《饮用水水源保护区划分技术规范(征求意见稿)》编制说明.pdf-道客多多

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1、 38 附件 3饮用水水源保护区划分技术规范（征求意见稿）编制说明饮用水水源保护区划分技术规范编制技术组二一七年七月 39 项目名称：饮用水水源保护区划分技术规范（ HJ/T338-2007）修订项目统一编号： 2012-18承担单位：中国环境科学研究院编制技术组成员：郑丙辉付青韩梅昌盛王山军王丽婧杨光刘琰赵少延谢琼标准所技术管理负责人：韩梅胡林林水环境管理司饮用水处项目负责人：李炜臻 4

2、0 目录1 项目背景 .411.1任务来源 411.2工作过程 412 饮用水水源保护区划分概况 .422.1 我国饮用水水源保护区划分历程 .422.2 标准实施的成效 .433 标准修订的必要性 .433.1饮用水水源保护区环境管理要求更为严格 443.2饮用水水源环境安全形势更为严峻 443.3标准存在亟待解决的问题 453.4保护区内面源污染问题难以解决 453.5其他需要完善

3、的问题 464 标准修订的基本原则和技术路线 464.1标准修订的基本原则 464.2标准修订的技术路线 465 主要技术内容说明 475.1主要内容 475.2章节设置 475.3适用范围 485.4术语和定义 485.5保护区划分的技术原则 495.6保护区划分的技术步骤 495.7饮用水水源环境状况调查的技术要求 495.8饮用水水源保护区水域范围的划分方法 495.9饮用水水源

4、保护区陆域范围划分方法 505.10 饮用水水源保护区图件制作 505.11 饮用水水源准保护区设置的条件 .505.12 饮用水水源保护区定界 515.13 编制饮用水水源保护区划分技术文件的基本要求 .516 主要国家、地区和国际组织相关标准研究 .516.1 相关标准研究 .516.2 对现行标准修订的借鉴意义 .527 标准修订实施的影响分析 .537.1 标准修订后

5、的主要特点 .537.2 标准实施可能造成的影响 .538 实施标准的建议 549 参考文献 .5410 标准修订前后主要内容对照 58附表本标准征求意见稿专家修改意见及采纳情况 .67 41 饮用水水源保护区划分技术规范（ HJ/T338-2007）修订稿编制说明1 项目背景1.1 任务来源饮用水水源保护区划分技术规范（ HJ/T 338-2007）（以下简称现行标准）于 2007

6、年1 月首次发布实施，成为各地划分水源保护区的主要技术依据，极大地推动了各地保护区划分的进度，为饮用水水源地环境基础状况调查与评估、水源地环境监督管理和执法等各项工作的顺利开展奠定了基础。 2008 年修订的中华人民共和国水污染防治法（以下简称水污染防治法）颁布实施，明确了我国 “ 建立饮用水水源保护区管理制度 ” 的要

7、求，饮用水水源保护区制度法律地位得以进一步确立，水源保护区管理要求更为严格。需要依据国家最近的管理要求尽快修订。同时，到 2012 年，现行标准已印发实施了 5 年，亦需要对标准实施进行评估和修订。为此， 2012 年 4 月环境保护部以关于开展 2012 年度国家环境保护标准制修订项目工作的通知（环办函 2012 503 号）下达该标准修订

8、任务，中国环境科学研究院国家环境保护饮用水水源地保护重点实验室具体承担了标准的修订工作。1.2 工作过程2012 年 5 月，承担单位接受任务后，立即组织了标准修订的专家队伍，成立了由多个知名专家组成的专家咨询组，组成了由多名技术骨干组成的编制技术组。其中，技术组的核心团队由中国环境科学研究院多名专家及科研骨干组成，

9、合作团队包括环境保护部信息中心、北京师范大学、中国地质大学（北京）等多家单位。2012 年至 2013 年间，编制技术组针对美国、德国、瑞典等国家保护区划分技术理论和方法开展了广泛的资料调研，认真研究了国外饮用水水源保护区划分的理论及方法，整理了近年来我国饮用水水源保护区划分领域主要的研究成果；依据环境保护部城市饮

10、用水水源地环境状况年度评估结果，系统梳理了当前饮用水水源保护区存在的环境问题，分析了我国现阶段饮用水水源保护与管理的需求以及现行标准实施过程中存在的问题，结合 “ 十一五 ” 水专项课题 “ 饮用水源地保护与管理技术研究与示范 ” （ 2009ZX07419-003）的研究成果，针对标准的定位、内容、修订原则及技术方法等关键内容进行了

11、多次研讨，提出了标准修订的技术思路，编制形成了本标准的修订稿草案和开题报告。2014 年 3 月 3 日，受环境保护部科技标准司委托，环境保护部环境标准研究所在北京组织召开标准修订稿草案的开题论证会，对标准草案进行专家论证。与会专家就标准修订的技 42 术思路、修订原则、技术方法和文本格式等内容充分发表了意见，提出了修订

12、稿草案的修改建议。会后，技术组依据专家意见对标准草案进行了修改和完善，形成标准（征求意见稿）和编制说明（第一稿）。2014 年 10 月 28 日，环境保护部环境标准研究所在北京组织召开本标准的技术讨论会，会议邀请各地长期从事饮用水水源地环境保护技术研究的多位专家，对标准（征求意见稿）和编制说明（第一稿）内容的科学性、

13、合理性和可操作性，及在实施过程中可能存在的问题进行了认真讨论，与会专家结合地方实际工作经验提出了修改意见和建议。2015 年 4 月，国务院印发水污染防治行动计划，对水源保护区的规范化建设，尤其是保护区划定和保护区的综合整治提出了更为严格和明确的要求。随后，技术组对当前各地在保护区划定和管理方面存在的问题进行了

14、充分的调研，对存在的问题及成因进行了充分的梳理，对征求意见稿（第一稿）进行了补充和完善，形成本标准修订征求意见稿和编制说明（第二稿）。2017 年 6 月，水污染防治法（第二次修正稿）印发，为了保持与水污染防治法关于饮用水水源保护区管理要求的一致性，编制技术组又一次对征求意见稿和编制说明（第二稿）进行了补充和完善

15、，最终形成目前的征求意见稿和编制说明（第三稿）。2017 年 7 月，环境保护部水环境管理司在北京组织召开本标准征求意见稿的专家审查会，会议邀请了 7 位住房和城乡建设部、水利部及各地长期从事饮用水水源保护区划分和管理技术专家以及环境保护部政法司、环评司、监测司、环监局、应急中心等司局领导就本标准的征求意见稿进行了

16、充分讨论，专家和各司局提出了关于增加傍河取水水源保护区划分要求、准保护区设置条件等 12 条修改意见和建议，编制技术组对专家意见进行了充分梳理，经认真研究采纳了其中的 10 条建议，并对征求意见稿和编制说明进行了再次修订，形成了征求意见稿和编制说明（终稿）。专家意见及采纳情况见附表 1。2 饮用水水源保护区划分概况2.1 我

17、国饮用水水源保护区划分历程我国饮用水水源保护区划分工作始于上世纪九十年代。 1989 年，环保、卫生、建设、水利、地矿等五部委联合印发饮用水源保护区污染防治管理规定，饮用水水源保护区划分工作开始起步。 1992 年，原国家环保局污染管理司发布集中式生活饮用水源保护区划分技术纲要（环管水 1992 006 号），规定了保护区划分

18、的一般技术原则，并对地表水和地下水源各级保护区范围进行了定性描述。各地随后制定保护区划分方案或划分规定，开展集中式生活饮用水水源保护区的划分工 43 作。 1990 年，黑龙江省环保局以黑环水字 1990 4 号文印发关于颁发黑龙江省饮用水水源保护区划分与防护的实施办法的通知，规定了保护区划分、保护的技术和工作要求。 1992年

19、，杭州市确定了杭州市饮用水水源保护区划分方案，在钱塘江流域、苕溪流域及城市内河划定了饮用水水源保护区，并以杭政发 1992 55 号文件明确； 1997 年，陕西省咸阳市政府专门成立了以主管副市长任组长，环保、规划、建设、水利、公用事业等部门负责人为成员的 “ 咸阳市饮用水水源保护区划定领导小组 ” 。并把 “ 开展饮用水水源保护

20、区划定工作 ” 确定为市、县两级政府必须长期坚持抓紧抓好的一项重要内容。 2002 年，重庆市颁布了重庆市饮用水源保护区划分规定（渝府发 2002 83 号文），分别规定了河流、湖库、地下水型等水源水域和陆域的划分办法并要求开展保护区划分工作。2006 年 6 月，原国家环境保护总局科技标准司委托中国环境科学研究院，制定饮用水水源保护

21、区划分技术规范。标准编制组在集中式生活饮用水源保护区划分技术纲要的基础上，结合当时水源保护的实际情况，编制完成了饮用水水源保护区划分技术规范。2007 年，原国家环境保护总局颁布了饮用水水源保护区划分技术规范（ HJ/T 388-2007）。本标准不仅规定了饮用水水源保护区划分的一般技术原则、不同类型水源保护区划分的技术

22、方法以及保护区划分技术文件应涵盖的主要内容；还给出了各级保护区最小范围的定量值，保护区划分技术方法的操作性得到进一步加强，对全国饮用水水源保护区划分工作的指导性也进一步提高。本标准颁布实施后，各地纷纷据此开展了保护区划分和调整工作。大部分省市按照要求划定了饮用水水源保护区，并以不同的形式通过政府或人大审

23、批。2.2 标准实施的成效现行标准的颁布实施，解决了各地保护区划分技术方法不科学、保护区范围标准不统一、无明确的技术依据等问题。标准虽然是指导性的标准，但各地在具体工作中基本都将其视同于强制性标准，成为划分饮用水水源保护区唯一的技术依据。现行标准颁布实施 10 年来，各地依据标准分别开展了城市、城镇、部分典型乡镇

24、集中式饮用水水源保护区划分，保护区划定的完成率不断提高。据饮用水水源地基础环境调查及评估成果， 2008 年我国城镇集中式饮用水水源保护区依法完成划分，并批复比例仅占 60.5%；到 2012 年底，城镇水源保护区批复的比例达到 92%，提升了 31.5%。因此，现行标准的实施极大推动了保护区划分工作的顺利开展，取得了较好的效果。获批

25、后的饮用水水源保护区，成为水源地环境监督执法和规范化建设的重要依据。水源保护区划分在水源保护和环境管理方面发挥了重要作用。3 标准修订的必要性由于当前水源环境保护面临的形势、保护要求和环境管理的重心均发生了较大变化，标准在使用过程中也发现一些难以解决的问题，亟需进行修订。 44 3.1 饮用水水源保护区环境管理要求

26、更为严格从饮用水源环境安全角度看，饮用水水源保护区范围越大越好，而且，污染排放区域纳入饮用水水源保护区管理范围，有利于强化监管，规范区域生产、生活方式，削减污染负荷。各地为加强饮用水水源周边污染源的监管和水源保护力度，把废水排放区和点源集中区域纳入二级保护区，因此，二级保护区范围相对较大，存在环境问题较

27、多。据统计， 2007 年全国城镇集中式饮用水水源地二级保护区内存在 2135 家企业、废水排放量 2.8 亿吨，存在 1292 万居民，城镇生活废水排放量 6.7 亿吨。此外，还有 592 个加油站、2324 个地下油罐、 99 个垃圾填埋场、 219 个矿山开发项目等； 2009 年环境保护重点城市 226个地表水源二级保护区范围内仍有 262 个排污口、 8881 吨生活废水

28、需关闭或处理； 2016 年底，全国地级及以上城市尚有 22.4%的水源一级保护区存在问题，如 170 个水源存在违章建筑物， 13 个水源存在排污口； 3 个地表水型水源地内有网箱养殖； 21.5%的水源二级保护区内存在问题，如 19 个水源存在排污口； 97 个水源二级保护区生活污水未收集处理； 6 个水源二级保护区内有网箱养殖。水污染防治法 2008

29、年修订案专门设置了饮用水源保护专章，水污染防治法 2016年修正案中，规定了二级保护区内 “ 已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭 ” ，因此，二级保护区范围内存在大量的排放污染物的建设项目和排污口需清拆和整治。对于地方政府而言，往往由于建设项目在前，保护区划分在后，强行清拆、关闭违法建设

30、项目的难度很大；搬迁和赔偿又涉及到用地指标和巨额资金，地方财政短时间内难以承受，造成不能按时完成整治任务又将面临责任追究的双重压力。为了解决保护区环境管理的困局，各地纷纷要求依据标准中的类比经验法的最小值，调小保护区范围，以减小整治资金不足和责任追究的压力。这种不考虑水源保护的实际情况，一味为了规避监管

31、责任调小保护区范围的做法，不利于水源安全。3.2 饮用水水源环境安全形势更为严峻近年来，我国已进入突发性环境事件的高发期，且呈逐年增加的趋势。 2008 年至今，环境保护部环境应急与事故调查中心处理的突发环境事件多达 1162 起。其中， 2014 年环境保护部调度处理的重大及敏感突发环境事件中，超过 60%涉及水污染，多起涉及集中

32、式地表水饮用水水源地，群众的饮水安全不能得到有效保障，严重影响了社会的和谐稳定。据分析，引发突发性水污染事件的原因，主要有固定源的生产安全事故、流动源交通事故导致的危化品泄漏、企业违法排污、自然灾害诱发衍生、尾矿库生产安全事故、人为投毒、第三方违规施工等多个方面。这些事故对水源的影响，与水源地的脆弱性及

33、污染物迁移的距离等因素密切相关。现行标准划分时主要考虑当地地理位置、水文、气象、地质特征、水动力特性、水污染类型、污染特征、污染源分布、排水区分布、水源地规模及水量需求等因素。确定的保护区水域，是污染物稀释降解到一定浓度水平所影响的范围，陆域范围则基本采用类比经验法确 45 定，因此，原标准规定的技术方法，

34、缺少从风险防控理念出发的保护区划分。3.3 标准存在亟待解决的问题总结标准实施过程中遇到的技术问题，现行标准在内容上也存在不完善的问题，主要表现在以下几方面。（ 1）没有明确饮用水水源保护区划分的技术步骤。现行标准重点规定了保护区划分的一般技术原则和不同类型水源保护区划分的技术方法，未明确划定保护区过程中必须要

35、开展的环境基础状况调查、划定技术方法的筛选、保护区现场定界、保护区图件制作及和技术方案编制等技术流程，地方在开展保护区划分工作时，认为保护区划分就是直接在图上画圈，导致保护区划分的科学性、合理性不足，且程序不规范、不统一。（ 2）缺少划分保护区过程的调查技术要求。划分饮用水水源保护区，是一项技术性较强的工作

36、。保护区划分首先必须对饮用水水源地的取水口所在区域的水文、地质、地形、植被、污染特征等内容进行全面详实的调查。现行标准中，仅规定了水源保护区划分的一般技术原则和应考虑的指标，未明确要求调查的具体内容和技术要求。由于缺乏明确的要求，部分地方不开展详细的技术调查，仅依据标准规定的经验值确定保护区范围，导致保

37、护区划分的科学性、合理性不足。（ 3）没有明确不同划分方法所适用的条件和要求。为强化科学性、合理性和规范性，现行标准规定采用经验类比法和分析计算法两种方法确定水源保护区范围，且首选采用分析计算法。但由于没有明确各类技术方法的适用条件，各地实施过程中降低划分的技术难度，多数优先采用类比经验法和最小值确定保护区

38、范围。尤其是地下水水源地，由于从事水源保护区划分工作的技术人员对水源所在区域的地下水埋深、含水层介质类型、径补排关系及井群的设计参数等内容及相关资料掌握的不够全面，仅依据含水层介质和地下水埋深，直接采用经验类比法中的最小值确定各级保护区范围，导致保护区范围与地下水流场的特征不一致，不利于地下水源的保护。

39、3.4 保护区内面源污染问题难以解决据城市饮用水水源环境状况年度调查评估结果，饮用水水源保护区内面源污染已经成为影响地表饮用水水源，尤其是湖库型水源地的主要污染源。保护区内量大面广的农业种植、养殖，农村生产、生活，以及乡镇产生的废水亟需收集处理。现行的水污染防治法规定，“ 二级保护区不得新建、改建、扩建排放污

40、染物的建设项目，已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭 ” ，因此，目前二级保护区无法新建污水集中处理设施，原有的处理设施也面临即将被拆除和关闭的境地，造成二级保护区面源 “ 随意排放不违法、集中处理无法实施 ” 的局面，面源整治工作存在较大困难。本次修订，编制技术组将重点围绕前三个问题涉

41、及的相关内容进行修订。 3.4 部分涉及的问题，看似是保护区划分的问题，但实质是环境管理问题，较为复杂，故在本次修订时未做考虑。 46 3.5 其他需要完善的问题通过本次修订，在现行标准中尚有部分细节需要明确或稍作调整，如适用范围、保护区定界、图件制作要求和保护区划分技术报告等需要进一步完善其内容。4 标准修订的基本原则

42、和技术路线4.1 标准修订的基本原则（ 1）问题导向原则现行标准的修订，应坚持问题导向原则。重点针对标准目前存在的 3 个方面的问题及相关内容进行修订，包括管理要求严格后各地调小保护区、对突发环境事件影响考虑不足、划分技术报告要求不完善等问题。进一步提高标准的科学性、合理性和可操作性。（ 2）协调性原则现行标准的修订，应

43、坚持协调性原则。饮用水水源保护区不仅是个地域的概念，更重要的是个管理边界，因此，饮用水水源保护区不但要与水功能区、水环境功能区、水生态功能区和生态红线等划分要求相衔接，更要与饮用水水源相关的法律法规、标准规范的规定和管理要求相协调。（ 3）最小改动原则现行标准的修订，应坚持最小改动原则。修订时应最大程度地保

44、留现行标准合理、不过时的内容，充分考虑我国现行的饮用水水源保护区及相关的管理规定存在的事实，保持标准的延续性和一致性，保证保护区划分结果相对一致性。此外，由于我国城镇集中式饮用水水源保护区已基本划定，这些城镇水源后续将面临保护区范围调整的问题，因此，在修订中也应明确对保护区调整工作的适用性。4.2 标准修订

45、的技术路线通过文献和资料调研，研究国外饮用水水源保护区划分的技术方法，结合我国饮用水水源保护区划分和环境管理的调研成果，分析现行标准在应用和环境管理方面主要的问题，确定标准修订遵循的原则和主要的修订内容。本次标准修订的重点在于突出保护区划分的程序性、规范性，强调风险防范和水质保障原则，通过对保护区水域、

46、陆域不同的划分方法及适用条件进行进一步梳理，明确水域范围以防范点源污染、保证应急响应时间和降解距离为目标；陆域范围以防范面源污染、保证缓冲区域为目标，对相关术语、划分原则、调查内容、划分步骤、划分方法、定界要求等内容进行修订，最终形成标准修订稿。标准修订的技术路线见图 1。 47 国外保护区划分方法文献和资料调研

47、我国水源保护区划分与环境管理问题调研现行标准应用情况的评估及问题识别及问题识别不适应严格管理的要求不适应风险管理的要求的要求现行标准文本存在问题术语和定义划分原则文件编制要求划分方法定界要求图件制作修订原则和技术路线现行标准修订（征求意见稿）修订的主要技术内容技术步骤调查内容图 1 标准修订的技术路线5 主要技术内容说明5.

48、1 主要内容修订后的标准规定了地表水饮用水水源保护区、地下水饮用水水源保护区划分的基本方法、定界和饮用水水源保护区图件制作、保护区划分技术文件编制等内容的技术要求。5.2 章节设置修订标准由 10 个章节、 1 个规范性附录和 4 个资料性附录组成。10 个章节分别规定了适用范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、河流型饮用水

49、水源保护区的划分、湖泊、水库饮用水水源保护区划分、地下水饮用水水源保护区的划分、 48 其他、饮用水水源保护区定界、饮用水水源保护区图件制作等内容的技术要求。4 个附录中，附录 B 编写饮用水水源保护区划分技术文件的基本要求为规范性附录，主要为各地编制饮用水水源保护区划分技术文件提供参考。附录 A 饮用水水源地环境状况调查内容及技术要求、附录 C 二维水质模型基本方程及求解、附录 D 地下水水源保护区划分概念模型和附录 E 地下水溶质运移数值模型等 4 个附录均为资料性附录，供各地在开展保护区划分前的环境状况调

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