1、只看该作者 公共管理学复习辅导材料第一章 公共管理概述本章主要知识点 公共管理基本概念 公共管理学理论渊源 公共管理与中国改革一、基本概念1、公共管理学公共管理学可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。它是由传统的公共行政学的进一步扩展而形成的，其主要部分或核心仍然是对政府管理活动的研究。2、公共管理指各种公共组织为了解决公共问题,维护和实现公共利益,运用公共权力对公共事务实施管理的社会活动。理解这个概念时应从它的构成要素及其任务、目的等方面来进行把握：构成要素之一，公共管理的主体：公共组织和个人。公共组织又分为政府和非
2、政府组织（或非营利组织） 。其中政府是公共管理最主要的主体。在社会生活中，政府负有承担提供公共物品、公共服务的主要职责，因此，政府的各部门和各层级是公共管理的主要组织依托，政府进行的行政管理是公共管理的主要形式。在国家与社会逐步出现分化的当代世界，随着社会生活的复杂化和多样化，非政府公共组织或非营利组织逐渐成为公共管理的重要而活跃的组织形式，以弥补政府功能的不足。以个体形态出现的公共管理主体，包括领导者、管理者和被管理者三种类型，它们对公共管理活动的组织与领导作用也主要是通过公共组织来实现。构成要素之二，公共管理的客体（对象）：公共事务。公共事务是相对于私人事务而言的。所谓公共事务是指涉及全体
3、社会公众整体生活质量和共同利益的一切事务和社会活动的总称。构成要素之三，公共管理的资源。公共管理的过程，是公共管理机构凭借和组织相应的资源、调动必要的手段，实现管理目标的过程。公共资源包括：公共人力资源、公共财税资源、公共物品资源、公共信息资源等等。构成要素之四，公共管理的手段。公共管理的手段就是制定公共政策，围绕公共问题，对涉及社会公众整体利益的公共事务进行选择、综合、分配等，通过公共政策的制定以及执行、监督等，实现有效管理。构成要素之五，公共管理的环境。任何公共管理都是在一定的政治、经济、文化、社会、自然、国际环境中进行的。对于环境的正确分析是有效实施公共管理的基本前提。比如，就我国的公共
4、管理的环境而言，我国的市场经济体制是由计划经济体制转轨而来，这决定了我国的政府公共管理在建立社会主义市场经济体制的过程中具有其自身特点。它并不是简单地采用或修改某些政策或计划，而是从一种经济体制转向另一种完全不同的经济体制，政府公共管理则由一种直接、微观干 预的旧模式过渡到一种间接、宏观调控的新模式。公共管理的任务是提供公共物品和公共服务、维护公共秩序，它追求的是社会公共利益，给社会公众提供公共物品、公共服务，解决涉及广大社会公众公共利益的一系列公共问题，这些都有利于缓和公众的不满情绪，维护公共秩序。公共管理的目的是解决公共问题，维护公共利益，目标愿景是追求公共利益的最大化。3、公共行政公共行
5、政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律。4、公共政策公共政策属于政策科学的内容。政策科学主要探求各种政治主体（国家、政党等）为了达到一定目的，制定和执行行为准则的过程及其规律。二、重点难点阐释（一）公共管理与其它相关概念的区别1、公共管理与私人管理的区别第一，使命不同。公共管理是公共服务，追求公共利益，行政官僚要帮助由选举产生的政治家反映公众对政府所提出的愿望与要求；而私人管理以营利为目的，私人部门或组织最终要依靠获利而生存。第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。政府部门的资金大部分来自财政拨款，政府官员
6、不必为利润担忧，他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；而商业组织以有效的运作为动机，它们必须在市场中靠竞争获得生存和发展的机会。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。一般而言，政府工作人员的雇佣和解雇要困难得多。在公共部门，雇用和提拔雇员的功绩系统存在着几种标准，这往往走
7、出了技术效率的观点。第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的动作是在政治环境中进行的，它具有明显的政治性或公共性的特征。2、公共管理与公共行政的区别公共行政关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理（传统的公共行政学或公共行政学院主要是为培养政府的职业文官而设的学科或机构） ；公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。3、公共管理与政策科学的区别政策科学主要探求各种政治主体（国家、政党）为了达到一定目
8、的，制定和执行行为准则的过程及其规律，其目的是提供政策相关知识，改善政策系统，提高政策质量。而公共管理学则主要研究公共组织如何通过有序的活动去管理社会公共事务，其侧重点在于对公共组织外部管理活动的研究。在公共管理学的研究中，公共组织自身的建设和政治运行机制仅是其中两项基本的内容，公共管理学研究的视野和内容要比政策科学宽泛。（二）公共管理学的理论渊源公共行政学、公共政策学是公共管理学的两大理论渊源。公共管理理论研究发展过程中有三个研究阶段。第一阶段，公共行政学研究。这是公共管理理论研究的开端。20 世纪 20 年代，30 年代形成，一直到 60 年代中期以前居于支配地位。第二阶段，公共政策学研究
9、。60 年代末 70 年代初到 90 年代。公共政策学院的学者们在对政策执行研究的基础上提出了公共政策范式。第三阶段，公共管理学研究。进入 90 年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大范式之一。公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径。它在公共政策学院中成长，并在公共政策分析与管理学中结出果实。（三）公共管理学的研究途径：P 途径与 B 途径以表格内容来表示它们的异同P 途径：公共政策途径（Public policy approach） B 途径：企业管理途径(Busi
10、ness approach)来源: 来自于公共政策学院的“政策途径” 来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”强调重点: 强调公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。 强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。如何看待公共组织与私人组织的关系问题:强调这两种组织及其管理的相异性， “公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同的” 。强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别，主要在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中于战略和组织管理上，更多以过程为取向。聚焦点: 重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践
11、者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。 更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。共同点： 以组织外部定向（既关心机构以外的东西） ，强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法。（四）公共管理与中国改革我国自 20 世纪 80 年代以来，随着经济体制和市场经济体制的转轨，公共管理所涉及的领域中各种与改革不相适应的矛盾和问题逐渐暴露出来。虽然经过 20 多年不
12、懈的改革、调整，但是，多年的历史积弊想在短时间内全部解决是不现实的。归结起来，我国目前公共管理改革面临的主要问题包括：1、政府财政压力依然很大。2、在行政立法和执法上，存在重立法、管理，轻执行只看该作者 监督等现象。3、政府机构依然庞大，政府职能虽然有所减少，但随着改革过程中不断出现的新情况、新问题，政府的新职能也在增加。4、政府及其公务员的服务理念还较差，长官意识严重，存在官僚主义和腐败行为。5、人事成本居高不下。机关、事业单位仍然存在大量冗员；人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成。6、行政效率低。机构层次多、职责不清，互相推诿、扯皮，缺乏服务意识、
13、成本意识等，使政府组织和非政府组织无法走出“追求高效率低效率无效率”的循环。综观各国公共管理改革实践，虽各有特色，但也有共性。对中国来说，所采取的是渐进或分阶段进行的改革方式，即“摸着石头过河”的模式。在这种改革的开始阶段，进行具有特色的试验，当取得成就和经验之后再加以推广；表现形式是体制改革由点到面，即抓住重点突破，进而逐步深化和渗透到全局的过程；具体的做法是先试点后推广，即任何改革措施的出台，都先在某个地方或企业进行试验，取得经验后再全面推广。中国的公共管理过程也是这样一个过程。借鉴国外的公共管理理论和实践结合我国的实际，我国的公共管理改革可着手于以下几个方面。1、构建适应 WTO 要求的
14、公共管理体制。2、按照私营部门的管理方法建立“企业型政府” 。3、进一步精兵简政提高服务意识和效率。4、加强公共管理法制建设。5、推进公共管理民主化和信息化改革。三、案例分析案例 11、案例内容：北京限字当头解决拥堵是否可行北京的街头每天都要上演无数场免费的“汽车展示会” 。尤其是上下班的高峰期，一辆辆汽车像生了病的乌龟趴在一条条马路上，步履蹒跚，动弹不得。北京市代市长王歧山在 SARS 危机后公开表示：最头痛的是交通问题。的确，再没有比堵车问题更能够触痛北京人烦恼的神经了。所以，当市政府有关部门提出要限制发展私家车和对黄标车（尾气排放量达不到排放标准的车）采取限行举措时，舆论的焦躁海洋就像被
15、扔进一块石头，叫好叫坏之声皆不绝于耳。数据显示：1996 年北京市机动车只有 100 万辆，到 2003 年已增加 1 倍，达到 200 万辆。其中私家车就有 120 多万辆。2002年全市新增机动车 27.6 万辆；而 2003 年前 8 个月，全市又新增机动车 24.6 万辆，已经逼近 2002 年的总数。面对汹涌而来的汽车潮流，北京在很长时间里一直手足无措。多年来的堵车状况没有什么改善。据了解，20 世纪 80 年代初期，有权威部门对 2000 年北京汽车发展数量的预测仅仅是 70 万80 万辆，而事实上，在新世纪钟声敲响之前，北京市汽车总量就足足比这一预期数字多出近100 万辆。在 2
16、000 年，北京市有关部门又曾预测，到 2010 年北京机动车保有量才会突破 200 万辆，没曾想，这个数字提早7 年就实现了。为此，所有在北京生活的人们都付出了拥堵的代价。为何出现这么大差距？一些官员的习惯性解释是，经济发展那么快，以致许多公共（如首都机场）都提前达到目标容量。通过提高牌照费、养路费、燃油费、停车费等做法来限制私家车，是东京、纽约等国际大都市的共同做法。但限车的前提是通过引导，实现城市道路和交通资源的最优化配置。而北京市道路交通资源管理方面存在的问题该如何解决是摆在北京市政府面前的一大难题。在出租车和私家车大幅增长的同时，北京市地铁和公共车加起来对城市交通的分担率却不足 30
17、%，离 80%的期望值相距甚远。公共交通的吸引力在下降。许多去过欧美国家考察的人士均认为，与东京、纽约、巴黎等国际城市相比，北京的马路并不比人家窄，停车场不比人家少，车辆也不比人家多。但交通拥堵现象却日趋严重，难以缓解，以致严重影响城市运转效率，成为经济发展的重要瓶颈。一家大型出租公司老总对中国新闻周刊说，抛开别的不谈，单单十字路口的管理、出口和路标设置的混乱，就使得现有交通资源的使用效率大打折扣。除了提出要限制发展私家车外，北京市有关部门还针对一些车辆采取限行举措。北京市公安局和环保局联合宣布，从 2003年 9 月 1 日开始，在部分路段对黄标车限行。北京市环保局有关负责人对媒体解释说，限
18、制黄标车是为了改善交通状况，提出大气环境质量。他们从今年 3 月就开始研究、认证这项规定的可行性，所以这项规定“绝不是仓促出台的” 。但黄标车主们却普遍有遭遇突袭的感觉。因为，限制黄标车出行的措施，从发出通知到开始执行，只有一个来月的时间。他们的质疑是：这项措施涉及 30 万辆车，事关数十万人的利益，为何事前不搞听证？从 3 月份就开始研究、论证，为什么外界一点不知道？据了解，黄标车改造的费用动辄三五千元，有的多达数万元，一些进口车根本就没办法改。但两部门对其新政策带给这部分人的损失，没有考虑做出任何补偿的规定。一位车主在互联网上质问：按北京市的规定，一部汽车使用寿命私家车为 1020 年，我
19、们在 1995 年买的汽车，符合当时的所有法规。为什么突然要让旧车实行新标准，这符合法律吗？（资料来源：中国新闻周刊 ，根据作者胡奎的文章改编）2、思考题：你如何评价北京市政府的限制措施？试从公共管理的角度加以评析。3、案例分析：第一，北京市政府应该建立和完善政府信息公开机制，建立多元的信息系统，确保多元信息过程的常规运作。通过良好的沟通和有效的信息交流，整合和协调公共管理的行动。广大车主不满的主要原因之一是政府公布信息的突然性太强，让人措手不及，这有损人民利益。因此，建立有效的危机管理信息系统是十分重要的。这一信息系统也可在公共事件的早期预警方面发挥作用。更重要的是，一旦出现类似情况，信息沟
20、通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调行动。第二，为维护社会整体利益，而对个人利益有所损害，要由政府实行公共补偿。这一措施这在国外是很普遍的。改善交通是政府公共服务的一部分，对应的是社会整体的利益和安全，其相应的成本付出应由政府承担，而不应当是个人独自担承。政府应把个体经济利益摆上适当的位置，实现了二者的有效平衡。这样才有利于培养民众的社会责任心，百姓对政府也会更加信任，更有安全感，以便形成良好的利益互动机制，形成应对公共事件的高效运转的社会机制。第三，系统分析造成北京拥堵的多方面原因，多渠道解决这个问题，而不能仅仅靠这一个措施。比如交通问题除了车辆过多的原因，还有道路本身的问题、交通
21、设施不完善、标志信号模糊、甚至信号不健全等问题。就针对各方面问题提出多种解决方案。案例 21、案例内容：“公地悲剧” 、 “卫生死角”与公共治理古希腊哲人亚里斯多德曾经断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。 ”犹如一句谶语，长沙市银盆岭老鸦冲“一座垃圾山，十年搬不走”的“公地悲剧”的上演恰不幸被言中。十年，一道山清水秀的天然谷地被堆积成臭气扑天的垃圾山，直至影响周边居民日常生活与身体健康；十年，相关管理部门推诿扯皮的“责任死角”在政府与市民心理之间又活生生开辟出一道“天然
22、谷地” 。英国科学家哈丁用“公地悲剧”描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的恶果。在老鸦冲谷地这块产权不明的公共用地上，社区居民乱倒垃圾，不缴费用的“搭便车”行为，企业、街道办事处、环卫部门责任划分不清相互推诿的行为，使诸如垃圾清运之类简单的公共管理工作陷入了“集体行动的困境”之中：“我不做总有人去做” ，社区居民将垃圾随手一扔，方便省事还不失动作潇洒；“别人出钱我不出照样能办好” ，拖欠乃至不缴卫生费用或期冀政府买单，每个理性居民的最优选择均是“不缴费” ；“我不管总有人去管” ，企业盼着社区管，社区盼着环卫部门管， “多一事不如少一事” ，况且是费力又费钱的公共事务。每个人都
23、被困在一个迫使他在有限范围内无节制地追求自己利益最大化的“纳什均衡”中， “尽管各方都有解决问题的强烈愿望，但却始终没能明确各方的责任，无法形成解决问题的合力” ，结果正如哈丁设想的一样，发生的是一场无人缴费、无人管理、垃圾成山的“公地悲剧” 。勿庸置疑，垃圾堆积的不仅仅是一座臭气难闻的“卫生死角” ，也堆积出相关部门在卫生管理中“踢皮球”的一块“责任死角” ，更透露出政府在城市公共事务管理中的弊病与危机。 （湘声报040422）2、思考题：如何解决城市管理中的“卫生死角”问题？ 3、案例分析：可以通过政策配置或制度安排来达到目的：第一，产权明晰，责任明确。公共资源的使用必然有时间和空间的限定
24、性，并确定负责任的提取方式，以使公共资源可持续发展。边界的不清晰和非确定性，只能使公用资源过分提取直至耗竭（天然谷地环境的恶化） 。公共产品或公共服务的提供也要落实到事，责任到人，否则无人负责，一片混乱，公共产品供给势必短缺，公共组织效率势必缺失，公共秩序无法安排（“公地悲剧”发生） 。因此，应按照“谁主管，谁负责” ， “谁受益，谁交费”的原则，合理界定居民、企业、街道办事处和环卫部门四者的责、权、利关系，化“责任死角”为产权明晰、职责明确、自主经营的“责任田” 。土地代理所有者享有土地的处分、收益权利，环卫部门、街道办事处分别为城市公共卫生的主管部门和协管部门，在社区公共卫生设施（垃圾站）
25、和垃圾清运工作中负有不可推卸的责任。社区居民作为直接受益人，也应为垃圾清运工作买单付费，积极缴纳卫生费用。 第二，市场交易，降低外部性。公共物品的消费是非排他的和不可分割的，我消费，你也消费，我付出成本进行消费，你不付出成本也可得到同样的消费。这表明正外部性的存在。 “公用地”过度使用，我要得到最大利益，你也要满足最大利益，于是资源耗竭负外部性出现了。为降低外部性，使收益与成本对称，必然要对公共产品或公共服务的提供引入市场交易的办法，垃圾有偿处理制度正体现了这一点。在垃圾山治理工作中，也可引入市场运作的办法，如通过让渡老鸦冲谷地部分使用权解决垃圾清运中经费不足的问题，通过企业外包方式破解社区公
26、共卫生管理难题。第三，沟通协调，自主治理。无论对于公共产品的供给，还是公共政策的执行都少不了协调机制和契约机制。没有协商就无法达成公共事务管理的契约，也就无法形成公共管理的秩序安排。同时，有了建立在信任基础上的契约和规则，就建构了公共组织，就可以开展“多中心治道”和进行集体公共选择。垃圾成山的“公地悲剧”的发生，凸现出当地政府和主管部门协商服务不到位和作为不够问题。发挥政府在公共事务管理中的沟通协商职能，引导企业、社区和居民建立自主治理的非政府组织（NGO） ，如成立社区卫生管理委员会，形成委托代理关系，完善社区公共卫生管理制度和居民公约等契约机制，规范居民卫生行为，不失为解决问题的一条有效途
27、径。第四，理性激励，合理监督。要克服集体行动的困境，使行动个体所在的集团具有越来越强的相容性，达到“众人拾柴火焰高”的目的，必须解决集体与个人之间的利益关系问题。即通过建立赏罚分明的激励机制和明察秋毫的监督机制，克服个体“搭便车”行为，最大实现公共利益和公众福祉。如对乱扔垃圾和拖欠费用的单位或个人课以罚款，对推诿扯皮的管理部门深究其责，乃至曝光批评等。第二章 公共管理组织本章主要知识点 公共组织的含义、性质和结构公共组织的类型与作用公共组织中的领导者、一般管理者和被管理者一、基本概念1 公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供
28、公共服务，管理公共事务，供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。2 政府政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家意志表达、发布命令和处理事务的机关。 “政府”一词有狭义和广义两种理解。狭义的政府概念仅仅指国家机构中执掌行政权力、履行行政职能的行政机构，譬如人们通常所谓的里根政府，一府两院中的（政）府就是指国家行政机构。广义的政府则泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构，即我们通常所谓的立法机构、司法机构和行政机
29、构。3 非营利性组织非营利性组织指不以营利为目的，服务社会公众的非官方性公共组织。与非营利性组织的有关定义很多，如非政府组织，第三部门，独立部门，慈善组织。志愿者组织等等。一般认为，非营利性组织主要是指：“处于政府与私营企业之间的那块制度空间” 。一般认为非政府组织有六个特性，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。其中，非赢利性和公益性是非营利性组织区别其他组织的最重要的特征。二、重点难点阐释（一）公共组织的性质与结构1、性质公共组织具有社会组织的一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性：社会性。社会性是公共组织的基础，公共组织要从根本上维护自己的利益，维护社会的统治秩序，就必
30、须履行社会管理任务，以管理社会公共事务作为自己的重要职能，管理包括国家政治、经济、文化、科技、卫生、社会福利、社会治安等事项在内的各项社会*务。权威性。政府和非政府性的公共组织，其权力都直接或间接地来源于国家权力。政府是国家的代表，它拥有凌驾于整个社会之上的权威，社会的各种团体和全体公民都必须服从政府的合法规定、命令，否则要受到制裁和惩戒。而非政府性公共组织，其权力往往来自于政府的授权，根据政府的委托，代表政府从事某方面的社会事务管理活动。因此，对于特定的管理对象，非政府公共组织也具有权威性。法制性。任何公共组织的建立、撤销都以宪法和法律为根据，并要依据宪法和法律开展活动。公共组织的任务、责任
31、、权力由宪法和法律赋予，公共组织成员的职责、权力、义务，行驶职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等。都必须以法律为基本依据，不得超越宪法和法律所规定的范围。依法行政，对其活动承担相应的法律责任，是公共组织从事各项活动的一个显著特点。系统性。公共组织是由若干个要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。2、结构公共组织的结构是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排列组合方式。公共组织的主要结构形式包括：一是直线制类型。在这种结构中，一切权力集中在公共组织的最高层，行政命令按照垂直方向自上而下地逐级传达。行政领
32、导执行各种职能，一般不存在专门的参谋机构。个别的参谋人员只不过是行政首长的助手，是个人权力的延伸。这一结构类型的特点是以行政首长为中心，统一指挥，逐级控制。其优点在于权限责任明确。政令统一、行动及时、行动有序。其缺点是缺乏专业化分工，行政首长日理万机，往往顾此失彼。而且一旦行政首长发生突然变故，就会造成政事荒废。二是职能式类型。随着公共行政的发展，政务日渐繁杂，仅有直线式的行政组织结构已无法适应管理的需要了。新的组织结构类型产生出来，这就是职能式结构。这种结构类型的特点式，在行政主管的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有向其下级下达行政命令，下级行政部门既要听从直
33、接的上级领导的指示，又要服从行政主管的指挥。同直线式的组织结构相比较，职能式组织结构有其优点：实行了专业化的行政分工；减轻了行政主管的负担，使其有更多的时间和精力从事行政决策；能适应日趋复杂的行政管理的需要。但职能式的行政组织结构也有不足的地方：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面：容易妨碍统一的行政指挥。三是直线职能式类型。这种组织结构的特点式，以直线式结构为主，在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与专业行政部门的管理的有机结合。这种行政组织结构类型既保留了直线式结构所具有的行政权力行使的统一性的优点，同时又吸收了职能式结构形式管理专业化的优点。因此，直线式
34、的行政组织结构被很多国家的行政管理部门所采用。但是，这种结构类型也并非十全十美。随着现代科技的发展，社会分工更为复杂多样，在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成管理上的矛盾，甚至出现行政管理的真空。四是矩阵式类型。前面所讲的集中行政组织结构类型大多是以纵向分布为主，矩阵式结构则是将纵向与横向结合起来，形成纵、横两套管理系统。在行政组织的矩阵中，一套是职能系列，另一套是项目。在行政管理中，矩阵式结构常常运用来对某项突击性的事务进行快速、及时的行政管理。在管理矩阵中，纵向的结构则可以将并列的职能部门结合起来。这样既有利于集中领导，又有利于各专业相互配合，取长补短。但这种组织机构也同样有其缺点：容
35、易出现行政层级与上级之间的矛盾或推诿，使下级无所适从，从而降低行政效率。（二）公共组织的类型与作用公共组织的类型主要有，政府和非营利性组织两种。1、现代国家的政府主要有三种形式：总统制政府。总统由选举产生，既是国家元首又是政府首脑。除了某些重要的任命须征得议会的同意外，政府成员由总统任免，向总统负责，议会和总统均由民选产生，总统无权解散议会，议会也无权通过不信任案将总统解职，但在总统有违宪行为时，议会可以对总统提出弹劾案，并交最高法院审理。美国是最早也是最典型的总统制国家。内阁制政府。议会是国家权力的中心，它由选民选举产生，享有立法权、组织和监督政府内阁的权力，总统在礼仪上代表国家，其权力仅限
36、于任命政府总理，是国家的虚位元首。内阁掌握一切行政大权，是各种内政、外交政策的制定者，并向议会负责。目前实行内阁制的主要有英国，日本等。委员会制政府。它的最主要的特征是最高国家行政机关为委员会，委员会由议会选举产生，向议会负责，议会不能对委员会提出不信任案，委员会也无权解散议会。政府的行政权力由委员会集体行使，委员会的组成成员地位平等，其法律权限无大小之分。每个委员主持某一个部的工作，遇到重大的问题，则由委员会集体讨论决定。这种体制的政府，以瑞士为代表。2、非营利性组织在大陆法系中，将私法人分为社团法人和财团法人两类，其中非营利性社团法人和财团法人也就是我们所讲的非政府组织。而在英美法系没有公
37、法人与私法人的划分，非政府组织可以是非营利公司，也可以是协会，还可能是公益信托（Trust） 。相比较而言，我国对非政府组织的分类和界定非常不统一，缺乏明确一致的标准，因而存在诸多争议，一般认为，我国非政府组织可分为以下几类：第一类，社会团体。是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体包括：1）学术性社团：各类学会、研究会等；2）专业性社团：各类从事专业业务的促进会等；3）联合性社团：各类联合会、联谊会（同学会、校友会）等；4）其他群众团体：工会、共青团等。第二类，行业组织。包括行业协会、专业协会、商会等。行业协会是由同一行业生产或经营的企业组成的
38、团体。专业协会或称职业协会，是从事同一职业的人员组成的团体，目前有律师协会、医师协会、会计师协会和足球协会等等。商会则没有具体的行业或职业划分，一般以地域为范围，包括不同规模、不同行业的企业代表或是企业家行业组织。 第三类，民办非企业单位。指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。3、公共组织的作用公共组织是公共管理的主体公共组织是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质力量源泉，一切公共管理活动和职能的发挥都是由公共组织来进行的。各级各类的公共组织通过具体承担和完成各自的组织目标来体现国家公共管理的职能，实现国家
39、协调、管理各项社会事务的任务。没有公共组织这一类活动的主体，公共管理活动就失去了具体的承担者、施行者。公共组织是公共管理活动的基本支点在公共管理活动中，公共组织是公共管理人员的载体，没有公共组织就没有管理人员，更谈不上管理人员作用的发挥，谈不上公共管理活动的开展。同时，组织的纵横结构、机构设置、权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是管理人员能否发挥作用的关键。科学有效的公共组织能充分发挥每个工作人员的主动性、积极性，能使他们发挥所长，更有效的开展工作。公共组织汇集和放大了管理人员的力量。公共组织把成千上万孤立的人聚合到了一起，把各个具体的个人联系起来，通过合作与团结，将孤立的个体结合成一个能
40、动的团体，使全体工作人员朝着一个目标，同心协力，发挥出在单个人的条件下所无法发挥的巨大力量。只有借助组织分工的特性，使每个工作人员各负其责、各司其职，才能充分发挥各自的长处和优点，避免其不足之处和缺点，有效的发挥专长，提高人的活动效能。也只有通过组织的协调配合，才能使各单位，各个职位的具体工作人员相互协作与配合。造成一种新的组织合力，使组织的集体力量大于各个个体力量的简单相加。（三）领导者的影响力和领导者的素质1、领导者的影响力及其来源领导者的影响力是指领导者在人际交往、群体与组织行为中，影响和改变他人的能力。领导者的影响力可以分为两种权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等
41、所构成的，其特点使对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。一般认为，领导者的这种影响力来源于职位权力。非权力性影响力。它与法定的权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非使外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。非权力性影响力，实际上是领导行为在被领导者心中所产生的内在引力，其基础是领导者与被领导者的价值观、理性判断、心理情绪上的共鸣。一般认为，领导者的这种影响力来源于个人权力。2、领导者的素质领导者的素质主要包括思想政治、道德、知识、心理、能力、体质等方面的内容。思想作风。第一，坚持
42、实事求是的思想路线。在领导工作中，坚持实事求是的思想作风，就是认真并调查研究，掌握基层一线的情况，并经过科学的分析估量，再制定正确政策。第二，密切联系群众的作风。中国共产党在多年的革命和建设过程中，各级领导都把联系群众当作一种力量的源泉，并同人民群众已形成了鱼水相依、血肉相连的关系。因此，各级领导在制定方针和政策时，就必须认真倾听群众的意见，一切从群众的利益出发，一切要与群众商量。只有相信群众，依靠群众，才能做好领导工作。第三，批评与自我批评。这是我党的优良传统。在当前，我们正面临着端正党风和社会风气的艰巨任务，我们更需要批评和自我批评这个武器。开展批评和自我批评，就是实事求是的行为体现。各级
43、领导对来自各方面的批评，不论其态度好坏，方式是否得当，只要他们是善意的，都要持欢迎的态度，做到有则改之，无则加勉。道德品质。公共组织的领导是负有行使公共权力、维护公共利益、履行公共责任的使命的人民公仆、勤务员，追求的是社会的公平和正义，因此，领导者自身就应以“为政以德”作为原则标准。知识素养合理的知识结构，是领导者必备的基本条件。领导者的决策能力、指挥能力和组织能力的高低，在一定程度上都与知识水平和文化素养的高低有着密切的联系。经营管理现代企业和事业的领导，都必须具有较高的社会文化知识，科学专业知识和管理科学知识，才能在不确定的环境中以元件的理念建设富有中国特色的社会主义现代化。（四）领导者与
44、管理者的区别及管理者的主要类型与职责1 领导者和管理者的区别以及领导者的领导方式领导者和管理者的区别第一，管理者是被任命的，领导者则有可能是被任命的，也有可能是从一个群体中自然产生出来的。第二，管理者都有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。而领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。第三，在理想的情况下，所有的管理者都应该是领导者，所有的领导者都应该处于管理者的位置。但事实上，并非所有的管理者都能够成为优秀的领导者，并非所有的领导者都处于管理岗位上。领导者的领导方式领导方式的理论很多，这里主要介绍三极端理论。三极端理论是美国管理学家怀特（Ralph KWhi
45、te）和李皮特（Ronald Lippett）为代表的一批研究者提出来的，即把领导方式分为三种：权威式（Authoritarian） 、民主式（Democratic）和放任式（Laissezfaine） 权威式领导。所有政策均由领导者决定；所有工作的进行步骤和技术采用，均由领导者发号施令；工作分配及组合，多由领导者单独决定，领导者较少接触下属，如有奖惩往往对人不对事。 民主式领导。主要决策由组织成员集体讨论决定，领导者采取鼓励与协助态度；分配工作时，尽量照顾到组织每个成员的能力、兴趣和爱好，领导者主要运用个人权力，而很少使用职位权力；领导者与下级之间的心理距离极小；在所设计的完成工作的途径和范
46、围内，下属对于工作进行的步骤和所采取的技术的选择有相当大的自由，有较多的选择性和灵活性。 放任式领导。组织成员或全体有完全的决策权，领导者放任自流，只负责给组织成员提供工作所需要的资料条件或咨询，而尽量不参与，一般情况下不主动干涉，只偶尔发表一下意见。在这种领导下，工作几乎全部依靠组织成员个人自行负责。2 管理者的主要类型和职责一般来说，公共组织中的管理者可以划分为决策人员、执行人员、监督人员与参谋人员等不同角色。决策人员，是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划与重大项目决定的个人和集体。执行，是决策进入实施阶段的整个管理活动。所有参加执行活动的人员都是公共组织的执行人员。决策的执行
47、是一个程序性的工作，需多方人员的协调配合按照岗位分工的不同，可将执行人员分为领导人员、计划人员、指挥人员和实施骨干等类别。监督是公共权力得以正确运用。公共组织系统正常运转并达到特定目标的重要保证。监督人员的一般职责，是监督公共组织的权力运用及各类公共管理人员遵纪守法的情况，及时消除组织系统中的不负责任、滥用职权、违法乱纪、腐败堕落等现象，保障各部门的健康发育和正常运转。按照具体工作的不同，监督人员又可以分为行政监察人员和审计人员。参谋人员，参谋人员是根据公共管理实践的需要对基础理论、方针政策、管理目标、重大项目和专门课题进行调查研究，并为公共管理的决策、执行、评估、监督等缓解提供决策预选方案，
48、咨询意见的人员，是与公共管理整个过程都密切相关的理论研究人员。三、案例素材分析案例 11、案例内容：中国非政府组织的兴起与发展中国的非政府组织兴起于 1949 年新中国成立之初，当时由于处于国民经济恢复发展时期，会计师事务所、协会等非政府组织在政府与企业、政府与社会之间起着沟通和协调关系的作用，承担了大量具体事务，为促进经济恢复发展发挥一定作用。1956 年以后，我国实行计划经济体制之后，政府成为全能型政府，所有社会成员及其活动都处于高度集权的社会控制下，非政府组织没有独立地位和自主权利，自发成立的民间组织纷纷解体。只有少数特殊团体，如“民主同盟” 、 “九三学社”作为民主党派留下来。非政府组
49、织类别十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协、工商联等群众团体，其经费由国家财政拨款，受同级党委的领导，具有官民双重属性。1978 年党的十一届三中全会以后，随着全党工作重心转移，计划经济逐步向有计划商品经济过渡，并于 1992 年正式提出建立社会主义市场经济，政府组织撤出一些社会管理领域，开始放权和还权于企业、社会，不断地减少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制。这一些时期，我国的各类非政府组织如各类协会、学会、事务所等也相继崛起。但发展规模、数量都较小，社会影响力不大。20 世纪 90 年代中后期，在向市场经济过渡过程中， 伴随着所有制成分多元化、转换国有企业经营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革的逐步深入，非政府组织有了很大的发展空间，其具体表现是社会团体数量急剧增加，民办非企业组织发展迅猛，志愿者活动以及公民参与社会经济活动、公益活动的热情日益高涨，已初步形成具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的非政府组织体系，其活动涉及到了生产、流通、消费、社会保障等领域。如 1994 年 12 月，中国青年志愿者协会成立，之后
