1、8.城市增长管理,背景:美国的城市增长管理与战后席卷全国的城市增长高潮密切相关。,被1930年代物质匮乏的大萧条和随后战时的严令管制压抑已久的消费与增长需求在战后一并爆发出来，在面向普通百姓的联邦住房抵押贷款法案的剌激下，凭籍汽车普及带来的便利，人们购房置业的胃口和地域选择范围均越来越大；开发商们也迎来了开发大型项目的黄金时代：大片的新住宅区、占地宽阔的新式商业中心和大规模的工业园区；城市发展突破原有的界线，并以空前的速度和尺度向广大的乡村地区增长、蔓延；城市在增长，经济、人口、住房和就业都在增长，这期间，增长被认为是正面的，各社区都以增长为荣。但这种无限制增长的负面影响也逐渐显现出来，人们最
2、先注意到的是其导致耕地的锐减和对环境资源的破坏。,与19601970年代全球性的环保思潮相呼应，美国的一些学者和机构开始质疑、检讨美国的城市增长；人们也要求制定更加完善的措施，对土地开发活动进行管制；各地方政府则从维护本社区的利益出发，率先采取了增长管理行动。,增长管理的概念与特征,1960年代后期，借鉴企业管理中的一个概念，“增长管理”（Growth Management）最早用于社区发展管理，主要是强调对增长的控制，以保护环境资源；1970年代中期的一些机构和刊物开始有关的探讨，为增长管理的深入研究和推广奠定了基础；1980年代中期，“增长管理”一词正式、明确地出现在一些州的相关立法中，如
3、佛罗里达州于1985年、佛蒙特州于1988年及华盛顿州于1990年分别制定了各自的“增长管理法”。,“泛指用于引导增长与发展的各种政策和法规，包括从积极鼓励增长到限制甚至阻止增长的所有政策和法规”（Foder, 1999）。在美国城市土地协会（ULI）1975年出版的具有里程碑意义的系列刊物对增长的管理与控制中，对增长管理的定义是：“政府运用各种传统与演进的技术、工具、计划及活动，对地方的土地使用模式，包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导”。 而BChinitz(1990)给出的定义似乎更加深刻、全面，他认为不同于单纯的增长控制，“增长管理是积极的、能动的；旨在保持发展与保护之间
4、、各种形式的开发与基础设施同步配套之间、增长所产生的公共服务需求与满足这些需求的财政供给之间，以及进步与公平之间的动态平衡”。 Porter(1997)则在此基础上进一步将增长管理概括为“解决因社区特征变化而导致的后果与问题的种种公共努力”，是“一种动态过程，在此过程中，政府预测社区的发展并设法平衡土地利用中的矛盾、协调地方与区域的利益，以适应社区的发展”。,增长管理的基本特征：,它是一种引导私人开发过程的公共的、政府的行为；它是一种动态的过程，而不仅仅是编制规划和后续的行动计划；它预测并适应发展而并不仅仅是限制发展；它应能提供某种机会和程序来决定如何在相互冲突的发展目标之间取得适当的平衡；
5、它必须确保地方的发展目标，同时兼顾地方与区域之间的利益平衡。,增长管理的法律基础,在美国，州及地方政府有权对土地开发活动进行管制，实施管制的法律基础在于其监督控制的权力（Police Power），即美国宪法第号修正案所赋予各州保护市民健康、安全和一般福利的权利和义务；而州这一层次从便于引导土地开发的目的出发，往往决定将这种权力授权给地方政府，但这并不意味着州一级机构放弃了对土地使用管制的主动权。1990年弗吉尼亚州立法机构就曾威胁要废止该州Fairfax县有关工业用地降级分区的法规。各州增长管理的立法更是显示了州在推行增长管理方面的主导地位。,法院承认地方实施监督控制权的权利，允许地方政府在
6、有关立法方面有较大的自由度，但也同时顾及保障私人财产权问题，因而对监督控制权的使用作出了相应的法律限定，比如过于严格的开发管制可以被界定为“获取”私人财产，如政府不给予财产所有人赔偿便不得随意为之。尽管如此，地方政府的开发管制权仍然相当大，最终决定还是有赖于作出决定的公共官员的态度和政治地位。,4. 增长管理的工具,无论是在地方、区域还是州的层面，增长管理的目标都是通过一系列的法律与政策措施来实现的，这些措施被 称作增长管理的“工具”或“技术”。传统的综合规划、分区条例、土地分割管 制和基础设施改造计划是增长管理工具的块基石；但各地都结合自身的情况 普遍进行增长管理的创新和实验，以至 于新的管
7、理工具层出不穷，经研究者总 结定义的单项工具已达项之多，包括 各种特殊类型的管理法规、计划、税收 政策、行政手段、审查程序等等，不少专家分别从不同的角度对其进行了归类。,最为著名、应用最普遍的一项增长 管理工具要算俄勒冈州首创的城市增长 界线（Urban Growth Boundaries，UGBS）。 所谓城市增长界线就是围绕现有城市划 出的法律界线，所有增长都被限定在界 线以内；界线之外是农田、林地和开敞 地，仅限于发展农业、林业和其他非城 市用途。俄勒冈州规定，城市增长界线 范围内应包含现已建设土地、闲置土地 及足以容纳年规划期限内城市增长需 求的未开发土地，地方政府必须对土地 供应情况
8、进行监督，并定期考查有无必 要对现有增长界线进行调整。,表部分常见的增长管理工具,扩界限制（） 在有城市增长界线的情况下，一般 要对增长界限的现状容量作定期评估， 并根据增长需要适当扩展。但为避免城 市和公共设施的分散以及给财政和纳税 人造成负担，扩界受到严格限制，有的 地方要求获得城市议会绝大多数人的通 过，有的则要求由市民投票表决。 足够公共设施的要求 即同步配套要求。新开发项目上马 时，必须确保足够容量的道路、给水、排 水和学校等设施到位；如社区无力承担 建设这些设施，可要求开发商提供，作 为取得开工许可证的条件。, 开发影响费 这是为增长所需的各类基础设施筹 集资金的一种手段，事关公正
9、与公平。根据这一收费制度，开发商和购买新房者必须为他们的影响而负担更多的基础设 施开支；若不收取影响费，则这笔开支 的大部分将通过提高房产税摊到社区现 有居民的头上。 开发权转移。为防止在保护区内土地上的开发，将开发权与土地分离并允许转移到更适宜开发的地区，因而开发权可以买卖以补偿土地所有人。, 公交导向型开发 强调整合公共交通与土地使用的关 系，主张集约化、高效率的土地利用模 式，以形成更为紧凑的区域空间形态。在 社区内提供良好的步行系统，增加包括为便于对增长管理及其工具功用的理解， 步行、自行车和公交等各种出行方式的选择机会，以减少对小汽车的依懒。 社区影响报告 某些大型开发项目会对整个社
10、区造 成影响，社区影响报告就是在开发项目 提案批准之前对其影响进行评估，并将 评估结果公之于众的一种手段。报告须 包含如下因素： 项目可能增加的各年龄组的人口 数量； 年之内预期增加的学生数和现有 教学设施的容量； 现有市政设施和公共设施可利用程 度和所面临的新要求； 项目内外的道路系统情况； 社区（市、县、学校系统）财务影 响分析。, 环境影响报告 类似社区影响报告，环境影响报告 是在批准开发项目提案前获取其环境影 响信息的一种手段。提案须证明符合下 面项要求方予批准： 不致对环境造成明显破坏； 有对区域资源保护的构想和设计； 不会对可用于该项目以及将来任何 项目的整个资源提出不相称或过度需
11、求。 区划升降级（） 区划一般用于确定土地用途和开发 类型，并规定开发密度的上限。降级是 对开发密度的上限向下作调整，以减少 某一地区的增长量。有的城市则规定了 开发建设的密度下限，以确保界线内较 高密度的发展，减少因人口增长对界线 的压力（如波特兰），这即是升级。,.城市增长管理的实践, 是位于纽约市通勤距离内 的一个半乡村型的社区。年，鉴于 两条干线公路贯通带来的增长压力，该 镇通过了一项中低密度开发（注：在美 国，开发密度通常极低）的综合规划，并 随后修改了区划条例，要求只有在完成 基础设施配套之后才能进行居住区的开 发建设。在作出这一修改的同时，还批准了一项为期 年的基础设施建设预 算
12、。为此设立了一个评分制度，每个开 发项目都要根据上下水、公园、娱乐设 施、主干道路及消防站等的配套完善程度来打分，凡不满分的一律往后押，直到配套完成，要么就由开发商来建造。 新条例实施之后，的住宅建 设量即下降了。年建筑承包商曾 上诉法院，但这项开发管制制度得到了 纽约最高法院的支持，因而诉讼未果。尽 管由镇来控制基础设施的供给导致了对 这一制度的批评，但其创新的规定、积 极的司法支持和广泛的宣传，仍使它在增长管理的传播中产生了决定性的影响。,1960年还只有1.5万人的Petaluma， 受旧金山向北蔓延的郊区化的冲击，在 19681972这年间，每年都新迁入2000 居民。虽然该镇也有相应
13、的住宅开发规 划和配套建设，但到了1970年代初，其 上下水系统就已达到满负荷状态，新建 的小学也因严重超员而不得不将学生分 成两批上课。1971年该镇实施“暂停开 发”（Moratorium)，腾出时间来反思总体 规划，并于1972年制定了“住宅增长上 限”政策来限定住宅增长的规模与速度， 将每年的住宅开发量控制在500个单元 以内，尤其限制超过个住宅单元的新 开发项目，鼓励对市内零星地块的利用， 以恢复市中心的活力。,与Petaluma类似，仅有9.3万人的Boulder在1960-1970年代期间急速增 长，该市于是提出动议，要求确保人口 增长率大大低于1960年代的水平，并制 定了相应
14、的管制条例，将住宅开发增长 率限制在1.5，大约为每年450个住宅 单元的增量。经市议会批准，该市还建 立了自己的绿带系统，作为遏制城市蔓 延的自然增长界线。,. 州的立法干预,地方的增长管理不乏创造性，成功 的例子也不少，它们至今仍然是城市增长管理的基础力量。但孤立的地方增长管理也存在明显的弊病。地方政府往往不愿、 也无力处理超越其辖区范围之外的增长问 题。一方面，由于美国地方的自治，一个 城市的决策者们往往考虑不到地方决定给 区域环境和交通带来的不良后果。另一方 面，地方决策者常常排斥对当地没太大利 益的某些土地用途，比如经济住宅、垃圾 焚烧场、发电厂和城际公路，而这些正是 区域经济与人口
15、发展所必需的。地方对增 长的这种抵触会损及区域发展目标，加剧 地方之间社会经济的不平等，或导致公共 设施选址定点不合理。 此外，虽然有些地方政府建立了有 效的增长管理制度，但多数还并没有建 立。于是，增长管理就产生出一种溢出 效应：某个社区控制增长的决定迫使增 长及其影响转移到其他没有实行增长管理的社区，这往往导致更为复杂的区域 性、甚至跨区域的政治和经济问题。,地方孤立进行的这种增长管理从总 体上看是无效的，而联邦政府又不具备直接干预地方增长与规划管制的职权，于是联邦政府就成有效地解决增长问题 的关键所在，只有它才有协调区域性问 题和要求地方政府制定合理的增长策略 的合法权力。因此，从年代起
16、，州一级政府开始介入到地方的增长管理过 程中，以俄勒冈为首的一些州相继制定 了有关由州发起的增长管理的法律，在 全州范围内统一推行增长管理计划，以 填补存在于州的环境管理法规、区域规 划和分散的、互不协调的地方增长管理 行为之间的脱节。,对地方增长政策的这种非地方性干预，通过直接的规章控制，或以颁布规 划标准的方式，各州将增长管理计划深 入到地方的增长管理过程中。但它在扩 大区域和州政府的作用与责任的同时， 也注重发挥与增强地方政府的自主权。 各州的政策法规在形式上不尽相同， 但多数都要求各地方制定综合规划、与 之相协调的土地利用规定以及引导有序 开发的机制，如公共设施配套条例或规 划许可制度
17、，同时要求：地方与县或区域之间在政策、规划 上的统一性；综合规划、土地利用分区条例和基 础设施改造计划之间的一致性 ；,截止1999年，全美已有20个州政府 通过立法程序，陆续建立了适用于全州 或各次区及地方的全面的增长管理计划。在推行增长管理的立法 实践中，各地的增长管理计划除具备上述共同特征之外，更多是呈现出一种多样化，而“并不存在一个理想的 增长管理模式”,俄勒冈被誉为在全州范 围内推行增长管理计划的先驱和典范。 该州1973年通过的“第100号法案”，是 沿用至今的美国第一部综合规划法，被 认为是州一级最先进的规划体系，其核心精神是要求各地方政府必须编制与州 所确立的目标相符的综合规划
18、。该体系 制定了覆盖全州的规划目标，以及相应 的管理细则，并要求州内各县市都必须 制定符合上述规划目标和管理细则的地方性综合规划与实施办法。州的相关机构负责对各市、县提交的规划进行评审， 看其是否正确贯彻了州的规划目标，并 相应给予认可或要求修改后重新提交。 要求各地建立该州首创的城市增长界线是该体系的一大特色；另一特色是在大都市区建立了负责区域性增长管理的区域政府，即波特兰 大都会服务区，它是美国唯一的直选区域政府，共包括个市和个县的部分。1978年波特兰全民表决通过了一项新的 特许，赋予大都会服务区正式的区域规划权。这也是波特兰的城市增长界线得以有效贯彻执行的一个重要保障。,马里兰州于19
19、97年通过了一 项旨在引导新的开发进入指定的“优先 资助区”的“精明增长”法（Smart Growth Act）。根据这项法律，该州将为在指定的增长区以及现有市区和工业区内的开发 项目优先提供资金帮助。这些优先地区 在土地的预期用途、最低密度限制和给 排水配套方面必须满足州制定的标准。从1998年10月1日起，马里兰州就不再 向非优先地区的“增长相关型”项目提供 资金，对乡村和无排污系统的社区内的 项目的资助也受到限制，通过州政府资金的导向将开发引入适于增长的地区，而以不延伸排污系统或不改善交通条件的方式来限制乡村地区的发展。由于采 取财政手段来激发各地方政府推行“精 明增长”的积极性，因而该
20、州无需设立跨 区域或州一级的机构来协调各地的规划。,.有关增长管理的争议,增长管理实践与可持续发展的思想 和主张不谋而合。长期实行增长管理最 显著的结果在于它有效地遏止了城市的 蔓延，保护了土地和生态环境；此外，它 还有助于保护与改善社区生活质量、保 持老街坊和商业区的活力，并确保各社 区间财政与社会公平；地方政府以及州、 区域性机构还借助增长管理拓宽了住房 和就业机会、降低了公共及私人投资在 开发过程中的风险。,然而，城市增长管理在得到普遍认 同与推广的同时，也引起了众多的争议。 以城市增长界线为例，批评者认为它造成 了城市土地供应的不足，导致房价上涨， 因而加重了中低收入家庭的负担。 Du
21、anny等人更是对城市增长界 线大加指责，认为向城市外围退后若干英 里划出来的波特兰城市增长界线是“预见 到并切实鼓励年的恶性增长把数 千英亩最常见的蔓延包容在界线内部”。,Gordon等人则通过对农业 用地压力、郊区化的成本利润、公交 导向型开发模式的潜力、寻租行为对鼓 励中心区发展政策的影响、社会公平等 一系列问题的分析，认为紧凑型城市作为规划目标是不可取的。,一个关于中国城市增长管理的建议-欧盟规划师协会前主席，2004年10月于北京,如何用一种高效的、有竞争力的和可持续的方式来管理因经济增长而导致的城市发展？制定一个稳固的空间结构管理城市增长；在充分利用资源的基础上管理城市增长，包括金融和自然资源；推行可持续性社区；利用规划使中国城市更具竞争力。,
