1、现阶段我国直补模式惠农政策执行问题研究作者：楚国良 来源： 【摘 要】： 农村政治稳定作为农村发展和社会全面发展的前提保证，在当代中国起着举足轻重的作用。它关系到我国改革开放事业和现代化进程的全局。为维护我国农村政治稳 定的局面，为农村的改革和发展提供一个稳定的政治环境，党和政府制定了很多有关农民、农村、农业的政策。由于这些惠农政策的实施，在过去的几年里，我国农 民增收幅度较大，农村经济也得到了很快的发展，但有些农村政策在执行后却达不到预期的政策目标，甚至产生了种种问题和矛盾，从而影响了农村政治稳定。 本 文在回顾惠农政策历史演变的基础上，首先提出了我国现阶段惠农政策执行的障碍主要表现在基层政
2、府执行惠农政策不力、农民表现被动、政策执行所需物质基础不 牢固。究其原因，主要在于中央惠农政策在执行的过程中受到了种种因素的制约。首先，作为政策执行主体的基层政府有其内在局限性。“经济人”政府阻碍政策的执行；基层政府的执行人员素质有所欠缺导致政策得不到良好的落实；政府部门条块分割、协调不畅，阻碍了政策实行。其次，农民的受教育程度还很低影响其对政策的理解；农民话语权的丧失阻碍其对政策执行的反馈；农民“搭便车”思 想阻碍其对惠农政策执行的监督。第三，惠农政策执行的物质基础不牢固。主要由于基层行政管理的主体乡镇负债累累，农村的金融体制落后、农业投资渠道单一， 再加上资金管理不善、流失严重，使得政策没
3、有得到充分的资源支持。第四，政策执行的运行机制存在弊端。主要表现在政策执行的信息沟通机制不健全，缺乏政策 执行的控制机制和激励机制。、在此基础上，本文提出要选择合适的路径来克服这些障碍性因素。主要包括以下几个方面：一是精简机构，提高基层政府政策执行力；二是提高农民素质，提升惠农政策执行的社会资本存量；三是增加农业投入、改革金融体制、拓展资金渠道；四是强化惠农政策执行的监督。【关键词】：惠农政策 执行 基层政府 农民 一、中央强农惠农政策解读改革开放已经 30 多年，我国改革从农村开始。农村改革解放和发展了农村生产力，创新了农业农村体制机制，为全国改革发展做出了重大贡献。特别是党的十六大以来，中
4、央提出了解决“三农”问题的新思想、新论断，连续发出了几个 1 号文件，制订了一系列强农惠农政策，初步形成了新时期“三农”理论体系和政策框架。1、“三农”理论体系党的十六大以来，中央针对新时期“三农”工作的新形势、新任务和新特点，与时俱进地制订了加强“三农”工作的大政方针，形成了一系列指导“三农”工作的新理念、新认识。一是提出了“重中之重”的基本要求。2003 年 中央农村工作会议上，胡锦涛总书记首次提出，要把解决农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重；同年温家宝总理在政府工作报告中，也提出要把解决农 业、农村、农民问题作为政府全部工作的重中之重。党的十七大进一步强调，解决农业、农村、农民问
5、题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重 中之重。强调“重中之重”，延续了我们党历来重视“三农”工作的传统，体现了新时期“三农”思想的新发展，不仅表明我们党对“三农”问题的认识达到了新的高度，而且阐明了“三农”工作在经济社会发展全局中的定位。二是确定了“统筹城乡”的 基本方略。党的十六大首次提出要统筹城乡经济社会发展，十六届三中全会提出统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹国内发展与对外开放、统筹 人与自然和谐发展，把统筹城乡发展放在首位。推进城乡统筹，主要是针对长期以来城乡发展不协调的突出问题，着力建立有利于逐步改变城乡二元结构的新体制， 体现了在发展战略和政策取向
6、上的重大调整，为进一步做好“三农”工作明确了指导原则和基本思路。三是作出了我国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上明确指出：“农 业是安天下、稳民心的战略产品，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋；但 在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农村、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在 2000 年时，我国人均 GDP 已达到 1000 美元，2006 年已超过 2000 美元。目前，我国第一产业占 GDP 的比重仅为 11.7%。按照国
7、际标准，人均 GDP 超过 1000 美元，就表明这个国家进入了工业化的中期阶段。准确把握了我国经济社会发展的阶段性特征，反映了对我国现代化建设进程和规律的深刻认识。实行“以工促农、以城带乡”，既是我国推进工业化、城镇化和现代化的重大步骤，也为进一步做好“三农”工作奠定了科学的理论基础。四是制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。1998 年，针对农业农村进入新的发展阶段，中央提出要对农业“多予少取”，随着农村税费改革的推进，2002 年中央进一步提出要“多予少取放活”，2005 年中央进一步提出要坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。这一方针，不仅着眼于进一
8、步解放和发展农村生产力，而且强调要理顺工农关系和城乡关系。体现了对新时期工农关系和城乡关系的科学把握，为加大对“三农”的扶持提供了有力的政策依据。五是规划了建设社会主义新农村的基本任务。党的十六届五中全会，提出了建设社会主义新农村这一重大历史任务，指出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求扎实推进。这反映了全面建设小康社会的客观要求，勾划了新时期农业农村发展的宏伟蓝图，既是加快推进我国现代化建设进程的重大部署，也为推动新时期的“三农”工作指明了方向。六 是提出了走中国特色农业现代化道路的基本方向。党的十七大提出，走中国特色农业现代化道路。这是中国特色社会主义道路的重要
9、组成部分，也是今后我国农业农 村发展的基本方向。我国正处于由传统农业向现代农业改造的阶段。发展现代农业，既要遵循世界农业现代化发展的一般规律，更要立足我国基本国情和农业发展阶 段。七是明确了形成城乡经济社会一体化新格局的基本目标。党的十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是对统筹城乡发展方略的丰富和发展，是对构建新型城乡关系提出的方向和目标。重点是全面推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的一体化，促进城乡市场开放统一、生产要素有序流动、经济社会协调发展。2、基本经营制度始于上世纪 70 年代末期的中国农村改革，确立了以家庭承包经营为基础、统分
10、结合的双层经营体制，再造了农业生产的微观组织基础。1993 年新修订的国家宪法，把家庭承包制规定为农村的基本经营制度，2002 年又制定了农村土地承包法，以法律的形式赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权。2007 年颁布物权法，进一步确认了农民的土地权利。土地承包经营是我国农业经营制度的巨大创新，奠定了农业、农村和国民经济持续稳定发展的基础。、（1） 坚持农村土地等主要生产资料的公有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地，也属于集体所有。集体土地 所有权归农民集体，由该农民集体全体成员共同行使或农村集体组织在法律规定的范围内行使对土地的占有、
11、使用、收益、处分的权利。（2） 以家庭承包经营为基础。农村土地承包法明确：国家实行农村土地承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍 卖、公开协商等方式承包。农民依法享有承包土地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权 依法获得相应的补偿。（三）发展多种形式的适度规模经营。由于我国有 2.5 亿户农民，户均耕地规模只有 7 亩，存在着土地规模狭小的问题。特别是大量农村劳动力进城务工，在一些地方出现了土地撂荒、双季改单季的现象。为了提高土地利用率，中央明确要求，可以按照依法、自愿、有偿原则，健全土
12、地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。、（4） 实行统分结合的双层经营体制。农业集体经济组织实行统一经营和家庭分散经营两个经营层次，集体经济组织用合同的形式确立划分两个经营层次的经济内容，以责 权利体现两个经营层次的统分结合。要增强农村集体经济的功能，探索农村集体经济的有效实现形式，发展多种形式的社会化服务。（5） 发展多种形式的农民专业合作。在家庭承包经营基础上创造了农业产业化经营方式，有效衔接了小规模经营农户与大市场的联系。政府通过税收优惠、财政支持等手 段，培育一批竞争力高、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，引导鼓励龙头企业和农民建立稳定的产销关系。目前，
13、全国各类龙头企业已经超过 7 万个，参加各类产业化组织人数达到 3891 万人。国家鼓励农民大力发展农业专业合作社，出台了农民专业合作社法。3、耕地保护制度中国是一个人多地少，耕地资源稀缺的国家。目前，我国耕地面积为 18.26亿亩，人均耕地仅约 1.38 亩，不到世界平均水平的 40%。鉴于这一特殊国情，我国把保护耕地作为一项基本国策长期坚持，在宪法以及土地管理法、基本农田保护条例和农村土地承包法等一系列法律法规中提出了明确要求，切实保护耕地资源。一 是建立基本农田保护制度。国家按照一定时期人口和社会经济发展对产品的需求，依据土地利用总体规划确定基本农田。基本农田主要包括，国务院有关主管部门
14、或 县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地 以及农业科研、教学试验田等。国家对基本农田实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。二 是实行最严格的耕地保护制度。针对近年来耕地数量减少和质量下降的严峻形势，中国政府明确实行最严格的耕地保护制度。发挥规划和计划的宏观调控作用，优化 土地利用结构。严把土地闸门，加强新增建设用地审批管理。积极稳妥地推进征地制度改革，切实维护农民利益。强化地方政府保护耕地的责任，确保实现耕地保护 目标。中央明确提出，到 2020 年必须守住 18 亿亩耕地这
15、个红线。三是严格集体建设用地管理。农村集体建设用地指的是农村的非农业建设用地，其使用主体包括村镇集体、村集体和农村个人。土地管理法规定，“乡镇企业、乡(镇 )村公共设施、公益事业、农村住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局、综合开发、配套建设；建设用地，应当符合乡镇土地利用规划和土地利用年度规划。”近几年农村集体建设用地大量增加，造成了耕地流失，增加了宏观调控难度，为此 2008 年 1 号文件特别提出：“严格集体建设用地管理，严禁通过以租代征方式提供建设用地，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。依法规划农民宅基地管理工作。”四 是加强耕地质量建设。国家鼓励农民和
16、农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥土力，提高农业生产能力。基本农田保护条例规定，国家提倡和鼓励农业生产 者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥土力。近年来，国家组织实施“沃土工程”等重大项目建设，推广测土施肥等先进技术，着力加强耕地质量建设。4、农业税收政策进 入新世纪以来的几年，是中国历史上农业税收政策发生剧烈变化的重要时期，农村税费改革使中国的农业税收制度发生了根本性的改革。在农村税费改革之前，国家 实行对农业生产课税的政策，主要的税种包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税和屠宰税等。其中最为重要的是农业税。根据 1
17、958 年颁布的农业税条例，农业税是以国家向一切从事农业生产，有农业收入的单位和个人征收的一种税。它以农业收益额为课税对象，按照标准作物和标准产量征收。从 2000 年开始，中国启动了影响深远的农村税费改革，其主要内容体现为“四取消”：一是取消农业税。先是降低农业税税率，减轻农民负担，到 2006 年已经废止农业税条例，在全国范围内取消农业税，农民依法不再缴纳农业税。二是取消农业特产税。从 2004 年起，中国取消了除烟叶以外的农业特产税。三是取消屠宰税。先是在税费改革试点地区取消屠宰税，2006 年国务院正式废止了屠宰税暂行条例。四是取消牧业税。2005 年，国家全面取消了牧业税。在全面取消
18、农业税后，与农村税费改革前的 1999 年相比，农民每年减负总额约1250 亿元，人均减负约 140 元左右，8 亿农民得到实惠。目前，中国已经没有直接向种粮农民征收的税种。农业税收政策的这一变化，既是中国经济社会发展的必然结果，也符合国际对农业实行税收优惠，支持保护农业生产的一般规律。5、农业补贴政策在建国以后相当长的时期内，中国为实现国家工业化和现代化，采取了提取农业剩余促进工业发展的办法，通过农业税收、农产品价格“剪刀差”等形式，农业为工业和城镇的发展做出了重大贡献。经过几十年的努力，中国的经济有了长足的发展，目前已经进入了工业化中期阶段。适应经济社会发展的阶段性变化，中国开始调整工农、
19、城乡关系，实施“以工促农、以城带乡”战略，在借鉴国际经验的基础上，探索建立符合 WTO 规则和中国国情的农业补贴制度。一是对种粮农民直接补贴。从 2004 年开始，为调动农民种粮积极性，中国开始从过去主要用于流通环节的补贴拿出一部分直接补贴给种粮农民。补贴以粮食生产区为重点，对从事粮食生产的农民按照种粮面积直接补贴。到 2008 年，对种粮农民直接补贴资金规模已达 151 亿元，补贴范围扩大到全国 31 个省区，补贴品种基本涵盖了主要粮食作物。二是农资综合直补。从 2006 年 开始，针对农资价格大幅度上涨影响种粮农民收益的情况，国家借燃油价格调整的契机，开始建立农资涨价综合直接补贴制度，对种
20、粮农民因化肥、农药、农用柴油 等农资价格上涨带来的损失进行补偿。农资综合直补主要是依农资价格的相对变化而定，目的在于补偿因农资涨价增加的粮食生产成本。2008 年这一补贴的资金规模达到 6338 亿元，全国平均每亩农资综合直补将比去年增加 23 元，达到 40 元。三是良种推广补贴。良种补贴政策从 2002 年开始实施，主要是由国家财政对农民购买使用良种进行补贴，鼓励良种的推广应用。自实施以来，良种补贴政策的范围逐步扩大，补贴规模逐年增加。目前，良种补贴已经由大豆一个品种扩大到主要粮食品种和棉花、油料等经济作物，补贴范围已经扩大到主要作物的优势产区。2008 年，粮食作物和棉花的补贴资金规模约
21、为 120.7 亿元。四是农机具购置补贴。中国从 2004 年 开始实施农具购置补贴政策，其目的在于鼓励农民购买先进农机具，促进农机化发展和提高农业生产的物资装备水平。农机购置补贴重点向粮食主产区、农业大省倾 斜，向种粮大户、农机大户倾斜。补贴机具种类主要包括大中型拖拉机、耕作机械、种植机械、植保机械、收获机械、粮食干燥机械等。2007 年农机具购置补贴资金规模为 40 亿元。6、价格支持政策在计划经济体制下，中国在相当长一段时期对主要农产品实行统购统销政策，农产品市场为国有购销企业所垄断，农产品的价格也是由国家控制，而且实行的是压低农产品价格的政策。改革开放以来，以市场为取向的改革不断加快，
22、农产品市场逐步开放。2004 年随着国家放开粮食流通，我国除烟叶、蚕茧外，所有农副产品全部实行市场流通，农产品价格由市场形成，市场配置资源的基础作用得到发挥。在充分发挥市场作用的同时，鉴于农产品的特殊地位和重要作用，中国开始探索建立粮食等主要农产品的价格支持政策。从 2004 年 开始，在推进粮食流通体制改革，全面放开粮食市场和价格的同时，我国开始建立重点粮食品种的最低收购价政策。这一政策的目标在于：充分发挥价格导向作用， 稳定发展粮食生产，保持合理的粮价水平，保护种粮农民利益。政策的基本内容是：国家根据市场供求、生产成本等因素合理确定粮食最低收购价格，当市场价格在 最低收购价格水平之上时，政
23、府不对市场进行干涉；当市场价格水平低于最低收购价时，由国家委托的粮食购销企业在特定地区、特定时间内托市收购，稳定粮食价 格，减少粮食生产的波动。目前，这一政策主要在稻谷、小麦两个主要粮食品种上实施。早籼稻达到每斤 0.77 元，中晚籼稻达到每斤0.80 元，粳稻达到每斤 0.82 元；白麦每斤 0.77 元，红麦与混麦每斤 0.72 元。7、产业发展政策（1）粮食生产政策我国既是世界上粮食生产大国，也是粮食消费大国，每年的粮食产量和消费量都占世界的 25%左右。目前世界每年的粮食贸易总量约 2 亿吨，仅相当于中国粮食消费总量的 40%。我国国内粮食生产每减产一个百分点，就相当于要从国际市场进口
24、近 500万吨，占世界粮食贸易总量的 2.5%。而且从长期看，由于国际粮食市场供需呈偏紧趋势，大量进口可能会造成国际市场粮价大幅度上涨。因此，我国坚持把立足国内生产满足粮食需求作为确保粮食安全的基本方针，粮食自给率长期保持在 95%以上，为世界粮食安全做出了重大贡献。在 宏观调控中，把稳定发展粮食生产放在突出位置，采取综合措施促进发展。种粮直补政策着眼于鼓励农民稳定粮食播种面积，构建保护和调动农民种粮积极性的长效 机制。农资综合直补政策着眼于减低农民种粮的生产成本。良种、农机补贴等技术推广补贴政策着眼于加快先进实用技术的推广普及，提高粮食生产的科技含量，增 加粮食单产和改善粮食品质。粮食最低收
25、购价政策和农民政策性保险试点着眼于帮助农民降低市场风险和防范自然风险。对粮食生产区实行奖励补助政策着眼于调动 地方政府重农抓粮的积极性，加大对粮食生产区的政策支持。这些年农业的发展变化，是与国家保护和支持农业，政策向农业倾斜分不开的。（2）生猪生产政策我国猪肉价格自 2007 年以来出现较快上涨势头，此后一直处于较高价位，给城乡居民生活带来了较大影响。党中央、国务院对此高度重视，国务院于 2007 年 7 月 30印发了关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见（国发200722 号），国务院办公厅于 2007 年 12 月 20 日发出了关于进一步扶持生猪生产稳定市场供应的通知（国办发明电200
26、753 号），出台了一系列促进生猪和畜牧业发展的意见。一是建立能繁母猪补贴和保险相结合的制度。国家按每头 50 元的补贴标准，对饲养能繁母猪的养殖户（场）给予补贴。2008 年补贴标准提高到每头 100 元。积极推进能繁母猪保险工作，国家建立能繁母猪保险制度，保费由政府负担 80%，养殖户（场）负担 20%。保额 1000 元，费率 6%，每头保费 60 元，其中国家承担 48 元，农民承担12 元。二是生猪良种补贴制度。国家对购买良种猪精液进行生猪品种改良的养殖者给予补助。已确定在全国 15 个生猪大省选择 200 个县，对 900 万头母猪开展人工授精。三是生猪疫病防控补贴政策。对生猪实行
27、强制免疫，免费提供疫苗。为解决母猪因疾病扑杀与意外死亡补偿标准不一致的问题，从 2008 年开始，对已投保的能繁母猪，因发生疾病需要扑杀的，除由财政按国家规定的标准给予补助外，与保额之间的差额部分由保险公司予以赔付。健全村级动物防疫员队伍，并给与必要的经费补助。四是建立对生猪调出大县（农场）的奖励政策。2007 年中央财政安排生猪调出大县奖励资金 15 亿元，主要用于规模化养殖户猪舍改造、良种引进、粪污处理、防疫服务、贷款风险、保费补助等方面。五是扶持生猪标准化规模饲养。实行标准化规模饲养是生猪生产的发展方向。2007 年、 2008 年中央财政分别安排 25 亿 元资金扶持生猪标准化规模饲养
28、场（小区）基本设施特别是粪污处理设施建设。农村沼气建设项目也将向生猪重点养殖小区倾斜。为了解决规模化养殖用地问题，国 土资源部和农业部联合发布了关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知，提出将畜禽养殖用地纳入用地规划，保障用地。六是建立农村信用担保体系建设。鼓励信用担保和保险机构扩大业务范围，采取联户担保、专业合作社担保等多种方式，为规模养殖场和养殖户贷款提供信用担保和保险服务，解决养猪“贷款难”问题。银行业金融机构要对标准化规模养殖场的贷款给予重点支持。地方财政要对担保机构的生猪贷款风险给予必要的补助。（3）油料扶持政策近年来，油料生产效益偏低，农民种植积极性下降，全国油料种植面积持续下滑，
29、产量徘徊不前，国内食用植物油产需缺口不断扩大。为了促进油料生产，国务院办公厅于 2007 年 9 月 22 日印发了关于促进油料生产发展的意见（国办发200759号），提出了一系列扶持油料生产的政策措施。一是扩大大豆良种补贴规模。继续对东北三省和内蒙古自治区种植高油大豆实行良种补贴。二是设立油菜良种补贴项目。从 2007 年起，在长江流域“双低”油菜优势区实施油菜良种补贴，中央财政对农民种植油菜给予每亩 10 元补贴，鼓励农民利用冬闲田扩大“双低”油菜种植面积。三是建立对油料生产大县的奖励政策。为调动主产区发展油料生产的积极性，从2008 年开始，中央财政将综合考虑粮油生产情况，统筹研究对油料
30、生产大县的奖励政策。四是加快油料生产基地建设。为促进我国油料生产发展，“十一五”期间国家将增加油料生产基地建设投资规模，在东北三省及内蒙古自治区大豆产区、长江流域油菜产区建设一批生产基地，重点改善良种繁育和农田基础设施条件，全面提高油料综合生产能力。五是开展油料作物保险试点工作。为降低油料生产风险，稳定农民种植收益，国家逐步将油料作物纳入农业保险范围并给予保险补贴。（4）奶业扶持政策2006 年以来，我国奶牛养殖效益大幅度下降，部分奶牛养殖户亏损，个别地区出现宰杀母牛犊现象。为了促进奶业健康发展，国务院于 2007 年 9 月 27 日印发了关于促进奶业持续健康发展的意见（国发200731 号
31、），提出了一系列政策措施。一是奶牛良种补贴。对使用优质精液进行品种改良的养殖者给予补助，价格在 1560元的优质奶牛冷冻精液每支补贴 10 元。二是后备母牛补贴制度。对享受奶牛良种补贴改良后的优质后备母牛给予一次性补贴，每头补助 500 元。 三是将牧业机械和挤奶机械纳入财政农机具购置补贴范围。四是奶牛重大疫病防治和扑杀政策，将患布氏杆菌结核病而强制扑杀的奶牛，列入禽畜疾病扑杀补助范 围。五是建立奶牛政策性保险制度。国家对参保奶农给予一定的保费补贴。六是支持建设标准化奶牛养殖小区。国家对养殖小区（场）的水电路、粪污处理、防疫、 挤奶设施及饲草料基地建设等给予适当补助。七是加强对奶牛养殖农户的信
32、贷支持。金融机构对奶牛养殖农户、奶农合作社等要给予信贷支持，开发适应奶业发展需 要的金融产品，搞好金融服务；地方人民政府要给予适当贴息补助。对 2006 年 1 月 1 日至 2008 年 6 月 30 日期间，因非主观因素发生还贷困难的奶牛养殖农户，其逾期贷款视困难情况予以展期，具体期限由贷款银行决定。经贷款银行同意展期的逾期贷款免收罚息。8、农村劳动力就业政策中国是一个农村劳动力资源丰富的国家，目前农村劳动力规模约为 5 亿人，大大超过了农业生产的需要。为切实解决劳动力的就业问题，我国政府在大力挖掘农业内部就业潜力的同时，还采取有力措施多渠道、多形式引导农村剩余劳动力向城镇和二三产业转移。
33、据统计，2006 年，中国进城务工的农民工 1.19 亿人，在乡镇企业就业 1.48 亿人，除去其中重复计算部分，农村转移劳动力达到 2.1 亿人左右。中国的农村劳动力就业政策主要包括几个方面：一 是逐步实行城乡平等的就业制度。统筹城乡就业，改革城乡分割的就业管理体制，建立城乡统一、平等竞争的人力资源市场，逐步形成市场经济条件下促进农村富余 劳动力转移就业的机制，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，清理对企业使用农民工的行政 审批和行政收费。把农民工纳入城市公共服务体系，为农民工提供相关的公共服务保障。二 是保障农民工的合法权益。合理
34、确定和提高农民工工资水平，建立农民工工资支付保障制度，确保农民工工资按时足额发放。依法规范农民工劳动管理，严格执行劳 动合同制度，保障农民工职业安全卫生权益，切实保护女工和未成年工权益，严禁使用童工。逐步建立务工农民社会保障制度，将务工农民全部纳入工伤保险范围， 探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。三是加强农村劳动力的培养。针对从事农业生产的劳动力，启动实施新型农民科技培训工程等，开展农业实用技术培训，提高农民务农技能，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。针对向二三产业和城市转移的劳动力，实施农村劳动力转移培训“阳光工程”、乡镇企业蓝色证书培训工程等，提高外出务工农民的职业
35、技能。9、农村公共事业发展政策近年来，中国按照统筹城乡发展方针的要求，加大了对农村基础设施建设的投入力度，明确提出新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，社会事业投入更多地向农村倾斜，农村社会事业取得长足进步。（1）农村基础设施建设。中央加大了对农村基础设施建设的力度，加强了农田水利、农村道路、饮水、电力、通讯、沼气等工程建设。十六大以来，新增灌溉面积667 万公顷，新建农村公路 130 万公里，新增沼气用户 1650 万户，解决了 9746 万人的饮水困难和安全问题。（2）农村教育政策。贯彻落实中华人民共和国义务教育法，保障农村学龄儿童接受义务教育的权利。加大农村义务教育投入，建立完善农
36、村义务教育经费保障机制。在全国农村实行减免中小学学杂费、教科书费，补助贫困学生寄宿费等“两免一补”政策，减轻农村家庭的教育负担。实施西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。（3）农村医疗卫生政策。2002 年，中国出台了关于进一步加强农村卫生工作的决定，开始在全国部署建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。目前，新型农村合作医疗覆盖 86%的县市，7.3 亿农民从中收益。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生
37、服务和医疗救助体系。坚持计划生育的基本国策，在农村实施计划生育家庭奖励扶助制度和少生快富工程。（4）农村社会保障政策。建立了“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助制度。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。鼓励有条件的地方积极探索建立农村最低生活保障制度。目前，全国有 31 个省（市、自治区）全面建立了农村最低生活保障制度，3452 万困难群众的生活有了保障。二、2010 年国家、省及湘潭市惠农政策动向综述表一：国家主要消费政策一览表名 称原定执行期限政策内容明年政策重点家电下乡各地区政策实施期限统一为 4 年，其中最早开始试点的山东、青岛、
38、河南、四川 4 省市结束日期为 2011 年11 月底，最晚的地区结束日期为 2013 年 1 月底。在全国范围内对农民购买由中标企业生产的、价格不高于国家规定的最高限价的电视机、电冰箱（含冰柜）、手机、洗衣机、空调、电脑、热水器（含储水式电热水器、燃气热水器、太阳能热水器）、电磁炉、微波炉等 9 类家电产品给予销售价格 13%的财政补贴。（1）继续按现行规定实施“家电下乡”政策，明年补贴资金规模先按 152 亿元考虑。（2 ）明年大幅度提高下乡家电产品最高限价，对现行价内的下乡家电产品继续按销售价格 13%的标准进行补贴，对提高限价后超出现行限价的下乡家电产品按现行限价最高补贴标准定额补贴。
39、（3 ）在现有全国统一的 9 个补贴品种之外，允许各省（区、市）根据本地实际增选 1个品种纳入补贴范围。（4）把政策适用人群扩大到国有农场、林场职工。家电以旧换新 2009 年 6 月 1 日2010 年 5 月 31 日在北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东、福州和长沙等 9 个省市进行试点，对电视机、电冰箱（含冰柜）、洗衣机、空调、电脑等 5 类家电交旧购新，按新家电销售价格的 10%进行补贴，并分品种确定补贴上限。在明年试点结束后继续实施家电“以旧换新”政策，并在具有拆解能力等条件的地区推广实施。新增补贴资金规模先按 50 亿元考虑。汽车、摩托车下乡汽车下乡实施期限为 2009 年
40、3 月 1 日12 月 31 日；摩托车下乡实施期限为 2009 年 2 月 1 日2013 年 1 月 31 日。在全国范围内对农民购买微型客车、微型载货车、轻型载货车给予销售价格 10%的补贴，并分品种确定补贴上限；对农民购买摩托车给予销售价格 13%的补贴，购买单价 5000 元以上的，实行定额补贴，每辆补贴 650 元；报废三轮汽车或低速货车，分别给予每辆 2000 元和3000 元的定额补贴。将“汽车下乡”政策实施截止日期延长至 2010 年 12 月 31 日。经国务院批准，已纳入汽车下乡补贴渠道的摩托车下乡政策执行到 2013 年 1 月 31 日。明年汽车、摩托车下乡补贴资金规
41、模先按 98 亿元考虑。汽车以旧换新 2009 年 6 月 1 日2010 年 5 月 31 日在全国范围内对符合一定使用年限要求的老旧汽车、“黄标车”提前报废并换购新车的，给予每辆 30006000 元的定额补贴。明年继续实施汽车“以旧换新”政策。将单车补贴金额标准提高至 500018000 元。补贴资金规模仍按 50 亿元考虑。小排量汽车购置税减半 2009 年 1 月 1 日12 月 31 日在全国范围内对购买 1.6 升以下排量乘用车，将车辆购置税征收税率由原来的 10%暂减按 5%征收。明年将小排量汽车购置税由目前减按 5%的税率征收调整为减按 7.5%征收。推广节能与新能源汽车 2
42、0092011 年对北京、大连、长春、上海、杭州、合肥、南昌、济南、武汉、长沙、深圳、重庆、昆明等 13 个城市，在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域推广使用节能与新能源汽车给予定额补助。将节能与新能源汽车示范推广试点城市范围由 13 个扩大到 20 个。同时，选择 5 个城市，对私人购买节能与新能源汽车进行补贴试点。补贴资金规模相应增加。推广高效照明产品 2009 年在全国范围内推广高效照明产品 1.2 亿只。力争将高效照明产品推广数量由今年的 1.2 亿只提高到 1.5 亿只以上，并重点向县城和农村倾斜。同时，在中央党政机关、事业单位、社会团体以及军队、武警等单位全面实施“绿色照明
43、工程”。补贴资金规模由今年的 6 亿元提高到 10 亿元。节能产品惠民工程 2009 年 6 月 1 日开始实施在全国范围内推广 10 类高效节能产品(2009 年主要是对推广高效节能空调给予补贴，补贴标准为每台 350800 元)。明年继续实施“节能产品惠民工程”，在继续做好高效节能空调推广的同时，增加推广高效电机，并适当增加明年补贴资金规模。农机具购置补贴政策 2009 年在全国所有农牧业县对农民购置国家确定的 12 大类38 个小类农机具进行补贴，补贴比例总体上按 30%执行，单机补贴额最高不超过 5 万元，对血防疫区、汶川地震重灾区县和购置符合条件的大型农机具，可提高补贴比例和单机补贴
44、额。 明年继续实行农机具购置补贴政策，并适当增加农机具购置补贴资金规模。个人住房转让营业税政策 2009 年 1 月 1 日12 月 31 日在全国范围内，（1）对个人转让普通住房，将免征营业税的期限由原来的持有房屋 5 年及以上调整为 2 年及以上，不足 2 年的由按转让收入全额征收营业税调整为按转让净收入征税。（2）转让非普通住房的，按转让净收入征收营业税的期限由原来的持有房屋 5 年及以上调整为 2 年及以上。 将个人住房转让营业税征免的时限由 2 年恢复到 5 年。其他住房消费优惠政策 在全国范围内，（1）对个人首次购买 90 平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到 1%。（2）
45、对个人销售或购买住房暂免征印花税。（3 ）对个人销售住房暂免征收土地增值税。（4）将居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房的货款利率下限由原来为基准利率的 0.85 倍调整为 0.7 倍，最低首付款比例由 30%调整为 20%，同时将个人住房公积金货款利率下调 0.27 个百分点。 根据住房市场运行情况适时决定是否需要调整。下岗失业人员和灵活就业人员再就业优惠政策 2009 年 1 月 1 日12 月 31 日在全国范围内，（1）对符合条件的下岗失业人员从事个体经营和企业吸纳下岗失业人员的，3 年内分别按限额或定额扣减有关税收。（2 ）对社会保险补贴政策期满仍未实现稳定就业的灵活就业人员，可
46、根据实际情况将其享受社会保险补贴的期限一次性延长，最长不超过 1 年。 （1）原定于今年底到期的有关下岗失业人员再就业税收优惠政策执行期延长一年。同时，对涉及下岗失业人员、随军家属、自主择业的军队转业干部、城镇退役士兵等的现行就业税收政策予以整合，研究出台统一的促进就业的税收优惠政策。（2）对2010 年享受社会保险补贴政策期满，仍未能实现稳定就业的灵活就业人员，一次性延长社会保险补贴期限，最长不超过 1 年。表二：中央经济工作会议政策对接表政策大类政策内容政策对接点一、宏观调控政策 积极的财政政策 1.加大对民生领域和社会事业支持保障力度，增加对“三农”、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保
47、障性住房、节能环保等方面和中小企业、居民消费、欠发达地区支持力度，支持重点领域改革。积极争取国家在“三农”、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保障性住房、节能环保等方面的新增中央投资。2.保持投资适度增长，重点用于完成在建项目，严格控制新上项目。 3.加强税收征管和非税收入管理，继续从严控制一般性指出。 适度宽松的货币政策 1.加大对经济社会薄弱环节、就业、战略性新兴产业、产业转移等方面的支持，有效缓解小企业融资难问题，保证重点建设项目贷款需要。引导银行加大对战略性新兴产业、产业转移、中小企业等方面的信贷支持。2.严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款，着力提高信贷质量和效益。加快淘
48、汰小冶金、小水泥、小造纸、小化工等不符合产业政策的落后产能，严禁新上项目。3.积极扩大直接融资，引导和规范资本市场健康发展。推进上市融资、企业债券等直接融资。二、经济结构调整 扩大居民消费需求 1.加大国民收入分配调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力。提高城乡低保、企业退休职工、优抚对象收入水平2.进一步做好家电、汽车摩托车下乡工作，继续实施家电和汽车以旧换新政策。促进城乡居民家电、汽车消费3.增加农机购置补贴。鼓励农户购置农机具4.增加普通商品住房供给，支持居民自住和改善性购房需求，加大农村危房改造支持力度。鼓励居民购买自主和改善性住房5.适应群众生活多样性、个性化的需要，引导消费结构
49、升级。 推进城镇化 1.着力提高城镇综合承载能力，重点发展中小城市和小城镇，壮大县域经济。加快县域经济和重点城镇发展2.放宽中小城市和城镇户籍限制，支持符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户。引导农业人口向城镇就业和落户3.提高城市规划水平，加强市政基础设施建设，完善城市管理。争取国家对重大城市基础设施建设的支持发展战略性新兴产业 1.抓紧研究提出培育我国战略性新兴产业的总体思路，强化政策支持，加大财政投入，培育新的经济增长点。 2.抓紧落实国家重大科技专项，落实重点产业调整振兴规划，大力推进技术改造，加快传统产业优化升级。争取国家对冶金、化工、建材、食品等传统产业技术改造的支持推进节能减排抑制过剩产能 1.强化节能减排目标责任制，加强节能减排重点工程建设，坚决管住产能过剩行业新上项目。推进五矿湖铁、韶峰南方、湘碱等重点企业节能减排项目建设2.开展低碳经济试点，努力控制温室气体排放。 3.加强生态保护和环境治理。推进涟水河生态和谐型循环经济带建设和涟水流域重金属污染治理，争取启动铬污染治理项目推进基本公共服务均等化促进区域协调发展 1.继续实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展总体战略。争取促进中部地区
