1、 行政指导法律控制体系建构的研究摘要：依法行政要求建立完善的行政指导法律规范体系。立法部门应当加快实体法和程序法的立法进程，加强对行政指导的法律控制。实体法控制要明确行政指导主体和内容,健全责任机制,适时制定行政指导行为法典,配套完善相关的法律规范。程序法控制应当建构行政指导的说明理由制度、公示制度和听证制度。关键词：行政指导；法律控制；规范2012 年 2 月 26 日，中国国家广播电影电视总局向中国电影发行放映协会、中国电影制片人协会发出关于进一步规范电影市场票务管理的指导意见(征求意见稿)。 意见主要矛头直指所谓的会员票、团体票等优惠票价格不低于影院挂牌价格的 70%。1此意见引起了社会
2、的广泛关注，有人认为国家行政干预范围过大，也有人认为此行政指导行为对于规范电影市场起到重要的作用。因此引发了对于政府如何规范实施行政指导行为的讨论。随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，建设服务型政府成为社会体制改革的重要目标，行政指导作为转变政府职能、建设服务型政府的一个重要标志，开始受到各级政府的重视。但是，我国目前对于行政指导的规范多为原则性规定，并且散见于不同层次的法律文件中，人们对行政指导的概念和性质认识模糊，实施行政指导应当遵循的原则和程序以及如何进行权利救济仍没有一套完整的制度进行规范。依法行政，是法治社会的必然要求，因此，必须建立一套完善的行政指导法律控制规范体系。一、
3、行政指导的实体法控制行政指导（administrative guidance）是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。2行政指导是行政主体行使行政管理职权的一种行为方式，其主体、内容等应该受到具体的行政组织法、行为法等法律、法规的规范和制约。我国目前关于行政指导的法律、法规和其他规范性法律文件在整个法律规范体系中所占的比例不高，且这些规定都是原则性的，立法部门应该根据行政指导的灵活性、非强制性等特点，加强对行政指导实体法的立法工作。行政指导的实体法控制应着重从以下几方面出发：渊一冤明确行政指
4、导主体和内容行政指导的主体必须合法。有权作出行政指导的主体必须有法律的明确规定。行政指导必须由合法成立的行政机关在其权限内作出才有效。不是合法成立的行政机关所作出的指导行为和行政机关在其权限范围以外所作出的指导行为都是无效的。法律、法规授权的组织作出行政指导不得超出其授权范围，行政机关委托的组织作出行政指导不得超出委托权限之范围。对行政指导主体的法律控制主要由组织法来规范。行政指导的内容必须合法。即行政指导的内容必须有法律的明确规定，不得违背宪法、法律及其他规范性法律文件，即使是法律没有规定行政指导的具体内容，也不得违背宪法和法律的基本精神、基本原则及政策。行政主体不得以行政指导的方式侵害相对
5、人的合法权益。渊二冤在行政指导中建立健全行政责任机制行政法治原则要求建立健全行政责任机制。法律责任是实现法律权利和正确行使权力的重要保证。无救济就无权利，无责任即无行政，因而建立健全行政责任机制显得尤为重要。由于行政指导的非强制性，相对人不接受指导行为并不必然产生法律责任，所以此处讨论的法律责任主要是指行政主体实施行政指导应当承担的责任。渊三冤适时制定专门的行政指导行为法典行政指导在我国广泛运用于经济、社会管理的各个领域，但是对于行政指导研究仍然处于探索阶段，行政指导的范围、主体、行为方式、程序等都不明确，这对于行政指导工作带来很大的麻烦。因此，应加强对国内外行政指导实践和立法经验的研究总结，
6、在条件成熟时，制定我国专门的行政指导法 ，对行政指导的基本问题集中作出全面、系统、明确的规定。 行政指导法与其他关于行政指导的法律性文件相互配合发挥作用，共同构建行政指导法律规范体系，对于推动行政指导行为的规范化、制度化和法治化，具有多方面的重要意义。渊四冤制定和完善配套的相关法律规范我国目前的行政指导内容只是零散地分布在各个法律性文件当中，并没有进行细致的规定。因此要尽快建立健全行政指导法律规范体系，制定和完善配套的相关法律规范。应当在法律、行政法规、地方性法规、行政规章等各个层次的法律性文件中，根据实际情况和需要分别就行政指导行为作出相应的规定，以提高行政指导行为的规范化、系统化和法治化程
7、度。二尧行政指导的程序法控制行政程序就是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。3行政程序是规范行政权的行使、体现法治形式合理性的行为过程，是实现依法行政、法治行政的重要前提，而行政程序是否发达是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。因此，现代行政法中，行政程序具有极其重要的法律地位，程序法真正体现现代控权理念。当前我国程序法对行政指导的规范可以考虑以下几方面：渊一冤确立行政指导说明理由制度1.行政指导形式上采取口头或书面的形式行政主体实施行政指导时，应向相对人说明指导的内容、依据，要根据问题的性质、涉及的范围等来确定是否采用书面形式。原则上应当以书面形式进行，除非法律有特别规定
8、。2.向行政相对方解释说明行政指导是行政主体根据经济、社会生活的发生的具体情况，及时、灵活采用的行政管理措施，相对方多处于不知情的弱势地位。行政主体应事先告知，实现相对人的知情权。具体说明行政指导的内容、目的、法律依据和其他事项，以便相对方充分了解行政指导对自身利益的影响，从而自主决定是否接受这一指导。3.行政相对方应享有表达意见的权利行政主体向相对人说明行政指导内容后，应给相对人询问情况和陈述意见的机会。相对人可向行政机关提出询问，还可以就不明白的事项或有争议的问题表达意见。渊二冤确立行政指导的公示制度行政指导的公示制度是由其对象的不特定性决定的。在我国的行政指导实践中，不仅存在着对象特定的
9、具体的行政指导行为，还存在着大量对象不特定的抽象行政指导行为，因而，也有必要建立抽象行政指导的事先公示制度。因为抽象行政指导的对象是不特定的多数人，行政主体在做出行政指导时无法向每一个可能的指导对象进行说明理由。因而必须通过某种途径进行”送达” 。具体行政指导可以通过口头或者书面的形式直接将指导意见告知相对人，而针对不特定对象的抽象行政指导，通过公示送达相对人更为便捷有效。通过将行政指导向社会或部分社会群体公示，可以使每一个符合行政指导对象条件的相对人有机会获知行政指导的信息。就像适用于不特定对象的法律规范必须公开才能生效一样，公示行为也应成为抽象性行政指导的一个必经程序。但是，公示制度不能影
10、响到行政指导的便捷性，公示不必像行政立法行为那样严格。公示也可以根据不同情况便宜实施。假如该行政指导是针对特定的群体就某特定事项而实施的，那么该项指导可以仅在该群体范围内进行公示，只要使该部分群体均有机会获知该项指导即可。渊三冤确立行政指导的听证制度听证是行政主体在作出重大的或对多数人实施的行政指导行为，影响行政相对人的合法权益之前，由行政主体按照听证程序举行听证会，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证是相对人参加行政程序的主要形式。一方面，行政主体通过听证，可以拓宽信息渠道，充分听取利益各方的意见，从而更加科学、合理的作出决策；另一方面，相对人通过向行政主体陈述意见，能动地参与了行政程序，进而能够科学、客观地选择行政指导，体现了行政的公平和民主。行政指导以其功能为标准，可以分为规制性行政指导、调整性行政指导、促成性行政指导。促成性行政指导属于授益型的行为，可以不进行听证。规制性和调整性行政指导在目前中国行政实务中往往具有事实上的强制力，容易侵害相对人的合法权益，因此应当依法举行听证。参考文献1李六合.购电影票指导意见难以”指导” eb/ol.(2012-2-27)2012-3-3. http:/ 1998:487.作者简介院许继娟渊 1982-冤袁女袁安徽天长人袁安徽师范大学政法学院09 级硕士研究生袁研究方向院行政法学遥
