1、论完善中国法的内部结构论完善中国法的内部结构周旺生北京大学On Perfecting the Internal Structure of China of Chinas Law中国立法近十年取得的成就可谓举世瞩目，这特别表现在量的方面：大量的法律、法规陆续问世，社会生活的众多领域已有一定数量的法律、法规可以遵循，适应由人治向法治转变所需要的初具规模的法的体系渐趋形成。但就立法的质而言，尚未能同量同步而行。迄今我们对法的外部形式研究无多，对法的内部结构无所研究，在立法实践中这两方面更未引起应有重视，便是突出的表现。而完善中国立法所至整个法制，要求法的外部形式和内部结构的完善。本文拟就完善中国法的
2、内部结构一陈所见。一、法的内部结构的要件及分类法是由若干部分构成的一个统一整体。这些构成法的整体的各个组成部分，本文称为法的内部结构的要件。现代成文法的内部结构通常包括三个方面要件：一是法的名称。二是法的内容。其中包括规范性内容和非规范性内容。规范性内容即通常所说的法的规范，它规定人们行为的法定模式及人们法定行为的法的后果。非规范性内容即法中关于立法依据、宗旨和原则的说明，关于专门概念和术语的解释，关于通过机关和通过时间、批准机关和批准时间、公布机关和公布时间的标记，关于法的适用范围和生效或施行时间，关于授权有关机关制定变通、补充规定或制定实施细则的规定，关于废止有关法的规定，以及其他有关内容
3、。三是表现法的内容的符号。其中主要包括名称下方的括号，目录，各部分的标题，序言，卷、编、章、节、条、款、项、目，附则，有关人员的签署，附录和语言文字。法的内部结构中的这些要件在构成法的过程中所起的作用并不相同。它们有的是每个法必备的要件，如法的名称，法的规范，关于通过机关和通过时间、公布机关和公布时间的标记，关于生效或施行时间的规定，以及表述法的内容的语言文字。这些属于法的内部结构中第一层次的要件。有的是某些法必备而另一些法律不需具有的要件，如关于专门概念和术语的解释，关于批准机关和批准时间的标记，关于法的适用范围的规定，法的名称下方的括号，各部分的标题，卷、编、章、节、条、款、项、目，附则，
4、有关人员的签署，附录。这些属于法的内部结构中第二层次的要件。有的是法中可具备亦可不具备的要件，如关于立法指导思想、依据、宗旨和原则的说明，序言，目录。这些属于法的内部结构中第三层的要件。同法的结构中的要件在构成法的过程中具有不同作用的情况相联的是，法的结构有简单的结构、复杂的结构和介乎两者之间的结构的区分。 简单的法的结构通常包括以下要件：1法的名称；2法的规范；3法的条文；4有关说明和解释；5法的名称下方的括号；6立法机关和立法时间；7公布机关和公布时间；8生效或施行时间；9表述法的内容和语言文字。 全国人大常委会关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议 、 全国人大常委会关于严惩严重破坏
5、经济的犯罪分子的决定 、 全国人大常委会关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定等即属这种结构。这种简单的法的结构有 4个较显著的特点：第一，条文很少，且不是正规地使用“第条”的形式加以表现，而只简单地用“一” 、 “二”这样的序数符号加以表现；有的还不设条文。第二，没有卷、编、章、节的设置，没有各部分的标题，没有目录、附则之类。第三，一般没有关于授权有关机关制定变通和补充规定或制定实施细则的内容，没有关于批准机关、批准时间和有关人员签署的内容。第四，法的名称表明了该法是由哪个机关所立的。复杂的法的结构的要件通常包括：1法的名称；2法的规范；3有关说明和解释；4法的名称下方的括号；5立
6、法机关和立法时间；6公布机关和公布时间；7生效或施行时间；8目录；9各部分的标题；10序言，11卷、编、章、节、条、款、项、目；12附则；13法的适用范围的规定；14授权有关机关制定变通或补充规定或制定实施细则的规定；15废止有关法的规定；16有关人员的签署；17附录；18表述法的内容的语言文字。当然，具有复杂结构的法，有的不一定完全包括这 18个要件，有的也可能超出这 18个要件的范围。 中华人民共和国宪法 、 中华人民共和国刑法 、 中华人民共和国刑事诉讼法 、 中华人民共和国民法通则 、 中华人民共和国民族区域自治法等即属这种结构。这种复杂的结构有 3个较显著的特点：第一，要件多而全面，
7、所有这些法都分成若干章，设有各部分的标题。第二，不仅设有条文，且条文比采取简单结构的法中的条文多，条文都正规地采用“第条”的形式加以表现。第三，名称一般都带有“法”字。介乎简单和复杂两种法的结构之间的一种法的结构，可以称为一般法律结构，其要件约 12个左右。全国人大及其常委会通过的法律 l中，有许多采取这种结构，如中华人民共和国逮捕拘留条例 、中华人民共和国中外合资经营企业法 、 中华人民共和国学位条例等即是。这种结构的显著特点也有 3个：第一，要件多于结构简单的法中的要件，又少于复杂的法中的要件，都有条文这一要件，且都采用“第一条”的表现形式，但条文没有复杂结构中的条文那样多，通常只有 10
8、20条。第二，其总体结构既没有复杂结构那样大的规模，又比简单结构正规。第三，名称既有带“法”字的，也有带“条例”的。且带条例的不只是个别。研究法的内部结构，就要研究各种法应有哪些要件，如何使法的要件科学化，如何科学地运用法的要件使法的结构完善化。二、完善中国法的名称法的名称作为法的内部结构中第一层次的、每个法必备的要件，它的科学化、完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化，都有重要意义。从立法方面说，法的名称解决好了，立法者在立法时容易明确正在立的法有什么样的效力等级、性质和内容；在立法后能明确这个法只有哪个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止；还有利于对法进行分类、整理、汇编
9、及其他法的系统化工作。从司法和守法方面说，法的名称解决好了，司法者和守法者通过名称便能了解法的性质、内容、效力等级，从而了解法与自己的司法业务或日常工作、日常生活有什么关系，以便自己在司法和守法时避免盲目性。从法学研究方面说，法的名称问题解决好了，有利于对立法资料进行分类、编排、整理和统计，有利于开展法学特别是立法学的研究。由于对立法的研究还很落后，各国尚无关于法的名称的系统的学问。现今各国立法在法的名称上还存在许多缺陷。在中国，法的名称上的问题突出表现在如下方面：首先，法的名称过多、过杂。全国人大及其常委会所立的法律名称，就有法、决议、条例、规定、办法、方案等 7种。国务院行政法规使用的名称
10、有几十种，单是近年来常用的名称就有条例、规定、决议、决定、办法、通知、规划、细则、意见等十余种。有的同类名称还有多种表达方式，如规定、暂行规定、试行规定、补充规定、若干规定、办法、暂行办法、试行办法、施行办法、实施办法等。名称这样繁多庞杂，既容易使立法陷于混乱，又不容易使人们分清各种不同层次立法的效力等级、适用范围，还必然影响法的体系的统一和协调发展。其次，许多效力等级有很大差别的国家法律和行政法规有同类名称。从它们的名称上看不出效力等级差别。例如， 中华人民共和国学位条例 、 中华人民共和国经济合同仲裁条例 、 中华人民共和国居民身份证试行条例 、 中华人民共和国发明奖励条例等，是由全国人大
11、常委会和国务院分别制定的，它们的效力等级有很大差别，但从名称上无法辨别哪些条例是享有国家立法权的全国人大常委会制定的，哪些是只享有行政法规制定权的国务院制定的。再次，许多法的效力等级相同或类似，但名称有很大差异，难以从名称上判断它们的效力等级。这种情况在国务院行政法规中最多。例如，都是国务院在 1984年制定的条例，有的名为中华人民共和国科学技术进步奖例条例 ，有的名为工矿产品购销合同条例，前者有“中华人民共和国”字样，后者无此字样。又如，都是国务院在 1984年制定的规定，有的名称写作中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征所得税和工商统一税的暂行规定 ，有的名称写作国
12、务院关于农村个体工商业的若干规定 ，有的名称写作国营企业奖金税暂行规定 ，一个有“中华人民共和国”字样，一个无此字样而有“国务院”字样，另一个既无“中华人民共和国”字样，又无“国务院”字样。第四，国家法律、行政法规和地方性法规中，也有名称过长或过短的情况。例如， 第五届全国人民代表大会第五次会议关于修改的若干规定的决议 ，显得过长，不便准确记忆；而植物专卖条例 ，检物检疫条例则显得过短，从名称上难以准确判断它们的效力等级和适用范围。那么，如何解决中国法的名称问题呢？为解决中国法的名称中存在的问题，克服上述缺点，实现法的名称的科学化，本文建议简化法的名称，只采用宪法、基本法、法、条例、法规、变动
13、案、实施细则等 7种名称，并将各层次的法的名称固定化。全国人大通过的法律除宪法外，通称为中华人民共和国基本法 。如全国人大通过的中华人民共和国刑法 ，称为中华人民共和国刑事基本法 。全国人大常委会通过的法律，通称为中华人民共和国 x法 。原来称为法的仍用原名称，原来称为条例或其他名称，改称法。如全国人大常委会通过的中华人民共和国学位条例可称为中华人民共和国学位法 。国务院行使全国人大及其常委会委托立法权所立的单行法， 通称为中华人民共和国条例 。国务院制定的行政法规（除实施细节）通称为中华人民共和国法规 ，如国务院发布的测量标志保护条例 ，可称为中华人民共和国测量标志保护法规 ；关于城镇劳动者
14、合作经营的若干规定 ，可称为中华人民共和国城镇劳动者合作经营法规 。国务院所有行政法规中都应有“中华人民共和国”的字样，以区别地方性法规。省、自治区、直辖市和其他有权制定地方性的法规的市人大或其常委会通过的各种形式的地方性法规，通称省（市）法规 ，如北京文物保护管理办法 ，可称为北京市文物保护管理法规 ；北京市农村林木资源保护条例 ，可称为北京市农村林木资源保护法规 。民族自治地方的人大及其常委会通过的自治条例、单行条例等，亦通称为法规。如广西壮族自治区淡水水产资源繁殖保护暂行规定 ，可称为广西壮族自治区淡水水产资源繁殖保护暂行法规 。另外，全国人大及其常委会、国务院和有权通过地方性法规的权力
15、机关，所通过的法的规范性决议、决定，如果属于修改、补充某个法律、行政法规、地方性法律的，通称为变动案 。如第四届全国人大第二次会议关于修正若干规定的决议 ，可称为变动案 ；全国人大常委会关于刑事案件办案期限的补充规定 ，可称为变动案 。这里所以使用“变动案”一词，不使用国外普遍采用的“修正案”一词，是因为这些决议、决定中有不少是补充某个法而不是修正某个法的，或是既修正又补充而不是只修正某个法，用“变动案”一词，可以包括修正（修改）和补充两方面的内容。如果一个法的修正、补充发生多次，可以将变动案依时间先后编成顺序，如法的变动案第 1号 、 法变动案第 2号 。如果全国人大及其常委会、国务院、有权
16、通过地方性法规的权力机关，所通过的决议、决定不属于对现行法的修改、补充，而是规定新事项并且又属于法的规范性决议，决定，应依其通过机关的不同，称为基本法、法、条例、法规。如全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议 ，可称为中华人民共和国法律解释法 ；北京市第八届人大常委会关于保护妇女儿童合法权益的决议 ，可称为北京市保护妇女儿童合法权益法规 。至于法律授权有关机关制定的实施细则，仍称为实施细则。简化法的名称至少有这样几个好处：第一，可以明显地表现各层次的效力等级和适用范围，从法的名称便可知法是由哪一级机关所立，便于将各层次的法区别开来，同时也便于划清与其他文件的界限。第二，可以大量减少法的名称，
17、克服法的名称繁多庞杂和混乱的弊病。第三，可以使法的名称得以统一化、规范化，便于记忆，便于分类和统计，也便于汇编、编纂的研究。采取简化法的名称的措施，意味着在全国人大及其常委会的法律中以及各种地方法规中，不存在条例了。有人可能会有顾虑：过去中央一级权力机关如全国人大常委会在通过法律时，把有的法律的名称确定为条例，不称其为法，是因为它们还不成熟，或是因为它们调整的社会关系的面不宽、不够重要，不适合称为法。如果不使用条例这一名称，今后成熟的法律和不太成熟的法律，重要的法律和不太重要的法律，在名称上就没有区别了。这一顾虑是不必要的。不成熟而又需要立法的，就称为条例而不称为法，又如何解释立法实践中为什么
18、还存在着试行这一名称呢？又如何解释中华人民共和国民事诉讼法（试行） 不称为中华人民共和国民事诉讼条例呢？目前立法实践中存在的国务院制定的一系列条例和民族自治地方制定的自治条例、单行条例，都是不成熟的吗？调整的面不宽，调整的社会关系不够重要，也不是称为条例而不称为法的理由。如果这个理由能够成立，怎能解释清楚中华人民共和国商标法 、中华人民共和国文物保护法比中华人民共和国逮捕拘留条例 、中华人民共和国律师暂行条例调整的面要宽、调整的社会关系更重要呢？难道与所有公民的人身权利、民主权利都可能发生关系的中华人民共和国捕拘留条例 、 中华人民共和国律师暂行条例比中华人民共和国商标法 、 中华人民共和国文
19、物保护法涉及的面还要窄？调整的社会关系更次要吗？本文主张在国家法律和地方法规的名称中取消条例这一名称，目的是要简化法的名称，使法的名称科学化，决非主张把不够制定为法的东西制定为法。条例这个名称本来并非神圣，它不过在旧中国才较多地得到使用，后来便成为一种习惯沿用下来。在当今各国立法实践中，使用条例这一名称是鲜见的。从目前我国情况看，全国人大及其常委会通过的法律，既称为法，又称为条例，已是弊多益少，在国家法律中取消条例这个名称，是完全必要的。简化法的名称，也意味着将决定、决议之类的名称从各种法的名称中淘汰掉，代之以一个新的名称变动案，或是直接称为法。有人会顾虑说，法的名称已够繁多庞杂，又创造一个新
20、名称，不是更乱了吗？或者会说，决议、决定的篇幅一般较短，将它们作某个法的变动案尚可，而将它们当的一部分不是作为变动案的且属于法的范围的决议、决定独立称为法，这样的法，内容太少、份量太轻了。这些顾虑也是不必要的。本文指出用变动案来代替具有法的规范性的决议、决定，不是为着标新立异，而是为实现这样的目的或获得这样的好处：一是划清法与其他规范性文件的界限，因为立法部门通过的决议、决定中有很大一部分并非法，如关于国民经济和社会发展计划报告的决议、关于政府工作报告的决议等。把具有法的规范性的决议、决定改名为法的变动案或作为独立的法 ，就可在名称上划清法律与法的规范性文件的界限。二是将修改、补充某个法的决议
21、、决定称为该法的变动案，就使两者成为一个整体，既有利于法的体系建设和法的系统化工作，又有利于查找、遵守、执行。至于顾虑决议、决定的篇幅短，作为独立的法不够份量，亦无必要。一个法的篇幅应有多长内容应有多少，自古无规矩，有象法国民法典那样长达 2283条的鸿篇巨制，也有象刘邦“约法三章”那样的寥寥数语。而且法的长短都是相对的，例如，在中国，现行宪法除序言还有 138条，比之其他许多法都长，但同拥有 10万字篇幅的南斯拉夫宪法相比，就非常短了。实际上，中国法律中，包括全国人大制定的基本法中，也有很短的。如作为基本法的中华人民共和国国务院组织法就只有 9条、1000 字，篇幅比不少以决议、决定形式出现
22、的法的规范性文件还短。所以，一个法的规范性文件是否应称为法，是不能以内容的多少、篇幅的长短而论的。为实现中国法的名称的科学化，本文还建议采取措施，统一中国各层次法的名称的格式，以实现法的名称的规范化，避免法的名称过长或过短。法的名称应包括 3个要素：一是反映适用范围的要素，二是反映法的内容的要素，三是反映效力等级的要素。象中华人民共和国药品管理法 、 中华人民共和国文物保护法这类法的名称，就是由 3个要素构成的：“中华人民共和国”表明法的适用范围；“药品管理”和“文物保护”表明法的内容；“法”表明法的效力等级。所有法律的名称都应象这类法律的名称一样，由 3个要素构成。做到这一点，则全国不同层次
23、、不同内容的法的适用范围、调整的社会关系的内容和效力等级，从名称上便可一目了然。目前中国有相当数量的法的名称，特别是一些国务院行政法规的名称，不是由这 3个要素构成的。如工矿产品购销合同条例 、 测量标志保护条例之类，就只有两个要素。有的名称则由 3个以上的要素构成。这种情况便造成了法的名称的形式、结构的不统一和有的法的名称过短过简、有的过长过繁的状况。这种状况应改变。为实现中国法的名称的科学化，本文还建议在法的名称中使用简称的表述方法。例如，将中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法这个法的名称中的“金国人民代表大会” ， “地方各级人民代表大会” ，简称为“全国人大” 、
24、 “地方各级人大” 。这样简称不会减弱全国人大的权威。正如中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知中，将“中国共产党中央委员会”简称为中共中央并没有减弱它的权威一样。对名称较长的法，也可以在该法中以专条规定该法的简称。例如，在中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法中，可以列专条规定该法简称为中华人民共和国各级人大选举基本法 。一个法中列专条规定该法的简称，这一方法在有的国家如英国，早就采用。三、完善中国法的内容法的规范是法的主要内容。法的规范的最主要的特点之一是具有普遍性、明确性和肯定性。立法者明确法的规范的这一特点，有助于在起草法律、法规和审议立法议案时，避免在法
25、中出现不具有普遍性而只针对别人、个别事项的规定，避免出现不具有明确性、肯定性而表现出含糊不清、伸缩性很大的规定。在立法实践中，有些承担起草法的草案的人往往把法的草案写成文章的草稿，原因之一正在于不明了法的规范是有普遍性、明确性和肯定性的社会规范。研究法的规范需要研究法的规范的逻辑结构。把法的规范说成是由假定、处理和制裁三要素构成的传统观点，用来说明专制制度下的法的规范是颇为合适的，用来说明现代法的规范就不合适了。因为现代法的规范除了有制裁作用外，还有奖励、促进作用。近年来有的法学著述提出法的规范由行为模式和相应的法的后果两个要素构成。这种两要素说有助于立法者避免把眼光只看到法的制裁作用上，而忽
26、视立法对鼓励人们行为的作用。法的规范逻辑结构中的行为模式和后果模式，可体现在同一个条文或同一个法中，在可体现在不同的条文或不同的法中。但不论怎样体现，法的规范的两个要素都缺一不可，缺少一个要素就不是完整的法的规范。这就要求立法者确立这样的观念：立法必须统筹全局，通过一个法，要看到该法与整个法的体系的联系；制定一个法的规范，要看到这个法的规范与其他法的规范的联系；规定一个行为模式，应同时或尽快规定与这一行为模式的相应的法的后果。目前，中国不少法的规范在逻辑结构上不很完整，特别是不少法的规范只有行为模式，缺少相应的法的后果。例如，文物保护法规定，一切机关、组织和个人都有保护国家文物的义务。但对有人
27、不尽这一义务应负什么法的责任，该法没规定，其他法也无此规定。这类情况不改变，中国法的结构便不可能完善。法除却有规范性内容外，还有关于法的效力等级、时间效力、适用范围以及其他辅助法的规范的内容，亦即非规范性内容。非规范性内容中属于法的效力等级的内容，通常包括法中标明的立法机关。在立法者注意使法的名称科学化的情况下，法的名称已能表明法的效力等级。但名称往往只能大致表示法的效力等级，而要完全表明法的效力等级，有必要在法中标明该法的立法机关。但这一点一向没有引起应有的重视。表现在研究工作中，在翻译外国法时，不注意法中是否标明该法的立法机关并加以翻译；在汇编法律资料时，也存在不注意标明法的立法机关的情况
28、。表现在立法实践上，有些法没有标明立法机关，有些法没有按法的规定标明立法机关，有些同一类的法却标明不同的立法机关。研究 1978年宪法至 1982年宪法公布之间全国人大及其常委会的立法实践可以看到：1有些法律所标明的立法机关是无权立该法的机关。例如，根据 1978年宪法，全国人大常委会只能制定法令、无权制定国家法律。但这期间通过的中华人民共和国环境保护法（试行） 、 中华人民共和国商标法 、 中华人民共和国食品卫生法（试行） 等法律，都标明是由全国人大常委会通过的。这是与宪法的规定不一致的。2有些修改或补充全国人大所通过的法律的决议、决定中，所标明的立法机关是宪法没有授权的机关。例如，1978
29、 年宪法只规定全国人大常委会有权解释宪法、法律和制定法令，没有授予它修改法律的权力。但这期间许多对全国人大所立法律的修改或变通的决议、决定，却标明是由全国人大常委会通过的。如对刑事诉讼法进行变通规定的全国人大常委会关于刑事诉讼法实施问题的决定 ，对刑事诉讼法进行修改的全国人大常委会关于死刑案件核准问题的决定等即是如此。这是没有宪法根据的。3有的法律只标明了通过机关，没有标明公布机关。例如， 中华人民共和国森林法（试行） 、 全国人大常委会关于刑事诉讼法实施问题的决定、 全国人大常委会关于死刑案件核准问题的决定 、 全国人大常委会关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定等，就是如此。4有
30、少数法律既没有标明通过机关，也没有标明公布机关，如全国人大常委会关于刑事案件办案期限问题的决定等即是。5有些法律的公布机关不一致。例如，根据 1978年宪法规定，国家法律都由委员长公布，但实际上这期间有的法律是由委员长公布的，有的法律是由全国人大常委会公布的，有的法律则是由全国人大主席团公布的。6由全国人大常委会批准的法规中，有的则没有标明由哪个机关公布施行，如全国人大常委会批准的广东省终济特区条例即是。研究 1982年宪法公布后全国人大及其常委会的立法实践，可以看到一些明显的进步。但也还存在一些有待改进的问题，主要是：原来存在的有法律只标明通过机关没有标明公布机关的情况仍然存在；有的具有法律
31、性质的方案只标明了批准机关，没有标明提出方案的机关和公布机关，使人不知方案是由哪个机关提交哪个机关批准的。如第六届全国人大少数民族代表名额分配方案和台湾省出席第六届全国人大代表协商选举方案 ，就都如此。非规范性内容属于法的时间效力的内容，通常包括法中标明的通过、公布或发布时间，生效或施行时间。没有它们，法何时问世、生效或施行，就不明确，就会给执行、适用和遵守带来不便。但这一问题同样没有引起应有的重视。许多外国法译成中文后，被删除了法中原来标明的通过、公布或发布时间以及生效或施行时间。有的法规汇编或法律汇编性的资料，为节省篇幅或对这些内容不重视而将其删除，使法的时间效力失去明确性。从立法实践看，
32、要在这方面进一步完善中国立法，本文认为需要采取下列措施： 首先，所有法都要标明时间效力。1982 年宪法公布后，有些属于法律范围的决议、决定，没有标明公布时间。有些属于法律范围的决议、决定标明了时间效力，包括公布时间。这种不一致的情况应改变。其次，在怎样标明法的时间效力问题上，宜采取统一的方式。从 1979到 1984年全国人大及其常委会的立法看：（1）有的法律在名称下方的括号中标明施行时间，又在正文中规定施行或生效时间，如中华人民共和国婚姻法 、 中华人民共和国民族区域自治法等 20多个法律即如此。 （2）有的法律只在名称下方的括号里标明施行时间，在正文中没有规定施行或生效时间，如中华人民共
33、和国刑法 、 中华人民共和国民事诉讼法（试行） 等 20多个法律即如此。 （3）有的法律在名称下方的括号里没有标明施行时间，而在正文中规定施行时间，如全国人大常委会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定等即如此。 （4）有的法律在名称下方的括号里和正文中都没有标明施行时间，如中华人民共和国森林法（试行） 等近30个法律即如此。这种不统一的情况亦应改变。法中还有其他一些非规范性内容，如关于立法指导思想、依据、宗旨和原则的说明，关于专门概念和术语的解释，关于法的适用范围的规定，关于授权有关机关制定变通、补充规定或实施细则的规定，关于废止有关法的规定，以及有关人员的签署。这些非规范性内容不是每个法都包括的
34、。究竟一个法中应有哪些其他非规范性内容，与法的形式和法所调整的社会关系的范围和特点有着颇为密切的关系。一般说，宪法和一些特别法中的其他非规范性内容要多些；而调整社会的范围较小、解决问题较少的法，其规范性内容本身不多，因而所包括的其他非规范性内容也少得多。立法应是一种科学的活动，在形式、特点、调整的范围相差无几的情况下，法中包括的其他非规范性内容应是有规律可循的，应是大体相同的，否则立法便成为立法者主观随意性的产物。考察中国立法实践，形式、特点大体相同的法，多数是具有大体相同的其他非规范性内容的，但也有些并非如此。例如，都是全国人大制定的有关国家机构的基本法律， 中华人民共和国全国人大和地方各级
35、人大选举法 、 中华人民共和国国务院组织法 ，明确规定它们是根据宪法制定的；但中华人民共和国全国人大组织法 、 中华人民共和国地方各级人大和地方各级政府组织法 ，以及法院和检察院组织法，都没有明确规定它们是根据宪法规定的。又如，都是全国人大常委会制定的法律，中华人民共和国水污染防治法 、 中华人民共和国矿产资源法等，规定了各自的适用范围；但中华人民共和国药品管理法等却没有规定适用范围。这类情况需要在今后立法实践中加以改变。四、完善表现中国法的内容的符号法的结构中的规范性和非规范性的内容，需要经过立法者的排列、组合才能成为法。要排列、组合，就需要使用一系列符号，如名称下方的括号、各部分标题、目录
36、和序言，卷、编、章、节、条、款、项、目、附则和附录，语言文字。先说法的名称下方的括号、各部分标题、目录和序言。在法的名称的下方以括号的形式标明通过机关和时间、公布机关和时间、施行时间等内容，已成为现今立法的通例。采用这种形式有助于鲜明地表现法的效力等级和时间效力，有助于对法进行分类、汇编和编纂，对编辑和检索法律资料也有益处。在中国立法实践中，国家法律、行政法规和地方性法规的名称下方一般都有括号。问题是这些括号中的要件不一致。本文认为，括号中应统一包括通过机关和时间、公布机关和时间、施行时间等 5个要件。在篇幅较长、内容较多，单以条形式不足以组合内容而需要设置章、节、甚至卷、编的法中，各章、节，
37、各卷、编，应设标题，以便人们从宏观上了解、把握和记忆法的基本内容。在各部分设有标题的法中，应设有目录，把各部分的标题集中排列在法的序言或正文前，这也有利于人们从宏观上把握法的基本内容，并有利于了解法的结构。中国立法实践中关于目录设置的情况大体如下：1国务院行政法规不论篇幅长短、设有多少章、节，一般没有目录。2全国人大及其常委会所立法律中，设有章以上级别标题的法律，其目录设置情况较复杂：发表在全国人大常委会公报上，设有章以上标题的法律，有的设有目录，如中华人民共和国宪法 、 中华人民共和国经济合同法等；有的不设目录，如中华人民共和国全国人民代表大会组织法 、 中华人民共和国民族区域自治法等。这就
38、出现不系一情况。特别是一些内容重要、篇幅较长的基本法律没有目录，显得不协调。由全国人大常委会法制工作委员会编辑，人民出版社出版的中华人民共和国法律汇编 ，将全国人大及其常委会通过的设有章以上标题的法律，全部设置了目录。这就与全国人大常委会的公报发生不一致。法制工作委员会编辑的法律汇编中，绝大多数法律的目录不标明各章、节的页次，但个别法律如中华人民共和国民事诉讼法（试行） 则标明了各章、节的页次。地方性法规中的目录设置情况同全国人大及其常委会法律中的情况相似。本文建议今后不论国家法律、行政法规，还是地方性法规，只要设有章、节的，都应设目录，其形式应统一。序言是法的正文前一部分叙述性或论述性文字。
39、有的序言前有“序言”字样，有的则没有。序言有长有短。短篇序言的内容一般是交代立法的原因、目的和根据，有的还指出立法的任务、法的性质或基本内容。长篇言序除具有短篇序言的内容外，还阐述诸如立法指导思想和立法的社会的、经济的、历史的背景。从中国近年立法看。国家法律中设序言的有 3种：一是宪法；二是个别基本法律，如民族区域自治法；三是几乎所有的以决议、定决形式出现的法律。前两者的序言前都标有“序言”字样，有一定篇幅，后者的言序没有“言序”字样，只有几行字，通常也被人们视为前言。国务院行政法规一般都有序言，篇幅短，也没有“序言”字群。地方性法规多没有序言。关于序言的性质和作用，有两种看法：有人认为序言不
40、具有规范性，不能当作法的规范加以适用；有人认为序言既然是法的一个部分，它就同法的其他部分具有同样的性质和作用，可以适用。同这两种看法相联的是，有人认为法不必设序言；有人认为可设序言，有的法如宪法还必须设序言。本文认为，从各国法的序言的内容看，绝大多数属于非规范性内容，从法的角度看并非一定要设序言。世界上有三分之一以上国家的宪法没有序言，但它们并没有因此而妨碍发挥作用。中国绝多多数基本法律没有序言，但并没有因此逊色。这说明序言对法律是可有可无的东西。不论从立法技术还是从法的特征的角度看，可有可无的东西都是法中不应有的。再说卷、编、章、节、条、款、项、目、附则和附录。法的规范性内容和非规范性内容要
41、组成一个具有内在联系的、层次分明的有机整体，必页注意使用这些符号。否则，法就会象一盘散沙，或者就象文章、宣言。没有这些符号，在适用援引法来进行判决，就相当困难。在这些符号中，条和款都是常用的符号，绝大多数法就是由条、款构成的。条在法中通曹以“第条”形式出现。有的国家有的法中的条还列有标题，如菲律宾宪法每条都列有标题。款在有的法中以“第 X款”或序数字的形式出现，在更多的法中采用自然段的形式出现。法的条、款的长短与条、款包含的内容多少有关，立法者应尽量使条、款包含的内容适当，使条、款的长短保持适中。条、款不宜过短，过短则显锁碎；也不宜过长，过长则减弱法的特征。立法者应尽量避免在一个法中出现各个条
42、、款的长短过于悬殊的情况。另外，在一个条文中规定几个具有不同内容的规范或非规范性内容，或者把同一个内容分散到几个条文中加以规定，也是立法的大忌。章这个符号的使用率仅次子条和款。具有中等篇幅的法都可以或应当分章排列、构成。每章应列有标题。在分编构成的法中，每编通常可设若干章；在这样的法中，各章是按统一的序数连贯排列，还是按重复序数排列（即每编都从第一章算起） ，各国立法并不一致。本文认为，应按统一的序数连贯排列，如果一个设有若干编的法，它的各编的条文都按统一的序数连贯排列，而各编的章不按统一的序数连贯排列是不适当的。至少一个国家应统一采用一种排列方法。中国刑法、刑事诉讼法采用的是重复序数排列方法
43、，民事诉讼法（试行）则采用连贯排列方法，这种情况应改变。另外，同一个法中，各章的长短可根据各章的内容确定。每一章应有独立的内容，各章之间应有内在的联系。每一章应包括哪些内容，各国立法没有统一模式。本文认为，中国立法在各章内容的安排上有一个明显的优点：各种法通常都在第一章集中说明或规定立法指导思想、目的、任务、根据、基本原则、适用范围等内容，一警在最后一章集和规定法的施行的时间、废止某法、授权某机关制定实施细则或变通规定的内容，对有关专门概念、术语作出界说。其他章规定具体的行为模式和法的后果。近年来全国人大及其常委会的立法还有一种趋势：在法的倒数第二章亦即附则的前一章专门规定法的责任。这种安排使
44、法的整体结构比较清楚。这是中国立法技术的一个优点。卷和编通常在法典中和篇幅长的法中出现。节通常在章的内容较多的法中出现。项和目通常在法的条文的内容较多时出现。在一个法中，象菲律宾宪法那样条、款、项、目都有的情况是非常少见的。在各国法律中，条文下通常是款，然后才是项、目，只有少数法如美国宪法，条之下设项，项之下才设款。附则在中国设有章的法中几乎都存在。有的国家的宪法也设有附则一章。中国有的法在正文后还设有附录。再说法的语言文字。一个法成功和科学与否，也与立法者的语言文字水平密不可分。法的语言文字同文学中的语言文字不同，立法者不能用小说、诗歌、散文以及其他文学手法来组织法的语言文字，不能用形容的、
45、夸张的手法和带有感情色彩的方式来组织法的语言文字。例如， 关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定 ，不能写成关于严惩对社会治安犯下滔天罪行的犯罪分子的决定 ，也不能采用描绘、比喻、象征、抒情的笔调来组织法的语言字文。如例，宪法中关于保卫祖国是中国公民的神圣职责的规定，不能写成“保卫亲爱的祖国母亲是中国公民的天职。 ”法的语言文字同学术研究的语言文字也不同。立法者不能用探索的语气，讨论的、商榷、争论的语气来组织法的语言文字。例如，不能在婚姻法中写道：“夫妻不平等乃封建恶习，本法认为在家庭中实现夫妻地位平等实属必要。 ”为说明立法的原因、目的、必要性等可采。取适当论证的方法，但不能用论证的方式来
46、规定法的规范。法的语言文字，特别是法的规范中的语言文字，同报告、纪要、宣传提纲之类的语言文字也有区别。中国有些法中的语言文字是同这一类文件的语言文字相似的。如中华人民共和国森林法（试行） 第 7条写道：“植树造林、爱护林木，是全国人民的光荣义务和权利，各地都要在每年植树节和各个适宜植树的时候，组织广大群众植树造林。各级革命委员会要经常开展爱林护林宣传教育，发动广大群众保护植林和树木。 ”这同报告、宣传提纲是没有什么区别的。避免这样的语言文字在法中出现，是完善立法技术对立法者的要求。法的语言文字应用陈述的方式来表达，可用直接陈述的方式，也可用间接陈述的方式。不论采用何种方式，法的语言文字的基本要
47、求、基本风格、基本特点都在于：一是明确、肯定，即用清楚的、具体的、明白无误的语言文字来表述法的内容。法的语言文字明确、肯定，才不会引起歧义，才便于正确执行、适用和遵守。二是通俗、简洁，以便人民理解、掌握和遵循。立法者在立法时要抛弃晦涩难懂、诘屈聱牙、故作深奥的语言和文风，避免使用地方语言。多余的字句一定要删除，重复的现象一定要避免。三是严谨、规范。在一般情况下，立法者应按通常含义来准确地使用语言文字。在有的情况下，法的词汇、概念的含义可同实际生活中同样词汇概念的含义有所不同。如“父母” 、 “子女”的含义，往往就比实际生活中同样概念的含义广泛。但这种情况应严格控制，并且要对这些扩大或缩小了原来含义的概念，词汇作出说明，以免产生歧义。（作者单位：北京大学法律系）（本文责任编辑：方人）
