争取当事人撤诉或法院驳回起诉。法院不应该受理的案件有：当事人不具有利害关系、被告不适格、应
17、当复议未复议、超过起诉期限且无正当理由提起诉讼、诉讼请求不明确或超过诉讼范围等。发现自身行政行为有问题可以主动更正行政行为，与当事人协商补偿方案。2、充分有效行使被告权利，积极履行被告义务。3、尽量缩短诉讼周期。第一，作出行政行为时一定要告诉当事人起诉期限，叮嘱当事人尽早提起行政诉讼；第二，在作出决定前征求当事人意见；第三，引导当事人提出异议，决定作出后让当事人向作出决定的机关提出异议；第四，准备材料配合法院及时开庭。4、依法争取合法有效的行政行为得到支持。通过举证、法律适用、认真积极出庭应诉来证实行政行为合法性。5、理性选择裁判救济途径。对裁判不服的，及时提起上诉；对二审裁判不服，积极申请再
18、审；对再审裁判不服，申请检察机关提出建议或抗诉。6、主动及时有效地履行生效判决。（三）最根本的应对是在平时坚持依法行政真正有效的应对是在平时坚持依法行政。仅仅靠行政诉讼中的应对，空间非常有限。应诉中的功夫做的越多，往往适得其反。政府在诉讼中尽量弃智弃术，不要玩花样。要树立政府法治形象，错了就错了，正确就正确。在诉讼过程中过多玩弄技巧来胜诉是不明智的，因为现在所有的法律裁判文书都要上网，接受公众监督。1、要依法履行义务，防止违法不作为、缓作为和不适当的作为。必须按人民的意志、法律规定积极地履职。要注意：第一，法律明确规定应该做、必须做的，应该做；第二，法律未规定必须做的也应该做，包括签订合同时承
19、诺要做的、公开向社会承诺要做的、先前行为带来的义务；第三，职责和义务不仅要履行，还要及时有效适当地履行。2、依法客观公正适当地行使职权，防止越权和权力滥用。所谓依法必须有法律规定、法律授权、按照法律规定的实施条件来行使职权；所谓客观就是一定要把查清事实，在事实不清楚的情况下不能简单地作出行政决定；所谓公正就是要有一套公正的程序来处理问题；所谓适当就是要在实体上做到合理正当。3、要建立合法科学理性公平的评价机制和责任追究机制。第一，评价体系的建立，任何一个单向的指标都有局限性，都可能产生负面影响，要使一个评价体系能够科学全面，一定要有指标群，从不同角度、不同视角来评价一个事项，指标群力度越大越丰富，越接近公平公正。第二，责任追究存在两个问题，一个是追究不到位，另一个是追究过度。理性追责的关键是故意和重大过失，故意违反法律肯定要承担责任；但过失违反法律规定造成损害的，要区分情节。追究责任必须是故意和重大过失。一般过失、轻微过失最好轻微处理，不宜采取重的处理方法。4、要切实发挥行政异议、行政复议、行政监察内部监督机制的作用，减少行政诉讼案件。http:/
