1、我国地方融资平台存在的问题、成因及对策刘国俊 韩丹（审计署驻太原特派办） 【时间:2010 年 12 月 30 日】 【来源: 】 【字号：大 中 小】 地方融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有承担公益性项目投融资功能的法人单位。我国的政府性融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”中发挥了重要作用，对交通、市政和生态环境等起到了改善作用，但由于融资规模增长过快，制度建设滞后，也使得地方政府积聚了很大的财政和金融风险，这一问题已经引起了政府与社会舆论的普遍关注。温家宝总理在2010 年国务院第四次全体会议上也已经指出，要尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财
2、政风险。一、地方融资平台存在的主要问题从国家有关部门公布的资料来看，我国融资平台债务庞大，且一直呈快速增长的趋势，但是相关的投融资管理制度一直没有建立起来，管理比较混乱，为政府信用和财政运行带来潜在隐患。当前我国融资平台存在的问题主要表现在以下六个方面：（一）债务规模增长过快，超过地方财政的承受能力。据估算，2008 年初地方政府融资平台的负债总计约为 1.7 万亿元，到 2009 年年中快速上升到 5 万亿元以上，银监会的最新统计是 7.38 万亿元，国家信息中心经济预测部公布的最新数据是 9 万亿左右。两年时间地方政府融资平台的债务规模就暴增四倍左右，其中绝大部分来自银行贷款。一些城市依托
3、政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达 150%以上，个别县市债务率甚至已经超过400%。（二）制度建设滞后，管理职责不明确。目前，我国对融资平台尚没有出台明确的法律规定，各部门对融资平台的定义模糊，无法明确界定债务的责任主体及相关的管理和偿还责任。面对庞大的债务余额，也没有权威部门给出明确的分类，比如，其中多少是财政必须偿还的，多少是财政负有兜底责任的等等。如果中国经济出现二次探底，地方财政收入大幅下滑，地方政府和金融机构在债务偿还问题将产生很大的利益冲突。（三）融资平台个数多，职能交叉重复。自 2008 年应对国际金融危机、实行扩大内需政策以来，特别是 2009 年 3 月人民
4、银行和银监会联合下发关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济更稳较快发展的指导意见对地方融资平台表示肯定与支持之后，地方融资平台数量猛增。据有关方面统计，2009 年全国正式登记注册的融资平台有 3800家左右，如果加上未纳入登记管理的大约有 8000 多家。如我们今年对某市的地方政府性债务调查时发现，该市现有 10 个融资平台，其中 8 个都是定位于为地方基础设施建设服务，有些部门甚至是上马一个项目，即成立一家平台。（四）融资平台没有可持续发展能力，过度依赖地方财政。一是市场主体地位脆弱。我国融资平台行政色彩较为浓重，融资行为根据政府有关部门的行政指令确定，基本未建立现代企业制度规范下的有效的
5、公司治理结构。融资平台发展至今，也在不断地寻求适合的盈利模式，但是迄今为止，大多数平台仍然是单纯作为政府借款机构，自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。基本不参与项目前期规划及建设过程，项目建成后，要么移交相关政府部门，要么仅仅作为资产登记单位，基本未参与项目施工过程的监督与建成后的管理，对多数项目贷款的真实用途也无从监督。二是债务偿还与财政资金捆绑，财政还债压力很大。目前，大多数融资平台的债务偿还主要是依靠财政性资金和借新还旧的方式，造成财政偿债规模和举债规模逐年扩大，很容易形成举债的恶性循环，最终给地方带来巨大的财政风险。如某市融资平台 2009 年偿还债务额中，以财政性资金偿还占比47
6、.31%，非财政性资金偿还占比 4.56%，举借新债偿还占比 48.14%。（五）债务偿还对土地收入的依赖程度过高。我国各级财政收入中，土地收入占比很大，城市建设等拉动性支出主要依靠土地开发及相关产业完成。融资平台债务资金也有很大一部分是以土地开发类收入作为抵押获得。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响。根据银监会发布的数据，截至2009 年末，地方政府融资平台贷款余额为 7.38 万亿元，同比增长 70.4%。去年地方财政土地收入 1.6万亿。按照 6%的利率计算，地方政府今年需要支付 5280 亿元的利息，三分之一土地收益用来付息。一旦地价下
7、行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。（六）贷款过程存在违规操作。地方融资平台项目普遍存在资本金不足，挪用银行贷款充当资本金以及政府和人大违规担保的问题。针对上述问题，银监会于 2010 年 5 月底向商业银行及各金融机构下发 关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知 ，通知要求， “不得发放项目资本金搭桥贷款，财政性质资金搭桥贷款及为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。 ”并要求商业银行将在今年三季度完成地方融资平台贷款担保方式重新落实问题，对于原有以地方政府和人大开具的“担保函”等方式提供的财政担保方式，要转换为规范的和具备足够财务实力的担
8、保主体，诸如有实力的地方企业。尽管监管层调控的决心和力度很大，但上述做法对新增贷款可以起到规范作用，但是要想厘清存量贷款，势必与地方政府的利益产生冲突，可执行性还有待观察。二、政府性融资平台成因分析政府性融资平台大量涌现是地方政府缓解支出压力，改善基础设施建设的产物：一是现行财税体制造成的收支矛盾迫使地方债务的急剧增长，尤其是分税制改革之后，出现了财权层层上收、事权层层下放的倾向，地方政府可用财力比重逐步下降。为了满足地方经济发展的基本要求和完成各项法定增长等支出任务，地方政府开始通过举债等渠道增加收入来源。二是由于现行财政体制和金融政策对地方债务行为和财政赤字的政策约束，搭建融资平台公司是地
9、方政府扩大支出规模的理想出路。一方面规避了预算法不允许地方政府举债的法律风险；另一方面，将部分难以短期消化的支出事项滞留在平台公司，既实现了支出的增加，又没有增加财政赤字，保持了良好的政府性财政收支业绩。三是区域经济发展不平衡，部分地区基础性设施建设滞后形成了地方政府性债务规模的迅速增长。部分地区由于种种原因基础设施欠账较多，地方政府受“政绩考核”等方面的驱使不断增加基本建设的投入。首先，增加对城市基础设施的政府性购买性支出对 GDP 增长有直接的拉动作用；其次，大规模基础设施投资还可以使城镇土地得到大幅度升值，增加以土地收入为主要收入增长点的各地政府的财力，缓解财政一般预算的紧张状况；另外，
10、改善城市面貌，增强城市承载能力和服务功能也是政府必须投入的民生工程。三、规范地方融资平台管理的建议（一）建立政府融资平台管理办法，加强对融资平台的监督。建议国家尽快研究出台政府融资平台管理办法，将政府融资平台的设立、资产负债管理、偿债准备和资金用途等予以明确，建立相应的约束机制。（二）建立起完备的风险防范和控制体系。一是建立政府财政风险预警机制。政府的债务规模应与其偿付能力联系起来，构建“债务风险警示”系统，并建立“债务风险警示”指标体系。应包含债务总规模、债务余额、年度还本付息额等在内的总量性指标和债务负担率、偿债率、债务依存度等在内的结构性指标，能够直观地反映地方政府的财政状况，同时进行相
11、应的财政调整。二是建立地方政府财政风险管理和控制体系。包括对债务风险的监控、报告和分析三大部分。风险的监控一方面依靠财政部门的日常管理，另一方面依靠审计等部门的例行检查来进行。通过动态监控及时发现债务风险的苗头，通过严谨的风险分析，查明风险原因并对此进行相应的风险控制和管理，及时调整政府的融资行为及财政预算，增强政府防范、控制和管理风险的能力。（三）整合现有融资平台公司。针对目前融资平台较多的现状，建议按照各融资平台功能职能划分，分类进行整合，从而达到提高效率、便于管理、节约成本的目的。对现有存量债务，分清类别，制定偿债规划，对于新债根据需要采取量力举借的做法。 （刘国俊 韩丹）北京报道 地方
12、融资平台争议又起，这一次是因为保障房。“目前，仅允许平台贷款在有偿还能力的保障房建设领域适度新增。”3 月 5 日，银监会主席刘明康对地方融资平台贷款的新说法，再次引发业界对地方融资平台的争议。“对于目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理。”3 月 5 日，财政部部长谢旭人称，将要采取措施加强地方融资平台管理。此前，财政部发出通知称，要求地方融资平台不得为地方财政担保，地方政府和人大所开具的“担保函”，贷款无效。 在全国两会住建部的新闻发布会上，住建部副部长齐骥强调，从去年开始，全国清理地方融资平台时，保留了为支持保障性安居工程建设的融资平台，该融资平台可以继续运作
13、而且要发展。尽管多部委表示将对地方融资平台加紧清理，但在支持保障房建设的名义下，地方融资贷款的速度并未因此放缓。与此同时，地方金融办异军突起，演变成为地方政府进行融资的新势力。 以保障房的名义3 月 9 日，齐骥在全国两会住建部专题新闻发布会上，回应了舆论热议的保障房资金问题。“1000 万套保障房大概需要 1.3 万亿到 1.4 万亿元投资。”齐骥说，其中 8000 多亿元将通过社会机构、保障对象以及企业投入筹集，5000 多亿元将由中央、省级政府以及市县政府通过各种渠道筹集。“地方的筹资渠道，包括地方政府无偿划拨土地、地方政府土地收益金、住房公积金、保障房融资平台等。”齐骥说，通过现有的资
14、金渠道和一些新的政策支持，今年完成 1000万套保障住房的任务，即 1.4 万亿元的投资是完全可能的。但这只是一家之言。此前的 3 月 6 日，在答记者问过程中，国家发改委主任张平指出，在去年扩大内需和固定资产投资的过程中，融资平台的融资规模出现了比较快、比较高的增长。“如果不能够正确处理，就会带来潜在财政风险或金融风险。”张平说。“现在的地方融资平台，只管贷款。”3 月 8 日，全国人大代表、某市市长向华夏时报记者坦言，谁拿到的钱越多，谁在任期内的政绩就越大。地方融资的这种机制，让地方政府官员存在强烈的借债动力，风险暗藏，再度在“两会”引发争议。“在前几年的地方政府官员中，2010 年的钱是
15、上一年借用，而今年理所当然该用 2012年的钱了，但换届后的领导就继续往下借贷。”这位市长向记者诉苦说，现在，国家开始整顿地方融资平台了，转向全力支持保障房了，以前的欠债怎么办？去年 5 月 26 日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署加强地方政府融资平台公司管理，但去年地方融资贷款的速度并未因此放缓。在此情况之下，地方债务不断飙升。数据显示，去年 6 月，地方融资平台贷款余额约 766 万亿元后，到了年底就达到了 125 万亿。本报记者采访获悉，去年上半年，有发改委和财政部等参与制定规范地方融资平台的一项新规，在地方政府的强烈反对之下“逼迫流产”。在尴尬之余，去年 9 月发改委不得
16、不举荐发行城投债，财政部也不得已涉足研究发行市政债。在两会参加小组讨论时，全国政协委员、富通集团董事长王建沂坦言，一些银行对政府融资平台的融资风险控制不严，贷款集中度过高，对贷款资金流向缺乏监控。而现在的情况是，多个部委包括住建委又上演把保障房的融资压在地方融资平台上，其前景值得关注。金融办崛起3 月 5 日，国务院首度公布了“十二五”规划纲要（草案），让最近两年来游离于金融危机和“四万亿”刺激计划的地方金融平台暴露无遗。“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。”这被写进了“十二五”规划草案。2008 年，中国遭遇金融危机袭击。一些地方农商行、城商行、信用社等
17、金融机构临时成立的众多项目平台公司，逐步演变成为地方政府投融资平台。在这些项目平台公司逐渐受到治理的同时，地方金融办迅速演变成为地方政府金融业迅速发展的新势力，不可小瞧。官方统计的数据显示，截至 2009 年底，全国各省均成立了地方金融办，283 个地级成立了 222 个金融办，2895 个区、县中 2000 家金融办。所以监管层对此颇为烦恼。一位接近银监会的人士说，自温家宝发布要查办地方融资平台后，银监会相关领导曾对四川、浙江、山西省多家农信社表达过担忧。与银监会担忧不同的是，各地政府金融办趁机迅速招兵买马，壮大地盘。“山西金融办和资本办合署办公。”一位山西籍全国政协委员告诉华夏时报记者，山
18、西现在已经成为综改区了，金融办也升级了。不仅山西，北京市金融工作局也于 2010 年 3 月挂牌。“由金融办升格为金融局，并下设银行服务处、证券期货服务处、保险与非银行服务处、金融市场处、金融稳定处等 10 个处室，分管不同金融领域。”北京一位官员坦言，地方融资的需求极为强烈，因为只要一上项目就要钱。事实上，“地方政府拥有的各类融资平台，大多依托于各级城市，一个县至少有两家。”3 月 6 日，王建沂说，地方融资政企不分，地方政府还控制着地方商业银行、担保公司等，扮演地方融资大舞台，十分危险家多部委对地方融资平台的清理工作已进入关键时刻。早报记者近日从银行业内人士处获悉，多个地方融资平台的主办行
19、（编注：即对同一个地方融资平台贷款份额最大的银行，由于五大国有银行的贷款额度远高于股份制银行以及城商行，平台公司的“主办行” 多是国有大行）目前正在加紧筹措上报当地银监局的材料，而在这一过程中，不少银行尝试通过多重举措主动调高相关地方融资平台贷款的评级，以减轻拨备压力。按照中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知，地方融资平台按照现金流覆盖比例被划分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款四个级别，并据此分别计算资本充足率、贷款风险权重。覆盖率越低，风险权重越高。简单地说就是，风险权重越高为银行需要为此计提更多资本，将影响银行的盈利能力及资本充足率水平，3 月 31 日就是执行
20、此规定的大限。但按相关规定，这一“评级 ”由银行所在地银监局认定即可，这给了部分银行 “操作机会” 。初步了解，前述主动调升地方融资平台还款能力的冲动主要出现在华东地区。所谓地方融资平台，一般指地方政府组建的城市建设投资公司等各种不同类型的公司，由这些公司向银行申请贷款或发行债券筹措城市基础建设等所需资金。通过此类做法，地方政府得以绕过“不准许出现赤字 ”的财政纪律，并在 2009 年的信贷狂潮中大肆借钱。2010 年 6 月，国务院下发第一个与地方融资平台相关的文件关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，正式启动了对地方融资平台债务的清理核实。目前，地方融资平台的债务统计数据尚未公布
21、。财新网此前曾援引全国政协委员、银监会主席助理阎庆民在全国“ 两会” 期间的话称，对于去年开始的地方融资平台债务数据，目前正由财政部、银监会、国家发改委和央行核对，“核实后的数据大概 3 月底 4 月初上报国务院。” 置换资产知情人士透露，上海某区级平台公司的主办行近日向银监局递交申报材料，希望在 3 月底前将还款能力由之前被划定的“ 半覆盖”调高至“全覆盖”。按照相关规定，银监会对地方融资平台风险划分的依据是借款人自身现金流占其应还本息的比例，其中，全覆盖这一比例在 100%及以上，借款人自身现金流充足；基本覆盖这一比例在 70%-100%之间，有少部分依靠财政担保；半覆盖这一比例在 30%
22、-70%之间，部分依靠财政担保；无覆盖这一比例在 30%以下，借款人自身有少量现金流，但大部分依靠财政担保。前述申请从“半覆盖”调升至“全覆盖” 的地方融资平台，具体操作方式是：把用于抵押的学校、医院等不产生收益、公益性的资产全部剔除，重新按照“全覆盖” 的还款能力标准置换为土地等可带来较高收益的资产。据介绍，置换由区国资委主导，划入抵押的 2000 亩土地，未来拍卖所得的地方财政收入，将按照一定比例计入融资平台还款来源。“之前作为抵押的学校、医院资产有 10 个亿，资产是很大的，可都是行政事业拨款单位，不产生任何收益。被划入半覆盖 以后，银行要么减少额度，要么不贷款，有些银行即便可以放贷款，
23、也需要追加一个担保，而其他同类公司本身已经担保很重了，即便拉进来，可能也不具备担保资格。” 知情人士说，在 2010 年第一次召开银行联席会议认定融资平台身份时，地方政府并未意识到上述庞大的公益性资产会在不久的以后被银行认定为“断粮”的依据。关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知中曾明确规定，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。”直接“改头换面”根据银监会去年 11 月发布的关于加强当前重点风险防范工作的通知 ，对于经平台、银行、政府三方签字确认的全覆盖类贷款，不再列为平台贷款，而
24、是改作一般公司类贷款并按商业化原则运行，但在银行内部人士看来，显然还有更为简单的办法可直接通过更改借款人的方式转为一般公司贷款，以减轻银行的拨备压力。因为财政部、国家发改委、央行、银监会在 2010 年 8 月联合发布的关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知中曾定义“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及
25、行业性投资公司，如交通投资公司等”。经过四方对账（平台公司、地方政府、银行、地方银监局）、统一会谈等方式，各地银监局汇总列出地方融资平台名单。 “只要不在银监会拟定的名单内，那就不算融资平台公司，其贷款也不算平台贷款。”某国有大行人士称，只要相关地方政府出面，将借款人用地方政府下属的其他公司替换被纳入名单的融资平台公司，便完成从融资平台贷款到普通公司贷款的“蜕变” 。“当然这也要向地方银监局报批。” 上述人士称，对地方融资平台的界定一直是各有各的理解，最初只要一家银行认为借款人是地方融资平台就纳入名单，而后通过各家银行会谈由主办行牵头界定，名单上的地方融资平台就从 310 多个降到去年年末的
26、260 余个。边关联着财政风险，另一边牵扯着金融安全，贷款规模达 6 万亿元之巨的地方融资平台在“两会”期间被热议，实属预料之中。3 月 6 日，在四部委就加强改善宏观调控问题答记者问过程中，地方融资平台风险问题再度占据发布会宝贵时长。而主管部门开出的“药方”中，合理控制政府投资规模、规范地方平台融资行为、强调金融机构审慎的决策程序和风险防范被列为规避风险的要点。控总量 保合规由于暗藏风险，地方融资平台在过去一年屡屡成为舆论焦点。而今年，在信贷总量受控的情况下，地方融资平台的后续资金来源及未来风险问题，再度在“两会”期间引发各方关注。3 月 6 日答记者问过程中，国家发改委主任张平指出，在去年
27、扩大内需和固定资产投资的过程中，融资平台的融资规模出现了比较快、比较高的增长。“如果不能够正确处理，就会带来潜在财政风险或金融风险。”第一财经日报获得的数据显示，去年政府融资平台融资达 6 万亿元，有 80%左右的项目贷款已经过度举债，有些占地方政府 GDP 的 94%，还有个别县市甚至达到 400%，未来几年面临较大偿债压力。而处理好融资平台问题，首要环节在于合理安排政府投资规模。温家宝总理在政府工作报告中提出，要控制新开工项目，把政府投资重点放在在建、续建和守卫项目。“保持投资的合理规模，不要超出自己承受能力，不盲目扩大投资，即可减轻地方投资、筹资压力。”张平称。近日，安信证券在安徽、湖北
28、走访调研后发现，融资平台中空壳公司、操作不规范、无对应项目的现象确实存在。资产质量方面，大多数的融资平台自身现金流能力都非常弱，主要依靠土地转让收入和财政兜底。财政部部长谢旭人 3 月 6 日称，融资平台融资中，有企业行为，也有当地政府提供各种形式的担保或协议书抵押，这实际上也成为地方政府的债务，有可能引发财政金融风险。“要区分不同情况进行清理、核实。”本报了解到，近期财政部已经发出通知，要求规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为。也有消息称，地方融资平台不得由地方财政担保，地方政府融资平台贷款中，地方政府和人大所开具的“担保函”应属无效。“两会”期间，上海银监局局长阎庆民则透露，相关管
29、理办法正由财政部牵头制定，本月底将可能出台。资平台“绑架”银行？在影响国家财政的同时，地方融资平台也有可能会“绑架”银行。“一部分融资平台有明确偿还能力，不值得太大担忧。但也有一部分值得关注。”中国人民银行行长周小川指出，一类是以土地为抵押的借款，在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而未来当土地价值下降，就可能使得对贷款的判断出现差别；另一类是由城市政府进行综合还款，即项目本身不具备充分还款能力。此外，由于隐性债务很难被置于阳光下进行监管，因此，银行较难对其信贷资金进行全程管理。有权威人士表示，一些银行对政府融资平台的融资风险“三查”不严，贷款集中度过高，对贷款资金流向缺乏监控。大部分平台
30、公司治理结构不完善，有的把贷款拿回来交税，或者当作其他项目资金，或用于楼市、股市。从近期对资产包“解包”情况看，部分项目没有资本金，没有现金流，没有担保，甚至连具体业务都没有。周小川认为，要从各种参数和监管的角度，使金融机构能在贷款项目的评判、风险权重的安排、土地价值的估值等方面做到合规和审慎。且凡是出现了不良资产，都必须按照现行会计准则和贷款分类标准，进行资产负债表处理。“新的制度就是要使任何做错事的金融机构，都损失盈利能力、资本，直至要收缩。”他说。此外，“要在标准方面，对金融机构从事这类贷款的几个比例关系，进一步加以明确。”周小川表示，争取把地方融资行为和金融机构的支持控制在一个合理、可
31、承受的范围之内。探查地方债黑洞保守估计，2010 年地方债总额逾 10 万亿元，债务率逾 150%，已到“债务风险较高”程度新世纪周刊 记者 霍侃 王长勇作为清理地方政府债务的前奏，全国性摸底调查正在全面铺开。2011 年 3 月 1 日，审计署 18 个特派办和 37 家地方审计机关，开始了对 31 个省(区、市)和 5 个计划单列市政府性债务的全面审查。此事早有先兆。在 1 月中旬召开的全国审计工作会议上，审计署审计长刘家义称，对地方政府性债务进行全面审计，是今年审计署工作中的重头戏，“将关注这些债务从哪里来，投向是否存在重大违法违规问题等”。庞大的地方政府债务积累多年，大量政府主导投资推
32、动的“4 万亿”经济刺激计划，更是导致债务规模在过去两年迅速膨胀。远有亚洲金融风暴，近有欧美债务危机，众多前车之鉴，使得中国地方政府的债务风险引来国内外投资者越来越紧密的关注，悲观者甚至认为这是悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。化解政府债务，显然已经提到中央政府的议事日程。而地方政府性债务到底有多少，至今仍是一笔糊涂账。由于各类债务与地方政府间的关系或明或暗，加之不同监管部门统计口径不一，获得全面准确的地方政府债务规模情况绝非易事。近十年来，专家学者及研究机构用各种办法，进行各种估算。2000 年前后，专家测算县乡债务规模为 1 万亿元。那时的县乡两级政府债务，主要由借款投资兴办企业、“普
33、九”达标、建设县乡公路等基础设施，以及清理整顿农村合作基金会等形成。2004 年前后，专家测算范围扩大，债务规模随之剧增。财政部科研所副所长刘尚希按照财政风险矩阵法，对中国截至 2004 年的公共债务进行了全面测算，结果惊人：中央和地方全部政府债务规模超过 12.4 万亿元。财政部科研所所长贾康用抽样调查和估算的方法，按假设条件估测，2007 年地方政府的显性债务总额超过 4 万亿元；加上 2007 年末中央政府国债余额 5.2 万亿元，最后结果是：2007 年中央和地方政府债务总额接近 10 万亿元。此后情况更加复杂。2008 年，为应对国际金融危机，中央政府启动了“4 万亿”经济刺激计划，
34、中央和地方在 2009 年和 2010 年共发行赤字 2 万亿元。地方政府更是借此东风大干快上。截至 2010 年 6 月末，银行投放给地方政府融资平台的贷款余额达到 7.66 万亿元。2010 年，中央财政国债余额限额 7.1 万亿元。若仅仅将中央代地方发行的 4000 亿元地方债券、7.66 万亿元的地方政府融资平台信贷，以及中央政府 2010 年的债务限额这三大项加总，2010 年中央和地方政府的债务总额就超过了 15 万亿元，占 2010 年 8.3 万亿元全国财政一般预算收入的 183%。即便考虑基金收入等，中央和地方整体债务率必将超过 100%。按审计署摸底审计地方债确定的标准，已
35、达到“债务风险较高”的程度。“这轮刺激政策之后，留下的融资平台债务和财政债务到底有多大？银行和财政风险究竟有多大？如果决策层不搞清楚，下一步如何进行宏观调控和分配财政资金，真的没有底。”国务院发展研究中心研究员倪红日认为，此时摸底全国债务，非常必要。全国债务大起底此次审计署对地方政府性债务摸底，覆盖范围之广、时间跨度之长，前所未有对地方政府性债务进行全面摸底审计，最早在 2010 年 12 月召开的中央经济工作会议上作出部署。到今年 2 月 13 日，国务院办公厅更下发关于做好地方政府性债务审计工作的通知，提出“摸清规模，分清类型，分析结构，揭示问题，查找原因，提出建议”的 24 字工作思路。
36、随即，审计署与各地方政府就此次大范围审计工作进行培训和动员。根据国务院办公厅同时发布的地方政府性债务审计工作方案(下称工作方案)，此次审计地方债的首要目的是：摸清全国省、市、县三级地方政府性债务规模、结构及增减变化情况。地方各级审计机关对此高度重视，称之为“重要的政治任务”。2 月 22 日，重庆市审计局局长王耘农在专题培训上强调，这次债务审计同去年实施的债务审计，在“任务交办层次、组织方式、债务分类、时间跨度、审计深度等方面存在较大不同”，要求更高，任务更重。“去年实施的债务审计”，指的是 2010 年上半年，审计署组织审计调查了 18 个省、16 个市和 36 个县本级截至 2009 年底
37、政府性债务余额的总体情况。显而易见，这是为今年全国性的债务风险排查探路。本刊记者从部分省市政府、审计机关获悉，各地省和省会城市本级债务，由审计署特派办审计。部分省份采取交叉审计方式，如广西壮族自治区本级和南宁市本级债务，由审计署驻哈尔滨特派办审计；天津市本级债务由长春特派办审计。市级和县级政府债务，由省级审计机关摸底，多数也是交叉审计。此次审计署对地方政府性债务摸底，覆盖范围之广、时间跨度之长，前所未有。覆盖范围之广体现在，审计涵盖了三类债务：不仅包括地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务，还包括地方政府既无偿还责任、亦无担保责任的“其他相关债务”，亦即由政府融资平台公司、经费
38、补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借、由非财政资金偿还、且地方政府未提供担保的债务。其理由是：此类债务，尽管政府在法律上不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，“政府可能需要承担救助责任”。换言之，对于第三类“其他相关债务”，政府很可能负有最终“兜底”的责任。时间跨度之长体现为，审计债务包括了债务发生起始年、1997 年、1998 年、2002 年、2007 年、2008 年、2009 年、2010 年八个年度。可以看出，接受审计的年份，反映出 1997年中国受东南亚金融危机冲击之际采取积极财政政策的起始和结束的关键时间点，以及2008 年为应对国际金融危机冲击再次实施积极财政政策之后
39、的关键三年。国务院要求在不到四个月的时间内，完成全国债务审计，各地需在今年 6 月底前上报审计报告。多数审计署特派办则要求两个月完成省本级和直辖市本级债务的审计。留给市、县两级政府的审计时间则更短。一位基层审计人员坦言，任务一级压一级，到市级只有一个月的时间。要完成八年的数据审计，压力不小。王耘农介绍，此次审计的四大重点领域，是交通运输、市政建设、高校医院、融资平台公司的债务风险。工作方案指出，要分别摸清交通运输、市政建设、高校医院三个领域中，三类债务的规模及其比重；主要偿债资金来源的偿还能力；债务逾期和借新还旧情况；以及政府担保债务、其他相关债务实际转化为地方政府负有偿还责任债务的可能。对于
40、政府融资平台，工作方案还要求着重调查融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力，包括融资平台公司不能或不宜变现的资产(如学校、广场、党政机关办公楼以及市政道路、设施等)所占比重，以及注册资本不到位、抽逃资本、资产不实等对资产质量的影响，并根据资产负债率及盈利情况，分析融资平台公司偿债能力。从债权人角度分类，地方政府性债务可以分为四类：银行贷款；公开发行债券；来自上级财政的外债转贷、国债转贷和农业综合开发借款；以及包括对工程建设、行政事业单位职工和社会公众的欠款。从债务人角度分类，地方政府债务则散落于财政、国土资源、教育文化、医疗卫生、社会保障等几乎所有政府相关部门。名目复杂的债务中，相对透明且
41、容易统计的是公开发行债券。其中，过去两年由中央代理地方政府发行的债券最为简洁明了，两年累计 4000 亿元，且每个省份的发债规模都能公开查询。其他公开发行的债券，主要是通过各类地方政府融资平台发行的企业债、市政项目建设债、短期融资券、中期票据等，可以统称为城投债，其中以企业债为主。据联合资信评估有限公司统计，2009 年共 103 家城市建设投资类企业发行企业债 105期，规模约 2330 亿元；2010 年城投公司企业债的发行，受到下半年融资平台债务清理政策的冲击，但也达到 1530 亿元。多头统计迷局统计口径标准不一，各部门利益也有差异，各方都希望尽可能把利益拉过来、把责任推出去不过，即便
42、把所有公开发行的债券都计入，在整个融资平台债务中所占比重也很小。“大概也就 5%左右，主要都是银行贷款。”国家发改委财金司司长徐林接受本刊记者采访时说。因此，作为银行的监管者，银监会对地方融资平台的偿债风险最为关切。2009 年下半年，银监会就开始向银行预警融资平台贷款潜在风险，并内部统计融资平台贷款数据。最新数据是，截至 2010 年 6 月末，全国地方投融资平台贷款为 7.66 万亿元。一位银监会内部人士对本刊记者透露，所有融资平台贷款中，项目自身现金流能够全覆盖贷款的，占三分之一。最有可能掌握地方政府及融资平台债务全貌的是财政部门。财政部也在尝试通过调研考察等方式，了解地方政府债务情况。
43、2010 年 4 月 17 日至 20 日，财政部预算司债务处处长张志华赴陕西省调研，希望了解该省实施积极财政政策以来地方政府融资情况，以及地方政府性债务管理面临的主要问题等。重点了解省级政府融资平台运作情况，以及高校银行贷款、农村公路建设债务等。然而，尽管不乏多方努力，地方融资平台债务的总体规模、结构及潜在风险，一直未得到全面揭示。去年 6 月，国务院发布了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，要求财政部、发改委、人民银行、银监会联合部署，对地方政府融资平台公司债务进行清理核实。该次融资平台公司债务清理由财政部牵头，具体由预算司落实。财政部经济建设司一位人士称，经济建设司也参与了融
44、资平台债务清理，主要是配合预算司，提供跟基建项目投资相关的一些数据。此外，国务院农村综合改革工作小组办公室主任王卫星告诉本刊记者，2010 年统计地方政府融资平台公司债务，国务院农村综改办做了一些配合工作。国务院要求四部委在去年 12 月底之前上报数据。多位地方财政部门官员告诉本刊记者，12 月底之前已经将数据上报财政部。目前，融资平台的债务统计数据尚未公布。财政部预算司相关负责官员拒绝向本刊记者透露具体数额。江西省财政厅官员告诉本刊记者，该省统计的融资平台债务为 55 亿元，“我们是不发达省，数额比较少。”上海、江苏、四川等省份财政部门拒绝透露债务规模。2011 年全国“两会”召开前的 2
45、月 28 日，全国人大常委会预算工作委员会官员对本刊记者说，2010 年全国人大要求财政部，汇报统计融资平台债的情况，但目前还没有看到相关数额。2 月 27 日，国务院办公厅向全国人大常委会办公厅提交关于落实全国人大常委会对2010 年 1 至 7 月预算执行情况报告审议意见的函，称截至 2010 年 12 月 10 日，各省(区、市)均已上报融资平台公司债务的清理核实数据。目前，财政部会同有关部门正在部署地方进一步做好相关数据的核实工作。“财政部门的口径与央行、银监会有一些不同之处，现在财政部正让几方核对数据。”西部某省财政厅相关部门负责人告诉本刊记者。接近政府相关部门的专家透露，由于口径不
46、一样，财政部和银监会统计的数据差异比较大，且财政部的口径比银监会的小，“远低于银监会(7.66 万亿元)的数额”。阎庆民亦在“两会”期间向本刊记者证实，财政部的数据跟银监会的差距较大，目前财政部、银监会、发改委和央行正在核对，财政部核实后的数据大概 3 月底 4 月初上报国务院。东部某省财政厅的一位人士坦言，他们只是调查了那些通过财政部门能够统计的数字，现在不清楚跟真正的数字比有多大差异。因为财政债务是显性的，通过财政部门担保的(如高校等)债务是很少的部分，大量债务是隐性的，是融资平台的债务。诚然，统计口径不一，是导致地方政府性债务统计困难的客观原因之一。审计署重庆特派办杨静和张爱华，2009
47、 年 12 月在国家审计署网站撰文指出，地方政府性债务统计口径滞后于债务形式多元化发展趋势，财政部对政府债务的统计仅仅是针对政府的直接债务和担保债务，对于 BT 或 BOT 融资并没有定义，也未将发行信托产品和债券单独列出，造成政府对总的债务规模不够清楚，无法进行有效调控。这也使得政府各部门或单位对债务各自为政，多头管理，形成各类债务管理上的不一致。一位财政部专家认为，除了客观上统计口径不一，各部门的利益也有差异，各方都希望尽可能把利益拉过来、把责任推出去。因此，统计是否准确还是个未知数，很难有一致结果。“在银行、政府、企业、相关担保方四方对账中，各自的上司会对下面有指令，肯定会有博弈。这个过
48、程中，财政部门要考虑债务多少年能消化，银监局肯定是担心风险。”一位大型国有商业银行相关部门负责人告诉本刊记者。此外，今明两年地方各级政府将陆续换届，下一届政府也不愿意承接太多债务。目前，审计署进行的地方政府性债务大摸底，可以说是要求最为严格(审计部门实施，部分地区交叉操作)、追溯期最长(从债务起始年至 2010 年)、可比性最强(大量统一表格，各省均可比)、最为全面(涉及所有政府债务)的一次。财政专家分析，中央政府显然寄望在本届政府任内，对相关债务由来、分布、规模及风险程度等摸清，为化解债务风险作必要的准备。乐观者甚至认为，如果这次审计得以成功，将是对财政风险的全面排查。由此，金融与财政的关系
49、将得以清楚界定，单一金融机构风险有度量指标，监管部门有了进行压力测试的基础。甚至，可以为制定财政事权与财力匹配的改革做必要的铺垫。债企业被列入信用评级观察名单，在国内并不多见。中国地方政府债务风险的复杂性，表现为金融风险，其背后往往是财政风险最近几个月，有关城投债风险的一些事件，引发市场关注。2010 年 12 月 29 日，潍坊市投资公司被联合资信评估有限公司列入“信用评级观察名单”，起因是福田雷沃国际重工股份有限公司和潍柴动力，对潍坊市投资公司的股权质押至今没有办理；2011 年 1 月 4 日，广州市建设投资发展有限公司也被联合资信评估有限公司列入“信用评级观察名单”，原因是广州市建设投资发展有限公司年票制项目相关资产(无偿)划出，对公司资产、收入规模和结构造成重大影响。发债企业被列入信用评级观察名单，在国内并不多见。一位评级机构资深分析师认为，这两个案例不能算是特例，“融资平台股权和资产划转是一直担心的问题”。但国家发改委财金司司长徐林对此并不悲观，“出现这样的情况，还谈不上是城投债的风险开始暴露。”因为目前还没有任何一家城投公司发行的债券在还本付息上出现问题。他说，评级公司有可能关注某些公司的现金流动状况，作为观察对象，这没什么可大惊小怪的；如果企业没有出现付息的问题，地方政府往往
