1、夯实根基强保障 依托技术助监管宁波局网络订餐食品安全整治工作情况介绍随着移动互联网渗透进入我们生活的点滴，第三方网络订餐平台作为近年来新兴的互联网经营业态已被越来越多人所接受，特别是在年轻人群体中有较高的市场占有率，网络订餐、送餐上门的消费方式给消费者带来了便利。然而，网络订餐存在安全卫生、规范管理、监督责任等诸多难题，在央视 315 晚上会，网络订餐成为第一个被曝光的对象，订餐平台背后的黑作坊也随之浮出水面，由于第三方平台把关和管理不严，部分入网餐饮单位卫生状况差，食品加工和送餐行为违反食品安全规定，甚至无证从事餐饮活动，严重影响了食品安全，加强对网络订餐第三方平台的整治与规范势在必行。如何
2、将网络订餐这个“风险点 ”打造成“安全岛”，已成为新常态下监管部门重中之重的任务。一、网络订餐的“前世今生”要对网络订餐进行监管，首先我们要了解何为“网络订餐”，网络订餐是指以互联网为媒介，以网站，app 等工具进行线上订餐，不同于传统的电话外卖，网络订餐借助互联网这个巨大的信息平台，以外卖资源整合为核心，以消费者需求为导向，为消费者提供丰富的外卖信息以及便捷的外卖服务，使消费者足不出户就可以享受到美味、健康、快捷的外卖美食；为餐饮从业者提供了新的销售和宣传渠道，能够在已有的营业额基础上实现规模的巨大扩张。网络订餐是“互联网+”对于我们生活影响与改造“鲜活示范” ，类似的还有网络约车、网络金融
3、等等，网络订餐是传统订餐（电话订餐）的改造升级，通过订餐平台，消费者可以实时选择自己喜欢的最新菜品，各类价格一目了然，网络订餐以其快捷、便利、优惠等优点迅速占领消费者的电脑与手机屏幕，随着互联网用户的增多，工作节奏加快，网络订餐成为众多年轻网民尤其白领阶层生活中的一部分。网络订餐的优点不言而喻，但如同网约车、互联网金融一样作为新生事物，在起步阶段存在着不规范性，因此存在着一定的隐患，需要加强监管进一步规范，而非因咽忘食、谈虎色变的去考虑遏止与取缔,无论是在今后关于网络食品交易第三方平台的立法以及执法、司法实践中，都应贯穿一个理念，那就是给予它们更多的发展空间，不是遏制，而是引导与培育。二、整治
4、背景宁波的网络订餐最早兴起于高校与各大 CBD 周边，到2014 年各大平台纷纷进入宁波市场，群雄混战，最初有饿了么、美团、大众点评、百度外卖、外卖超人、淘点点、订餐小秘书、零号线等将近 8 家主流平台，各平台为抢占市场，增加市场份额，一方面针对客户使用大量优惠促销手段，烧钱赔本吸引消费者，另一方面针对餐饮服务单位，平台方为了份额，业务员为了业绩，放松了入网资质审核，将相当数量无证或证照不全的餐饮单位纳入了平台经营，而这导致了后来食品安全问题频出。随着激烈的竞争，在甬主流网络订餐第三方平台洗牌之下已形成美团外卖（大众点评）、饿了么（口碑外卖）、百度外卖“三强并立” 的势态 ，其中，百度外卖、美
5、团外卖总部在北京，饿了么总部在上海。2014 年，宁波全市共有持证餐饮单位 25567 家，其中经营面积在 150 平米以下的小餐饮单位共 17797 家，占餐饮单位总数的 70%以上，小餐饮食品安全保障水平参差不齐，部分小餐饮单位后厨“ 脏乱差” ，而无证小餐 饮单位的食品安全情况更是不堪入目，而网络订餐的兴起给了这些“问题” 餐饮单位新的生机，有了新的“藏身” 之所。 2014 年底，全市共有近 2 万家次餐饮单位进行网络供餐，证照公示率仅 60%不到，这就意味着剩余的 40%未公示证照信息的餐饮单位里，有相当一部分是无证照的餐饮单位。三、宁波网络订餐监管探索的“上半场”2014 年网络订
6、餐在宁波风起云涌，但伴随着的是乱象频出，宁波本地新闻媒体跟踪曝光以后，受到了时任市委书记刘奇同志的关注，并进行了专题批示；市场监管部门对于网络订餐的监管力度进一步提升，监管部门于网络订餐在宁波风起云涌之际便已介入，着手摸底了解全市网络订餐平台发展情况；之后在下属镇海区宁波大学周边网络订餐监管进行了试点，2015 年初全市推广“镇海” 经验 ，该年度里更是连续3 次约谈在甬主流第三方平台，宣教网络订餐食品安全法律法规等，提出工作要求；另外还开展了网络订餐食品安全“你点我查”，可以 说网 络订餐监管宁波一直“ 在行动”。通过一系列的工作，我们逐步摸索出了: 立足“互联网+”，积极转变监管思路，在难
7、点整规、制度创新和宣教培训三方面下足功夫的经验，使网络订餐监管工作实现了新突破。（一）在难点整规上下足功夫，突破顽固问题，实现线上线下“三同步” 。一是摸清订餐平台底数，推行“线上线下” 监管同步。要规范管理网络订餐，保障网络订餐食品安全，关键在于以督促各平台规范经营，严格审核把牢准入关为抓手，专项行动期间宁波市约谈了 3 家网络订餐平台在甬负责人，宣讲食品安全法、 浙江省第三方交易平台网络订餐监督管理规定等法律法规，将各网络订餐平台纳入监管，并同第三方平台签订了规范网络订餐承诺书，承诺坚决不让无证餐饮单位进入订餐平台，强化平台的规范操作，共同确保网络订餐市场正常秩序。二是加大对订餐平台“信息
8、公开” 的规范，实现“线上线下”信息同步。将监管关口前移，通 过约谈、微信群宣教等，及时将相关法律法规、媒体报道，问题餐饮单位信息等传达到各第三方平台，增强各平台规范经营意识，要求全市所有入网餐饮单位的餐饮服务许可证、营业执照、门头照等信息在网站和 app 平台的 “店家证照”专栏公示，实现“线上线下” 信息同步，杜绝 无证餐饮单位网络送餐行为的发生。三是开展网络订餐“你点我 查” ，力推“线上线下”社会共治。宁波市推行的餐饮食品安全“你点我查” 将网 络订餐食品安全作为重要主题纳入其中，邀请了社会监督员，餐饮协会专业人员、媒体记者一起通过外卖 app 随机选取和订购外卖样品共 22份，送宁波
9、市检验检疫局检测中心进行定量检测，志愿者随机抽取 4 家线上网络订餐单位作为检查单位，检查组分成两组，对抽取的餐饮服务单位实地检查。（二）在制度创新上下足功夫，突破管理弱点，实现规范管理“三个一” 。一是建立网络订餐一套制度，实现管理制度规范化。建立了网络订餐准入制度、入网信息审查公示制度、网络订餐投诉处理制度、入网餐饮单位信用评价奖惩制度、网络订餐行业和企业规范自律制度等一套制度，从线上线下准入、内部管理、信息公开、投诉处理等全过程，对网络订餐行为进行规范提升。二是实行对第三方平台备案和对线下企业的审核，实现日常监管规范化。针对网络订餐第三方平台区域负责人、业务员流动性较大的情况，对在宁波市
10、辖区内开展网络订餐的第三方平台进行备案登记，从第三方平台的资质、负责人、办公地点等信息进行详细备案登记。同时通过各基层市场监管所，对入网餐饮单位进行不定期抽查，从餐饮单位证照情况、经营范围、送餐条件和食品安全保障等全面进行检查，确保网络订餐食品安全。三是制作餐饮单位送餐活动食品安全指南，实现送餐行为规范化。逐步在全市所有开展网络订餐单位的店堂醒目位置张贴餐饮单位送餐活动食品安全指南，对送餐资质、送餐品种、加工操作、送餐时间、送餐工具、送餐人员管理等多方面进行了要求，实现送餐活动的规范化。前期共制作并发放餐饮单位送餐活动食品安全指南5000 余份，向辖区网络订餐的餐饮单位进行派送。（三）在宣教培
11、训上下足功夫，突破常规套路，实现宣传教育“三个重” 。一是重点突出对第三平台的约谈培训。通过不定期约谈，微信、qq 等平台，加强同第三访平台的负责人、业务员的指导与沟通，对阶段性的网络订餐监管工作、网络订餐抽查结果进行通报，商讨网络订餐活动存在的难点、热点问题，就餐饮单位准入、资质等方面进行实时有效对接，防范无证入网餐饮单位监控的真空。二是重点突出对餐饮单位的培训管理。不定期约谈入网餐饮单位代表，并对入网餐饮单位进行培训，全市共约谈问题餐饮单位负责人 455 人，结合日常监督检查重点对餐饮服务食品操作规范、送餐活动要求等进行强调，对后厨环境卫生、人员管理等方面存在的问题进行着重指出，不断强化餐
12、饮服务单位作为网络订餐食品安全第一责任人的意识。三是重点突出对学生、白领的宣贯。利用媒体宣传报道、 “市场监 管” 官方微博、微信公众号等多种宣 传方式，深入白领商务楼、高校园区等重点单位，着重突出宣传的生动性和针对性，推送食品安全知识，有效提高学生、白领等主要消费人群的科学安全饮食意识，专项整治期间共有媒体近 200 篇次，各类相关曝光 30 余篇次。四、网络订餐监管的“困局”虽然在 2015 年度我们面向网络订餐监管做出了多组组合拳，取得了一定的效果，各项工作走在了全省的前列，相关工作得到了各级媒体的关注和报道，但是作为监管部门的我们，对于全市网络订餐食品安全情况心里是没有底的，对于第三方
13、平台的配合情况是不满意的，对于整治取得成效并不感到乐观，因为专项的行动解决不了网络订餐量大面广与监管力量短缺之间的矛盾，因为单一的行政约谈解决不了面向第三方平台处罚治理的力度有限与平台阴奉阳违之间的矛盾，因为低效的人工排查解决不了移动互联网高速发展与监管手段有限之间的矛盾，具体展开来说这重重“困局” 主要表现为：（一） “矛盾”重重，监管工作相对滞后。一是网络订餐“新” 与 监管意识理念“老”之间的矛盾。作为新生事物最先进入我们的生活时，监管部门的监管“嗅觉”尚不能最快时间内跟上，对于这样一个新生事物如何监管从认知到重视需要一个过程。二是网络订餐发展“快” 与法律法规“ 慢 ”之间 的矛盾。网
14、 络订餐发展壮大极其迅速，而 对应的法律法规的相对滞后，原食品安全法对于网络订餐没有具体的管理规定，让监管人员的相应要求与措施缺乏法律依据的后盾，直到新修订了食品安全法于 2015 年 10 月 1 日正式施行才让监管部门有法可依。三是网络订餐单位“多” 与监管力量“少 ”之间的矛盾。据不完全 统计 宁波各大第三方平台共有网上订餐企业近万家次，由各县市区分区域属地监管，就算这些餐饮店每年检查一次，也得耗去基层市场所大量的精力，这还不包括对平台入网餐饮单位网上排查需要占用的精力。 此处加入高新区局办理线下无证黑窝点的案件例子（二） “困难”重重，监管工作需要抓手。一是平台负责人变动频繁，工作沟通
15、联系困难。宁波局连续 4 次约谈订餐平台时，有两大平台 4 次来开会的人都不同，这些平台宁波办事处的负责人、业务员变动十分频繁，监管人员不得不一次次重新普法，而这些负责人、业务员的频繁变动后更谈不上对入网餐饮单位标准审核流程的严格把关了。二是全国各地监管松紧不一，工作要求落实困难。其实早在央视今年三一五曝光饿了么平台之前，宁波于两年前就开始关注网络订餐，约谈第三方平台，要求他们开展网上资质审查， “证照平台公示 ”，并开展网下多次清 查。然而，由于这些平台的总部在北京、上海等地，对宁波的餐饮监管不太重视，对于宁波单独一地的“严格 ”要求不以为意，证照网上公示等工作进度较慢。三是网络订餐平台属地
16、管理，违法违规查处困难。由于网络订餐平台注册地在外地，在宁波只有一个办事处或联络点，没有主体法人资格，只能抄告到注册地所在的市场监管部门，由后者协同执法，宁波不能直接执法和处罚，由于相关抄送量巨大，对平台的对应处罚相对较慢；因为不能直接处罚，导致了平台配合度低，阴奉阳违；因为处罚烈度较低，导致了违法成本低，顶风作案。（三） “隐患”重重，整规工作需要多方共治。一是第三方平台主体责任意识不强，入网审核把关存在隐患。部分网络订餐第三方平台的法律意识淡薄，未将食品安全防盗平台发展的核心位置，抢占市场为主，以入网量为考评核心，纯粹是经济手段刺激，对自身平台肩负的监管主体责任没有履行到位。各平台与入网餐
17、餐店签订的合同文本，尽管格式各家有所不同，但主要涉及的还是商业利益，平台的监管主体责任、商家的食品安全状况甚少涉及，有的干脆只字未提，无法守住“ 食品安全” 这根底 线。二是网络外卖的配送缺乏规范，配送过程存在隐患。入网餐饮单位的网络订餐配送主要分为两种形式，一种是店家人员配送，一种是承包给专业团队人员配送，外卖配送时限、配送餐饮的范围，还有外卖配送人员的健康证、配送保藏设施等都需要规范。三是消费者网络订餐食品安全意识相对薄弱，对入网餐饮单位选择存在隐患。消费者在网络订餐消费时，缺乏先在平台上查看证照，再进行点餐消费的意识，导致了部分无证餐饮单位的有机可乘，同时在遇到无证照经营、超范围经营等食
18、品问题时主动投诉举报的意识不足，觉得餐品味道好就可以，不重视供餐单位的合规问题，消费时还是将餐品图片美观、价格实惠等作为首要依据而不重视供餐单位资质、使得消费者这个最大的“监督 ”群体没有发挥出足 够的效用。五、正在进行的“下半场”面对重重困难退缩推脱绝非出路，我们只有迎难而上，敢于担当，找准对策，找好抓手，找对发力点才能逐步规范提升整个网络订餐行业，才能进一步保障群众的网络订餐食品安全。随着 2016 年“315 晚会” 对于网 络订餐乱象的曝光，我们的整治正式进入了下半场，为此我们主要做了以下几方面工作：（一）整规与示范结合，强本固源保安全。入网餐饮单位绝大多数属于小餐饮，而线上餐饮单位的
19、问题重重从另一方面来说也体现了线下餐饮单位存在着种种问题， 所以宁波局开展了为期一年的小餐饮整规提升工程，宁波局按照“ 规范一批、提升一批、淘汰一批” 的要求，开展小餐饮整治和取缔无证餐饮活动，结合社会网格化管理工作，以属地政府为主导，按照“政府统 一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”的思路，在各地推行综合执法，整合食药监、城管、公安、卫生、环保等行政执法资源，发挥部门综合优势，关口前移，重心下移，变被动监管为主动出击，变一个部门“单打一” 为多部门 “组合拳”，对无证餐饮经营开展重点整治，通过行动，6500 余家小餐饮单位完成整规，取缔问题餐饮单位 448 家，全市小餐饮单位持
20、证率从不到 80%提升至 93.9%，中心城区无证餐饮实现“动态清零”。同时我们还结合餐饮安全示范创建活动，充分发挥先进典型的示范引领及带动辐射作用，目前已建成 4 个省级餐饮服务食品安全示范县（区），11 条省级餐饮服务食品安全示范街，15 条宁波市餐饮特色示范街区，78 家省级餐饮服务食品安全示范单位，创建数量和质量列全省第一，其中鄞州区成为第一批国家级餐饮服务食品安全示范县（区），通过重点在校园、核心商圈、居民聚居区周边开展示范创建工作，使得全市餐饮单位整体水平大幅提升，无证餐饮数量得到有效控制。整规提升与示范创建相结合使得一批线上无证餐饮单位按照许可标准改造后取得了证照，使得一批原本“
21、脏乱差” 的小餐饮单位整改后从量化等级 C 提升到了 B 级甚至 A 级，可以说通过整治提升与示范创建工作线上的餐饮单位整体水平得到了有效提高。（二）严打与重处并行，重拳出击强威慑。虽然面向网络订餐第三方平台我们多次开展行政约谈，面向入网餐饮单位我们定期开展专题培训指导，但仍存在着工作配合力度有限，入网餐饮单位“ 证照前台公示” 进度缓慢，无证入网餐饮单位大量存在等问题，面对问题我们积极转变思路，同市稽查支队联系，谋求对第三方平台未履行入网审查义务等违法行为进行行政处罚，同时指导要求全市市场监管部门加强对入网餐饮单位的监督检查力度，对于入网餐饮单位的违法行为进行立案查处，对于伪造餐饮服务许可证
22、、营业执照等犯罪行为加强同公安部门的配合协作，做好刑行衔接，及时移送公安。以下举查处三大平台的例子，以及北仑（或者江东）区移送公安的例子截止 2016 年底，全市线下立案查处违法案件 49 起，移送公安 5 起，案值 8.78 万元，罚没款达 91.21 万元，其中三大在甬外卖平台更是因未依法对入网食品经营者进行实名登记和审查许可证被各罚款 12 万元，通过加大案件办理力度，让第三方平台、入网餐饮单位看到了监管部门对于网络订餐食品安全整治的坚定决心，相关单位对于监管部门工作配合度得到有效提升，整治工作得到快速有效开展和推行。（三）抓取与分析同步，技术支撑助监管。要完成对入网餐饮单位的排查整治工
23、作，单单依靠几百人的监管力量，通过登陆订餐软件一一上网进行证照信息比对，每家至少耗时 5 分钟以上，导致监管效率十分低下，这成为了宁波乃至全国餐饮监管人员的巨大困扰。2016 年 9 月，宁波局积极探索信息化技术在网络订餐监管中的应用，立足以网管网念，在全国率先成功开发“网络订餐监控大数据抓取分析监管系统”。 该系统被群众称为网络订餐的“ 照妖神器”，有以下三个特点：一是实时监控，自动比对。系统通过运用大数据采集和图片识别技术，24 小时自动采集、保存和识别网络订餐平台所有目标商户的经营信息（营业执照、许可证、店铺名、地址、经营餐品，销量等要素），自动地与监管部门证照许可信息进行比对，完全实现
24、用智能化的技术手段来实现监管的目标，2 秒钟即可完成一家餐饮单位的比对工作，较人工比对效率提升了二百余倍，管控效能大大提升。二是精准定位，高效整治。监管部门通过该系统能精准、快速、持续地识别出订餐平台上商家缺证、假证、证照过期、经营超范围等违法、违规情况，将这些问题餐饮单位通报给第三方订餐平台，要求其立即下线问题餐饮单位；同时通过该系统的自动地标注功能，违规单位标的店名、地理位置等信息及时推送至监管人员手中，便于线下执法；另外由系统排查分析得出的数据有利于监管部门针对高风险餐饮单位、餐品加强监督检查和专项抽检，从而有效提高监管的靶向性和精准度。三是全面排查，倒逼规范。系统未开发前，各大第三方平
25、台普遍存在着侥幸心理，在市场占有率、绩效考核等逐利思想影响下放松了对入网餐饮单位的严格审查，认为监管部门不可能全面掌握实际数据，导致了部分不合法合规的餐饮单位仍有机会通过网络订餐平台获取生存空间，系统开发后各大平台认识到入网餐饮单位的信息更为公开透明，全市所有入网餐饮单位基本情况一目了然，网络订餐平台不再能成为藏污纳垢之地，各大平台对于监管部门的整改要求配合落实更加主动到位，倒逼了平台自查自纠规范经营。截止 3 月底，经过该大数据抓取分析软件排查，近期全市无证、假证、证照过期等问题入网餐饮单位数量明显下降，三大主流平台累计下线无证照或不规范的餐饮单位 5000 余家，入网餐饮单位证照前台公示率
26、已达到 97.8%，并还在快速提升中；该系统的开发应用情况被包括中央电视台、人民日报在内的各级媒体宣传报道后，在社会各界引起广泛反响，得到一致认可。同时，系统在浙江省网络订餐监管现场会上演示后，已陆续在省内多个地市落地试点，省外 20 余个地市也已签订应用协议，并将在 6 月国务院食安办的“双安双创”成果展上进行演示，给力全国各地的网络订餐食品安全监管，有机会为全国的网络订餐食品安全构筑起一道坚固的“防火墙” 。六、网络订餐食品安全监管永远都是“进行时”虽然我们目前来看，我们在网络订餐监管工作中取得了一些成绩，在部分缓解探索出了具有特色的“宁波模式” ，但我们的监管永远都是“ 进行时” ，对于
27、食品的保障永 远没有“终场哨” ，我 们还将在下一步做好以下几方面工作：（一）实现“三个” 同步推 进，力保网络订 餐食品安全。一是线上线下同步推进，在我们要求所有入网餐饮单位必须做好网络订餐平台“证照信息” 前台公示的基 础上，我还将逐步要求推行门头照、店堂照、后厨照、健康证照等“四照” 前台公示，使网络订餐消费者享有更多知情权；另一方面我们还将加强“线 下” 餐饮单 位的食品安全专项监 督检查与抽检，从而有效实现线上线下监管同步；二是规范与查处同步推进，在要求各平台规范落实准入把关的同时，下一步我们还将要求各平台入网把关时严格限制餐饮单位超范围经营等行为，要求各餐饮单位依照餐饮服务许可内容
28、进行经营，不得超范围经营及配送，一经发现入网餐饮单位超范围配送将进行及时的查处，依法增加处罚力度，加大其违法成本，增强监管威慑力，使其不敢阴奉阳违、顶风作案；三是监管与建设同步推进，宁波市餐饮企业在发展过程中涌现出了一批“小而美”的典型示范单位，这些单位经营规范，品牌服务意识强，宁波市将推过示范单位打造等一系列工作推动更多的餐饮单位实现规范经营，保障食品安全。（二）引入“三个” 监管手段，确保 监管效能提高。网 络订餐监管工作需要更多的“ 手段” ，单单依靠 监管部门目前广撒网的排查，很难实现网络订餐监管的高效管控，我们将在下一步的工作中引入以下“ 三项” 技术：一是通 过开发大数据抓取分析系
29、统 2.0 版本，通过该系统实现街景地图查看，准确定位入网餐饮方位，通过 ip 地址比对物理地址实现黑窝点判定，通过手机版 app 开发 助力监管人员实时 在线抓取提升现场执法效率等等。二是探索实行网络订餐“ 明厨亮灶” ， 将我省正在推进的在线“阳光厨房 ”工程进行有效，将入网餐 饮单位后厨的操作过程通过网络在订餐平台上全程直播，接受社会公众的全面监督，让公众吃得更放心；三是探索监管信息共享，宁波市监管部门将与各主流订餐平台合作，尝试把监管部门的人员健康者信息、网络订餐消费安全警示、日常监管信息（包括量化分级、监督检查，抽检情况、案件处罚等）公示在各平台上，让消费者在入网餐饮单位点餐时，可以
30、实时了解该餐饮单位的食品安全状况，从而有效引导消费者选择规范经营的餐饮单位进行订餐。（三）依托社会共治，有效实现网络订餐全员监督。广大消费者作为网络订餐消费的主力军，只有让每位消费者成为监管部门的“监 督员” ，网络订餐食品安全才能得到 进一步的保障。一方面是科学宣教，通过食品安全进学校、进社区等活动，大力宣传网络订餐食品安全知识，同时还将通过移动短信、官方微博、官方微信等媒体，向网民们推送科学饮食、消费维权等知识，让广大消费者树立起正确的网络订餐消费观念，一旦发现网络订餐违法行为，就能通过12331、12315 平台向监管部门进行举报投诉，共同维护网络订餐食品安全；另一方面是积极开展“你点我查” ，邀请消费者、社会监督员、媒体共同参与，通过现场参与监督检查，现场参与约谈等形式，让更多人参与到监督工作中来，通过媒体曝光、宣传，让忽视食品安全的网络订餐平台无法立足，让优秀的网络订餐平台健康茁壮发展，此外，推广“吹哨人”制度可以填补政府在食品安全领域的信息匮乏和之后，提高食品监管的效率。
