1、第三部门比较研究:缘起、现状及其发展趋势梁满艳20 世纪下半叶兴起的“全球社团革命”试图在国家与市场、政治与经济之外寻求人类社会所面临问题的第三种解决方法 ,从而导致既非政府(第一部门)又非市场(第二部门)的第三部门快速发展。第三部门 ,也称为“非政府公共组织”“公民社会”“、志愿组织”、“免税部门”、“慈善组织”,在此采用“第三部门”这一概念。一、东西方第三部门的缘起比较1. 西方第三部门的缘起西方第三部门的产生不是偶然的 ,它的兴起有着特定的政治、经济、社会原因。第一 ,政治原因:第三部门代表利益群体的草根性作用体现为自下而上地抗衡政府权力 ,以权利来制约权力。按照西方社会契约理论 ,第三
2、部门与政府一样 ,它们的权力都属于公共权力 ,而公共权力来源于社会公民自身私人权力的一种让渡。第三部门兴起的一个显著结果是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程 ,政府将部分职能转移到第三部门。第二 ,经济原因:第三部门通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种反应。西方从亚当 斯密的自由放任到以凯恩斯为代表的政府干预 ,人们发现政府也会失灵。政府的失灵主要表现在以下几个方面:(1)缺乏降低成本、提高行政效率的内在动力与外在压力。(2)政府机构自我膨胀 ,造成了政府规模巨大 ,这给公共部门之间的协调带来了困难。(3)损害市场、浪费资源。(4)缺乏灵活性。第三部门正是在市场失灵与政府失灵
3、的情况下 ,发挥其独特的社会作用与政治作用 ,获得了自己的发展空间。第三 ,社会原因:人们自组织与自愿结社的传统 ,社会的自治传统 ,人们保护自我权利的意识。第三部门的兴起基本上是人们的自觉行动 ,是以人们的自治精神为基础的。西方公民结社的传统主要表现在两个方面 ,一方面是西方文化更多讲究个性而非共性 ,强调多元化 ,中国的传统文化一直强调大一统的思想 ,这正是第三部门存在的一个重要前提;另一方面 ,西方宗教信仰的长期熏陶 ,他们提倡慈善和捐赠 ,提倡志愿精神。2. 我国第三部门的产生第一 ,我国市场经济尚未发育完全 ,第三部门产生和发展的社会经济条件与环境尚不成熟。我国市场经济的发展一直都是
4、在政府的引导和宏观调控上进行的。直到今日 ,我国市场经济地位还未在国际社会上得到普遍认同 ,因此 ,我国第三部门与西方社会的发展在很大程度上是不同的。第二 ,我国公民缺乏结社传统和宗教信仰传统。在封建社会 ,虽然存在一些民间团体 ,参加民间团体并不是人民自己自觉 ,而是作为对抗统治阶级的工具。自建国以来 ,人们的思想发生了变化 ,但同时我们的思想意识出现了断层。我国单位制作为社会的细胞使得公民的同质性很高 ,缺乏西方社会公民的个性化。同时 ,单位作为一个小社会、小团体是由于工作原因 ,不是公民自觉、自发的结果。改革开放以来 ,我国单位制改革 ,虽然公民开始从单位人转变为社会人 ,思想发生变化
5、,需求也渐多元化 ,但相比西方第三部门 ,还是很弱的。第三 ,我国第三部门的产生和发展处于被动地位。由于上述原因 ,我国第三部门的发展具有自己的个性和差异性 ,即政社不分、行政化明显 ,草根性及合法性不足。我国社会团体由于受传统的高度集中的计划经济体制的影响 ,官办体制仍是其主要形式 ,它们无论是在观念、组织、职能上 ,还是活动方式、管理体制上 ,都严重依赖于政府 ,作为政府的附属机构发挥作用。社会团体大多属国家编制 ,享受国家财政拨款 ,并被纳入行政组织系统 ,具有行政性 ,将社团挂靠于某个主管部门 ,定行政级别 ,按行政级别确定福利待遇和隶属关系。这使社会团体失去了民间性特征 ,增加了政府
6、的财政负担 ,使第三部门“发展的能力明显不足”。二、东西方第三部门发展状况上的差异1. 西方第三部门发展状况国外非营利组织的范围非常广 ,涉及社区服务、慈善、教育、健康、文化艺术、环保、科研、宗教、国际事务等领域。这样的发展是与志愿者队伍的扩大是分不开的。美国的第三部门组织分为公益性组织和互益性组织。公益性组织是以社会公共利益为服务宗旨的组织 ,典型的有以慈善、宗教、教育和公共安全等为目的的组织 ,而互益性组织则是以服务于其成员或会员的利益为目的的组织 ,如各种工会、农民协作会、商会协会等。美国对第三部门的管理可以分为三个方面 ,一是政府管理 ,二是机构自我管理 ,三是行业管理。政府管理主要形
7、式是税收控制和法律监督。机构自我管理是依法设立机构目标和机构管理标准。行业管理一般分为信息沟通和评估两项功能。西方国家第三部门的发展主要具有以下几个方面的特点:(1)第三部门发挥的社会作用大 ,草根性较强 ,得到大多数公民的拥护和支持。同样 ,第三部门的志愿支持者多 ,亲和力强 ,扎根并深入公民社会内部。由于第三部门的民主性、自治性等特点 ,民主已融入第三部门成员的日常生活中。正如一些学者所言 ,美国的民主得益于“新英格兰的乡镇精神”,这种精神体现的是一种自觉的自治原则 。(2)第三部门普遍较为独立 ,法律地位明确 ,它们可以和政府、企业合作或游说 ,但它们不附属于政府或企业。(3)政府对其在
8、法律和制度上的规范较为完善。(4)实施专业化发展战略。2. 中国第三部门的发展状况依据刘国翰学者的归纳 ,我国第三部门主要有六类组织。一是社会团体。社会团体是指中国公民根据自愿组成 ,为实现会员共同意愿 ,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。它们由民政部门统一归口管理。二是民办非企业单位 ,它是指企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的 ,从事非营利性社会服务活动的社会组织它们也由民政部门统一归口管理 ,民政部门向它们颁发非营利组织的法人证明。三是事业单位 ,它是由国家举办的非营利组织 ,如国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等。这类组织的工作人员必须
9、由国家编制部门核准。四是单位内部的社会团体。根据国务院 1998 年颁布的社会团体登记管理条例,机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立 ,在本单位内部活动的社会团体不需要登记。五是特殊社团法人。这类组织包括参加中国人民政治协商会议的人民团体 ,由国务院机构编制管理核定 ,并经国务院批准免于登记的团体 ,国家根据特定目的或特定法律设立的社会团体。它们在法律形态上另成一体 ,因为它们在业务上由党中央和国务院直接领导。六是以企业法人形式存在的非营利性组织。改革开放以来 ,我国第三部门迅速得到发展。到 1999 年 ,全国各种形式民间非企业单位总数可达到 70 多万个。我国第三部门的缘起不同于西
10、方 ,它有如下几个特点:(1)转型时期的我国社会的结构秩序反映了政府和国家的权威力量与社会自治力量差别极大。社会力量与独立的社会意识较弱。从行政统治方法向政治统治方法的转型还没有真正起步。(2)我国的社会团体登记管理条例以及民办非企业单位登记管理暂行条例规定 ,对第三部门的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。这种双重管理原则和非竞争性原则是和传统的计划经济管理体制密不可分的。组织结构上的“双重管理体制”造就了一部分社团的“半官半民”性格以及由此而来的获取资源和领导人事安排上的“双重渠道”,使得我国的社会团体同时受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”。“双重
11、管理体制”使社团不具备完整意义上独立性或自治性。(3)建立第三部门的内在动机不纯正。转型时期的我国政府担当了第三部门发展的“第一推动力”角色。这客观上有利于政府职能的转变;但主观上却是部门利益膨胀的结果。某些具体的行政部门将设立第三部门作为自身资源的扩充器 ,通过组建第三部门建立小金库 ,谋取部门利益。(4)第三部门发展不均衡。如经济发达地区与经济落后地区的社团发展差异、城乡社团的发展差异等。三、第三部门在中国:发展趋势综上 ,中国第三部门的发展主要是自上而下以政府为主导的发展 ,特别是我国独有的事业单位。第三部门在理论上的定位是属于社会的 ,由于我国现阶段还是政府主导性国家 ,无论从经济还是
12、社会上都不可能让第三部门充分发挥作用。从上述比较差距看 ,中国第三部门的发展需要一个不断加深认识、深化改革的过程。1.草根性乃第三部门发展之本。第三部门来自于社会公民 ,第三部门是社会的需要 ,是社会领域的反映 ,因此 ,它的服务对象应该是公民。我国第三部门若要发展草根性 ,主要来源于两方面 ,一是第三部门自身的努力 ,首先是坚持民主作风、支持社会的多元格局 ,促进社会自我管理的改善 ,然后通过向社会公民提供满意的物品和服务 ,获取公民的信任和支持 ,使自己真正的合法化 ,从而获得合法性来源。二是政府对于第三部门的放权 ,政府制定扶持非政府公共组织发展的相关法律、政策 ,从过去的直接干预应发展
13、到间接监督,让其有自己发展的空间 ,鼓励建立政府与第三部门间的合作关系 ,创造良好的环境培育第三部门的发展。2.政府对第三部门管理的规范性和制度化。政府若想第三部门发挥其应有作用 ,应当调整以下机制:一是完善内部自律机制 ,第三部门内部自律机制的形成首先有赖于第三部门以使命为先 ,组织的成立是基于成员共同的组织目标和理想信念 ,而不是为了追求个人的名誉声望;其次有赖于组织建立一个完善的治理结构 ,通过健全理事会制度、完善民主机制、参与机制 ,从制度上确保组织的自律。二是通过完善外部的监督机制 ,打造第三部门的公信力。要恢复公众对第三部门的信心 ,仅仅依靠组织的自律是不够的 ,还需要有外部的他律
14、。外部监督与评估的目的也不是为了管死第三部门 ,而是通过客观、公正的评估帮助第三部门树立公信度对社团的管理 ,目前政府在登记环节控制很严 ,但机构一旦完成登记 ,政府对社团的管理就放松了 ,甚至处于放任自流状态。我国第三部门起步晚 ,力量小 ,大多数第三部门在发展中还存在着诸多亟待解决的问题 ,也需要进一步加强监督管理。如社团官办色彩太重 ,对政府的依附性太强 ,社团经费短缺 ,社团不能集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益 ,绝大多数社团的组织结构、管理监督机制和自律机制都不健全以及财务混乱等。3. 第三部门需要市场经济的进一步发展和我国公民结社文化的发展。经济基础决定上层建筑 ,经济发展
15、到一定阶段才会有社会和公民阶段性的飞跃。同时 ,中国社会的多元化趋势越来越明显 ,基层政权选举为代表的政治民主化正在稳步推进 ,中国老百姓自古就有一定的自组织和自愿结社的能力。我们要积极鼓励公民的社会参与热情 ,逐步发展和健全公众参与机制。在新的历史条件下一个有利于公民更加广泛和自由地参与的第三部门发展格局正在逐步形成。 中国社会正在经历重大的变革和转型 ,一个建立在市场经济基础上的多元化的现代中国正在逐步形成 ,第三部门的健康发展将积极推动这一过程 ,并在这一过程中实现自身的创新。在第三部门的发展及其积极推动下 ,中国必将成为一个建立在富强的经济基础上 ,能够包容各种社会力量、保障全体公民权益、实现公民参与和发挥公民自主性的现代意义上的公民社会。
