1、第一章 市政学概论第一节 市政的含义与特征一、市与市政府（一）城与市在我国古代文献中， “城”和“市”是两个概念。“城”是指有城墙围护，具有防守保护的区域。 管子度地中说：“内为之城、城外为之郭。 ”墨子七患中则指出：“城者、所以自守也” 。 古今注中说：“筑城以卫君，造郭以守民。 ” “市”是指商品交换的地方。我国古有“日中为市，致天下之事，聚天下之货，交易而退，各得其所。 ”周易学辞这说明最初的市是指在一定地域内固定的、集中商品交易的场所。市，还有大市、早市、晚市之分。 周礼地宫中说， “大市，日昃而市，百姓为主；朝市，朝时而市，以贾为主；夕市，夕时而市，贩夫贩妇为主” 。后来随社会经济的
2、发展，城内人口增加，加速了“市”的贸易发展，同时交易的扩展又提出了要有相对固定的市场的需要，于是“城”与“市”逐渐结合为体。从两个字的概念，可以看出早期城市形成的渊源和其简单的结构与功能。如今城市更多地体现了人口和商业活动的汇集，而其自身带有防御性和封闭性的城堡、城墙之类的设施已经逐渐消亡。从城市发展演变的过程来看，城市的基本含义是人口居住和工商贸易的集散地。（二）城市与市城市与市是两个性质不同但又相互联系的概念。区别：“城市”相当于英语的“City”,是与农村的对应称呼，指那些人口集中稠密，工商业发达，居民以非农业人口为主，是政治、经济、文化等方面处于中心地位的区域，属于社会、经济、地理概念
3、。“市”则相当于英语的“municipality”,属于与省、县等行政建制对应的一个政治、法律概念，是指依据国家规定的标准，按照法定程序设置的地方行政建制。“城市”是社会经济发展到一定阶段的必然产物。世界上最早的城市在公元前 3500 多年前就已经出现。中国城市的萌芽可以追溯到夏商时代。春秋战国时期，城市不论在数量上还是在规模上都有了较大的发展，到唐宋时期已经出现了人口上百万的城市。“市”则是近代地方政治制度的产物，是国家为了管理上的需要人为设置的一种地方行政建制。我国在清代以前没有市的建制，直到清朝末年才仿效西方国家的政治制度，实行城乡分治，建立了市建制。“城市”是相对于农村而言的，没有法定
4、的分界线，具有边界模糊性。而“市”则是国家设置的地方行政建制，设有相应的国家政权机关，有明确的边界和确定的管理范围。联系：二者都是以人口密度、工商业发达程度、非农业人口所占比例等为基本要件，它们之间有很密切的内在联系。一定规模的城市是设市的基础和前提条件，没有一定规模的城市为依托，就不可能设立市。而城市设置了市的建制，成为设市城市，将更有利于城市的发展和繁荣。一般而言，市是建立在城市地区的特殊类型的地方行政建制，不辖有农村地区。但是，我国的“市”具有较大的特殊性，它们通常都是以一个一定规模的城市为中心，辐射到周边地区，其辖区内不仅有大片的农村地区，还可能存在其他城市，如县级市或县政府所在地。（
5、三）市政府市政府是指国家出于其政治统治的目的，为实现管理的需要，设置在市建制上的，对整个市辖区承担管理职责的地方政府。广义的市政府是指设置在市建制之上的各类地方国家政权机关的合称，即包括人们常说的市的权力机关、行政机关和司法机关以及其他一切公共机关。狭义的市政府则仅指市的行政机关。从法律上讲，我国的市人民政府一般指狭义的市政府。我国宪法和地方组织法规定，市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是市级国家行政机关。它对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级国家行政机关负责并报告工作。市人民政府又是国务院统一领导下的国家行政机关，必须服从国务院。直辖市和设区的市的人民政府由市长、副市长、秘书长、局长
6、、委员会主任等组成。不设区的市的人民政府由市长、副市长、局长等组成，市人民政府每届任期 5年。二、市政的含义和特征（一）市政的范围1、市政主体就市政的主体来说，我们可以把它分为大、中、小三个层次。（1）大市政主体所谓大市政主体，即认为市政主体为城市的所有利害相关者，包括城市活动的各种主体，不仅有公共部门，也有私人部门、非营利组织和城市居民。（2）中市政主体所谓中市政主体，是广义的城市政府，它包括城市的立法机关、行政机关和司法机关，也就是我们通常所说的国家政权机关。（3）小市政主体所谓小市政主体，是从行政的角度专指城市各级国家行政机关。2、市政客体市政管理内容市政的客体也可从大、中、小三个层面来
7、理解。（1）大层面从大的层面来说，市政管理的对象或客体既包括市辖区内的各种社会公共事业和公共事务的规划、管理和建设，又包括城市的政治管理、经济管理、社会管理、环境管理、科技教育和文化卫生管理等各项专门管理活动。（2）中层面市政管理的客体或内容，主要是城市各级各类国家行政机关的行政管理活动。在现代国家，行政权力日益扩大，行政职能十分广泛，行政管理活动在国家生活和社会生活中占有极为重要的地位。（3）小层面有人把市政客体仅仅理解为市政工程、市政建设和城市公用事业的管理，把市政理解为是对城市事务的管理。这种理解显然是过于狭窄了，同现代市政的实际情况并不完全符合。（二）市政的含义市政，即市政主体作用于市
8、政客体及其过程。由于对市政主体和市政客体的理解有广义和狭义的区分，因此，市政这一概念的理解也有广义和狭义的区分。广义的市政是指，城市的政党组织和国家政权机关为实现城市自身和国家的政治、经济、文化和社会发展而进行的各项管理活动及其过程。狭义的市政是指，城市的国家行政机关对市辖区域内的各类行政事务和社会公共事务所进行的行政管理活动及其过程。除了上述对市政概念的广义和狭义的理解外，国内外对市政概念还有一些从不同角度的理解。如：从政治的角度，把市政理解为城市政治，即从政治学的角度强调市政的政治性，强调政治与行政的密切关系，把市政主体界定为城市政治体系的全部，既包括城市的权力政治体系，又包括城市的非权力
9、政治体系；把市政界定为城市中的政治决策和行政执行活动。这种理解其涵义范围与广义的市政概念大致相当，但它更侧重强调市政的政治性。从政权的角度，把市政看作是城市政权，看作是国家整个地方政权的组成部分，它包括城市政权机关的全部，既包括城市的国家行政机关，又包括城市的国家权力机关和司法机关。从行政的角度，把市政理解为城市的行政管理。从政策的角度，把市政理解为城市政策，即城市有关公共政策的全部，包括公共政策的制定、执行、评估。分析等一系列过程及政策主体、客体和政策形式等。上述说法，从不同的角度、不同的侧面揭示了市政的涵义和内容，对理解市政的涵义有一定的参考价值。根据市政的一般含义和我国的实际情况，可以对
10、我国的市政作如下的定义：所谓市政，是指城市的公共权力机关为了解决各种问题，有效地管理城市公共事务，实现城市公共利益而进行的各种形式的公共政策的制定、执行、监督、评估的过程，以及城市公民、利益群体等对公共政策的各种影响活动。这个定义所揭示的市政的内涵有以下几点：1、市政的主体是公共权力主体。是城市政权机关，即市政主体。在我国，市政主体包括城市的国家权力机关、国家行政机关和司法机关，城市的中国共产党组织，以上是市政主体的主要组成部分，其中，共产党作为执政党在市政主体中起核心作用。此外，政协、民主党派和人民团体（共青团、妇联、工会）等以及市民个人从广义上看也是市政主体，他们在一定程度上直接或间接参与
11、市政管理。2、市政的客体主要包括城市公共事务、公共事业和城市经营活动等。是城市的有关公共事务， 包括城市规划的制定和实施、城市基础设施的建设与管理、城市治安与公共秩序的管理、城市环境管理、城市财政和税务管理。城市社会保障等公用事业的管理，其中也包括城市政权建设管理、城市民主法制建设等。3、市政的表现形式是各种公共政策。即市政主体如何作用于市政客体。包括各项公共政策的制定，城市各类机构权力配置的合法性、合理性，探寻管理运行过程的规律性等等。我国的市政管理也包括市政府直接经营城市、管理国有企业和其他经济活动。4、市政的目的是为了实现公共利益。5、市政是一个动态的发展过程。（三）市政的特征市政的特定
12、含义决定了它固有的一些特性，而这些特性又进一步体现了市政的含义。概括地讲，市政具有以下几个主要特征：1、政治性：市政既代表市民的最大公共利益，又体现国家的根本利益，反映统治阶级的意志。2、整体性：市政管理的过程的各种要素、各个环节之间相互制约、相辅相成。3、综合性：市政管理涉及城市政治、经济、文化、社会以及自然界活动的各个方面。4、动态性：包含三个特点，即灵敏性强、相关性强和民主程度高。5、双重性：既要坚决维护中央政府权威，又要从本市实际出发，代表或反映市民利益。第二节 现代市政的发展一、市政的演变1、西方市政的发展英国于 1835 年颁布市自治法也译为市团法案，城市正式成为一种地方行政建制，
13、开创了现代建制。英国 1835 年颁布市自治法也译为市团法案，城市正式成为一种地方行政建制，开创了现代建制。1888 年的地方政府法， 将行政体的郡改为地方自治单位，设置民选产生的郡议会；并将自治市分为郡级市和非郡级 市两等。1894 年颁布城区议会法，规定郡下除市外，可在城市地区设城区，在乡村地区设乡，分别设置民选议会。1972 年，颁布了新的地方政府法 ，取消城乡区别，统一设置 地方政府单位，废除了自治市，设置城市郡，在城市郡下设城区形成两 级政府体制。法国 1789 年国民议会发布命令，规定每个城市、乡村都设基层政权“市镇“，通常简称为“市“。地方政府层级：省市两级。1884 年公布市镇
14、法，统一规范了市镇的组织设置与行为规范。1977 年市镇法被改编成为市镇法典。1982 年，法国公布关于市镇、省和大 区自由和权利法(对被称为权力下放方案)。1983 年公布划分市镇、省、大区和国家 权限法，做出较大变革美国自 19 世纪 20 年代开始工业化，地方行政区划建制是“州”，州以下的地方政府有五种类型：县、市、镇、学区和特别区，这五种政府的法律地位是平等的。日本于 1888 年（明治 21 年）创立市制，实行市自治。1889 年颁布大日本宪法（即明治宪法），进一步确立了市的法律地位。2、中国市政的发展“市”则是近代地方政治制度的产物，是国家为了管理上的需要人为设置的一种地方行政建制
15、。我国在清代以前没有市的建制，直到清朝末年才仿效西方国家的政治制度，实行城乡分治，建立了市建制。在中国历史上第一次用法律形式确认城镇为基础行政建制的，是 1909 年晚清政府颁布的城镇乡地方自治章程。1911 年，江苏省临时参议会制定了江苏暂行市乡制，规定市的组织的立法机关和行政机关及相应的选举办法，可谓中国市制的开端。19281947 年是中国市制形成的重要阶段。1928 年国民政府公布特别市组织法和市组织法，将市分为由中央领导的特别市和由省领导的普通市。1930 年国民政府又颁布新的市组织法，将市的行政地位分为直属行政院与直属于省政府两种。以后还出现市领导县的体制。新中国成立后，我国是市政
16、发展经历了一个从建制发展到调整收缩再到全面发展的曲折过程。1949 年新中国成立之初，全国共设 131 个市，其中 12 个直辖市。除直辖市以外，其余的市都由省、自治区或行政署领导。1954 年宪法和地方组织法对地方各级政权机构作了明确规定，对市人民代表大会、市人民委员会、市长的权限和地位有了明确划分。1959 年，我国又颁布了城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，此后，我国市政管理体制在一段时间内处于相对稳定阶段。后来我国又开始实行市领导县的体制。由于 1958 年开始的经济工作的重大失误和三年自然灾害的影响，我国在1961 年实行调整政策，控制城市的发展，调整市镇建制，缩小城市郊
17、区，撤销不合条件的市。文化大革命开始后，我国市政管理体制遭到了空前破坏，各项工作处于停顿和半停顿状态。十一届三中全会以后，我国进入了一个快速发展的新时期。1979 年地方各级革命委员会改为各级人民政府，1982 年又通过了新宪法和地方组织法，规定市和区设人民代表大会和人民政府，并实行地市合并，采取市领导县体制。以后又制定了一些法律法规，促进了我国市政的发展，形成了有中国特色的市政体制。二、中国市政的特点1、市政建制的二重性和职能的广泛性我国的市既具有城市专门型行政建制性质，管理着城市事务，又具有地域型行政建制性质，管辖着周边广阔的农村地区和农业人口。市政建制的二重性使得我国的市政职能具有广泛性
18、，主要包括以下五个方面，行政管理职能、经济管理职能、社会管理职能、公共事业管理职能、其他管理职能。2、市政结构的同一性和法律地位的非自治性市政结构的同一性：各级市、市辖区的政权都是由人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院组成。法律地位的非自治性：全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都隶属于国务院。3、市政行政地位的等级性和内设层级的混合性我国各级行政机关之间存在着明确的行政隶属关系。一级人民政府既是本级权力机关的执行机关，又是上一级国家行政机关的下级机关，必须对其负责，接受其领导，服从其指挥。同时，它还必须领导下级人民政府的工作。市人民政府亦然。我国宪法、法律和有关法
19、规规定，市建制包括四个不同的行政层级，分别享有不同的职权。第三节 市政学研究一、 市政学的涵义及研究对象（一）市政学的含义随着市政的科学化、民主化和法制化，城市管理发展呈现出新的趋势。其发展的依据是科技进步和科学管理。市政的科学管理又取决于市政的管理科学，这就是市政学，它也因此被称为城市现代化的“金钥匙”。 市政学，也就是研究市政及其活动规律的科学。而市政学又可以从不同的角度进行理解。有人认为，城市政治学、城市政府学和城市管理学是市政学的重要组成部分。或者说，市政学是城市政治学、城市政府学和城市管理学三者有机结合的科学。从上述意义上说，市政学与相临近学科虽有密切联系，但分属不同学科：1、市政学
20、不同于城市政治学。城市政治学是研究城市社会政治现象及其规律的科学，属政治学的分支学科，其研究重点在于城市的政治性质、政治特征等政治现象；市政学则把城市政治和城市的行政结合起来研究，其着眼点在于提高城市国家行政机关管理的有效性，保证行政管理活动的正确方向。2、市政学也不同于城市政府学。后者是研究城市国家权力机关、行政机关、司法机关等地方国家政权机关活动及其规律的科学；市政学则把广义的城市政府与城市行政机关的管理活动结合起来研究，并以城市行政为主，其落脚点在于促进城市行政机关对有关城市公共事务管理的高效化。3、市政学也不同于一般的城市管理学。后者仅针对城市的各种问题提出管理的对策；市政学不仅要提出
21、解决城市问题的对策、原则、方法，而且还要研究实施这此对策、原则、方法的主体城市国家政权自身的组织体制的科学性。把主体和客体结合起来研究，以便在更大程度上提高市政管理的效率，这是市政学的特色。（二）市政学的研究对象根据我们对市政的含义及市政学的定义的理解，市政学的研究对象主要包括三方面的内容：1、研究市政主体。传统市政管理是一种政府的管制型管理，负责城市一切公共事务的管理。随着社会发展与政府转型，现代市政管理更多地体现了治理的理念。强调市政管理中城市利益相关者对城市发展的广泛参与，注重政府与企业、非营利组织之间的合作与伙伴关系，政府不再是唯一的管理主体。2、研究市政客体。公共事业和公共事务的管理
22、。应随着城市和市政的变化发展，对市政学研究对象做出相应调整。3、研究市政管理的对策和规律。促进城市管理的科学化和城市发展的现代化。二、市政学的产生与形成“城市组成市政府这一事实，较城市生活的任何其它方面都更清楚地表明了，城市已将其社会生活改革到了多么高的程度；也表明了城市已将其居民的习俗和态度改变得多么巨大。”（美L沃思：城市社区研究书目提要）城市生活的变化产生了不同于封建时代的城市政权机构，这就是沃思所说的市政府。市政府在城市社会经济生活中究竟起到了什么作用，或者应当发挥何种作用，随着城市问题的日益突出，这些问题开始引起不同学科学者们的关注。19 世纪末到 20 世纪初，美国芝加哥大学的学者
23、们开始从社会学的角度关注城市问题（沃思即是该学派代表人物之一），从而形成著名的芝加哥学派，也产生了社会学的一个重要分支城市社会学。在芝加哥学派关注城市问题的同时，许多学者开始从城市政府、城市管理的角度来研究城市。此期一些有关市政的主要著述和代表人物有：FJ古德诺（Frank JGoodnow）1904 年的美国的市政府。古德诺是美国著名政治家、学者，即公共行政学发展史上著名的政治与行政一书的作者。美国的亚瑟W邓恩（Arthur WDuwn）1909 年的社区与市民。这本书被沃思称为市政学的初级教科书。美国的戴洛斯F威尔柯克斯（Delos FWilcox）1910 年的美国大城市：政府及问题。美
24、国的亨利布鲁厄（Henry Bruere） 1913 年的新型市政府。美国的哈里A图尔明（HarryAToulmin） 1915 年的市长：一种新的职业。现代城市及其问题，美国弗里德里克C豪威（HoweCFrederic）1915 年。美国的亚瑟本森吉尔伯特（Arthur Benson Gilbert） 1918 年的美国城市：管理方法研究。对中国影响最大的是美国学者孟洛（WBMunro）于 1921 年和 1923 年分别出版的美国城市的市政府和市政府及管理。这两本书被沃思称为市政学的标准教材。综上所述，市政学产生俗成于 20 世纪初的美国，是受美国城市社会学的影响并与城市社会学同时产生的一门学科。学科形成的标志是美国学者孟洛的两本著述问世。大概正是由于市政学的产生与形成与城市社会学有密切关系，因此，西方有些学者倾向于将其纳入城市社会学中。但从其研究领域、研究重点和学科性质来看，它是一门具有综合性的独立学科四、市政学的研究意义1、加强市政学研究是我国城市化发展进程的需要。2、加强市政学研究是适应城市现代化管理的迫切需要。3、加强市政学研究是培养和现代市政管理人才的需要五、市政学的研究方法具有独立研究对象和范围的市政学，其研究方法也应有特定的要求。1、系统的研究方法2、理论分析和实证研究相结合的方法3、静态研究和动态研究相结合的方法4、要善于运用比较的方法
