1、财政学引言 一、财政现象和财政问题二、财政学研究对象和学习目的三、 财政学研究和学习方法一、财政现象和财政问题（一）财政现象行政管理、 国防 、治安以及司法和执法基础科学城市建设（交通 通讯 供电 环境 公园等等）公共设施和公共服务基础教育（义务教育 职业教育）社会保障（公费医疗 养老保险 再就业工程） 、补贴税收、国债、费、财政拨款、财政投资（二）财政问题1、两个比重 ：财政收入/ GDP ；中央财政收入/全国财政收入 2、税收负担、社会保障3、国家投资效益4、巨额补贴5、赤字、 通胀6、内债和外债7、财政管理和财政政策二、财政学研究对象和学习目的（一）财政学的任务：阐明财政的基本知识和理论
2、（二）财政学研究对象：透过现象，探索本质，揭示支配这些现象的规律。具体内容：财政现象，财政收支活动，财政与经济的关系，财政制度和政策.三、 财政学研究和学习方法（一）唯物辩证法1、实证分析：按事物的本来面目描述事物，说明“是什么” 。运用于财政学，就是要按照财政活动的原貌，勾勒出从财政收入到支出的全过程及其产生或可能产生的经济影响，财政活动同整个国民经济的相互作用，以及财政机构，制度和政策。2、规范分析：确定若干准则，并据以判断研究对象目前所具有的状态是否符合这些准则，并如何调整。说明：“应该是什么” 。运用于财政学，就是要据社会主义市场经济这一制度前提，公平与效率的基本准则，来判断当前财政制
3、度的合理与否，并探讨改革问题。（二）以马克思主义的基本原理为指导社会总产品分配原理，即“六大社会扣除”理论。用来补偿已消耗掉的生产资料用来扩大生产的追加部分用来应付不幸事故自然灾害等的后备基金保险基金和生产没有关系的一般管理费用用来满足共同需要的部分为丧失劳动能力的人等等设立的基金国防战备和援外需要的费用（三）借鉴西方财政学亚当.斯密：1776 年发表国富论 凯恩斯：赤字财政 米尔顿.弗里德曼：货币学派 拉弗：供给学派预期学派：卢卡斯 布坎南和图洛克：公共选择学派（四）结合中国实际购买性支出占比较大，转移性支出占比上升间接税为主，所得税和财产税比重较小并上升大量财政赤字、国债规模（五）继承和发
4、展历史古代，周代的周公到唐代的杨炎到清朝魏源国家分配论、社会再生产论、剩余产品论、价值分配论、社会公共需要论四、参考资料和书籍 政府职能与财政体制研究 财政支出政策研究 中国税收制度教程财政与税务人大复印资料财政研究 经济研究 中国税务 国研网第一章 财政概念和财政职能公共产品的概念、特征 市场失灵及其表现 财政职能一、政府与市场市场职能：信息传递职能、刺激职能、结构调整和优化职能、促进技术进步职能、促进效率提高职能职能充分发挥的条件：经济信息完全和对称、充分竞争市场、规模报酬不变或递减、没有外部效应、交易成本可以忽略不计、经济当事人完全理性（一) 市场失灵和市场缺陷（1516 页） 1、概念
5、市场失灵：是指市场机制在许多领域（资源配置）无效或缺乏效率。市场缺陷：市场本身固有的缺陷。具体指在现实市场中，不符合完全竞争条件的因素，以及市场运行结果被认为不完善的方面。2表现形式：垄断 公共物品 外部效应 信息不充分 偏好不合理 收入分配不公 经济周期波动（二）社会公共需要和公共物品 1、社会公共需要概念11 社会公共需要是指向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要，是实现国家职能的需要。社会公共需要区别于私人个别需要12、社会公共需要的特征：（1）共同性：是社会公众在生产、生活和工作中的共同的需要，不可割裂，非个人或个别需要的数学加总。（2）非排他性：为满足公共
6、需要的公共物品，可以无差别地由应当享受的每一个社会成员共同享用。（3）非竞争性：社会成员享用为满足社会需要的公共物品，无需付出任何代价或需少量费用。（4）外部效应：是指一个消费者或生产者对其它消费者或生产者带来的利益或损失。有正外部效应和负外部效应。（5）满足社会公共需要的物质手段只能来自社会产品的剩余部分。即剩余产品。（6）此外，历史性和特殊性。13、社会公共需要的范围：纯粹的社会公共需要：行政，国防，基础文化教育，卫生保健，生态环境保护的需要。半社会公共需要：高等教育，公共道路，公共桥梁，广播电视，医院，城市公共交通基础建设：基础产业，支柱产业，风险产业，邮政，电讯，民航，属于再生产的公共
7、的外部条件。2、公共物品 21、公共物品是指为满足社会公共需要而提供的商品和服务。萨缪尔森：纯公共产品是每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。私人物品是指用来满足个别人需要的商品和劳务22、公共物品的特征：（1）非排他性(Nonexcluding)（2 ）非竞争性（Nonrival） （3） 效用的不可分割性（ 4） 提供目的性和非盈利性 其中，非排他性和非竞争性是公共物品的两个基本特征。或者说纯粹公共产品(Pure Public Goods)应同时具备非排他性和非竞争性。3、混合物品这是指某些社会产品不同时具备非排他性和非竞争性，或者只具有不充分的非排他性和非竞争性。这些产品在一
8、定程度上兼有公共产品和私人产品的性质，即混合产品。具有非竞争性，但又具有排斥性：桥梁、公园具有非排斥性和不充分的非竞争性：过分拥挤的桥梁和电影院。具有外部效应的产品：如花园，其非排斥性和非竞争性是不完全的。4、公共物品的提供方式（3841）公共物品的提供是政府的首要职责（尤其是纯粹公共物品） 。财政学所关心的问题是提供公共物品的规模及其与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府所花费的成本和代价。“搭便车”现象：想不花代价而指望从别人花费中得到好处的动机所引起的问题（free rider problem）5、混合物品的提供方式具有非竞争性和同时具有排他性的混合物品：提供方式取决于税收成本和税收
9、效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。即收税还是收费。具有外部效应的混合物品：外部效应大的采用公共提供，而一般则采用混合提供，既提高使用效率也减轻政府负担。 （三）政府的经济职能作用1、财政干预经济的必要性及手段 行政法律手段 法规、计划、管制等等。组织公共生产 政生产政府提供、公府出资办厂政府提供、私人共生产混合提供、 。财政手段 税、费、债、财政投资、财政公共支出补贴、社会保障等等。 2、政府机制缺陷和干预失效（1）原因：政治权力（2）表现：信息失灵 决策失误 管理失控 寻租、以权谋私等等（3）社会主义市场经济条件下的政府经济职能重视协调政府与市场的关系在国家宏观调控下使市场在资源配置中
10、起基础性作用缺位和越位是政府干预的失效 二、财政概念与基本特征简而言之，财政是政府的理财行为。是以政府为主体的分配活动。是政府集中一部分国民生产总值的收支活动，并以此调节社会总供求使之相互协调，达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。基本特征:1、财政是一种国家或政府的理财行为。2、阶级性与公共性3、强制性与无直接返还性4、收入与支出的对称性（平衡性）社会主义市场经济条件下的财政公共财政从资源配置方式的转变认识财政市场在资源配置中起基础作用；财政是在市场配置的基础上，通过财政收支为实施国家职能提供财力，同时对市场运行发挥宏观调控作用，以弥补和克服市场固有的缺陷，而不能喧宾夺主，越俎代
11、庖。区分资源配置和分配三、财政的职能（P3236）财政职能：是指政府活动所固有的经济功能。（一）资源配置职能 资源配置：是指一个社会使用资源的方式以及进而所形成的资源结构（包括资产结构、产业结构、技术结构和地区结构等等） 。 财政的资源配置职能，是指政府活动对整个经济资源使用方式的影响，即通过其收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源流向，弥补市场缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。1、必要性：资源稀缺规律要求资源配置讲求效率市场在资源配置中起基础性作用，帕累托最优衡量资源配置有效率的标准从总体上说，市场是有效率的。 但是市场失灵和市场缺陷：（1）公共产品偏好表达的困难市场无法介入
12、公共产品、外部效应、兴办特殊产业和事业（垄断性产业、非盈利性部门、风险行业等等）（2）公共产品效率供给的困难。市场做得不好低效和无效。2、职能范围：核心领域是市场不能配置或不能有效地配置资源的领域。直接满足消费需求的公共产品和准公共产品，以及间接为生产和消费服务的法律设施等等。条件:（1）公共产品（2）存在外部效应（3）天然垄断行业的产品（4）消费者不能作出价值判断的产品。3、机制和手段：手段主要有：税收、拨款、补贴、公债、投融资等等。机制主要通过：规模、结构、手段的选择、配置本身的效率。具体表现：确定财政支出占 GDP 比例、优化支出结构、保证国家重点建设、调节社会投资方向、提高财政配置本身
13、的效率等等。完善民主、科学的财政决策机制。4、我国现状财政资源配置功能弱化：农业、科技、基础性项目、公益性项目等财政收支占 GDP 比重、中央财政收入占全部财政收入比重、预算内财政投资占全社会投资比重偏低，财政结构调整软弱，无力引导社会资金的合理流动。（二）收入分配功能收入分配：是指国民收入的分配，即国民收入产出后通过一定的方式形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局。财政的收入分配职能：是指由政府介入或干预，调节社会不同经济利益主体之间的物质利益及其关系，从而达到实现收入公平,合理分配的目的。1、必要性：收入分配的目标公平分配经济公平和社会公平市场经济体制下分配通过市场机制（市场价格和市场
14、准则）进行要素分配-由市场价格决定，要素收入和要素投入相对称。市场缺陷：非市场所能决定和衡量的生产要素，非经济因素等等劳动收入、资本收入、土地收入、出身、教育、性别、种族、意外事故等等。2、机制和手段：1、划清市场分配和财政分配的界限和范围 医疗保健、社会福利、社会保障2、规范工资制度3、加强税收调节4、建立转移支付制度、补贴等等3、我国现状：没有划清与市场分配的界限 工资分配制度不规范，大量财政补贴 企业办社会 税收调节杠杆不灵 政府转移性支出有限（三）经济稳定与发展功能经济稳定与发展的内涵：经济稳定：充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡经济发展：是指通过物质生产的不断增长来满足人们不
15、断增长的基本需要财政稳定和发展经济的职能：是指财政进行宏观经济调节，保持经济稳定和促进经济发展，最终实现社会总供给与总需求的平衡。增长和发展内涵不同：1、必要性：市场失灵和市场缺陷 经济周期性波动2、机制和手段：（1）财政的“内在稳定器”财政随着经济波动而自动伸缩，对经济发生调节作用。收入的自动变化社会收入增加，就业增加，个人收入增加，政府税收增加，累进税制度下，政府税收增幅超过个人收入增幅，进而有助于抑制通货膨胀。反之，抑制经济衰退。支出的自动变化当社会收入增加，就业增加，失业下降，失业救济等转移支付减少，进而抑制通货膨胀。反之，减缓经济衰退。财政的内在稳定器，是对经济波动的第一道防线，对经
16、济起减震器的作用，但不足以完全消除经济波动。（2）财政的政策手段：改变政府支出的购买水平扩大支出的扩张财政；缩小支出的紧缩财政（相机抉择） 。改变税率 财政的投资、补贴等等 国债 治理污染、保护生态环境等等三、财政活动原则（一）效率与公平准则（P4348）1、效率与公平的含义2、效率与公平的关系：既相互联系、又相互区别，既相互统一、又相互矛盾。3、政府对效率与公平关系的协调与处理（1）公平与效率有所侧重（2）有效结合市场与财政机制（3）正确处理收入差距与效率的关系（二）民主化与法制化 1、公共选择理论：运用经济分析方法研究政府决策的方式和过程的一种理论。政府决策程序和选举制度增加民主决策和间接
17、民主决策选民、政治家、管理者2、我国财政决策的民主化和法制化政权组织形式人民代表大会制度审查和批准国家预算和执行情况四、财政运行体系国家预算预算收入税收、企业收入、规费收入等预算支出经常性支出、建设性支出、临时性支出预算赤字（预算盈余）国家信用国债、政府借款和贷款预算外资金关键词和思考题市场失灵 公共产品 公共需要 公平效率 外部效应 垄断 信息不对称联系实际，论述对财政职能的认识。在国民经济活动中，一国政府如何正确处理好其与市场的关系？财政存在的必要性西方财政理论的基本内容以市场经济为立足点把市场失灵作为财政存在的根本理由，把提供（广义上）的公共产品作为财政活动的对象，把满足社会的公共需要作
18、为财政活动的目的，把公共财政作为财政运行的模式（或类型） ，而把公共选择作为财政决策的政治过程，构建起一整套关于财政理论的基本分析框架。总体说来，除了“市场失灵才存在财政”这一观点带有片面性外，其他各方面都有值得我国借鉴的地方，对于发展“国家分配论”很有裨益。 第二章 财政支出的基本理论政府与公共物品的提供 财政支出分类 财政支出规模 财政支出结构 财政支出效益财政支出的属性 财政支出的定义财政支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费。财政支出具有重要地位：是政府的重要宏观经济调控手段。一方面，财政支出直接构成和影响社会总需
19、求，因而调节财政支出规模就可以达到调控社会总供需关系的目标；另一方面，财政支出结构的确立与调整，则对社会经济结构、产业结构的形成和变动，对国家职能的履行，有着至关重要的作用和影响。 第一节 政府与公共物品的提供一、公共物品的提供方式纯公共物品公共提供（政府提供）政府通过税收筹集资金以支付产品的生产成本并向公众免费提供混合物品公共提供混合提供（政府和市场共同提供）私人物品私人提供（一）公共物品公共提供的必要性政府运行机制和市场运行机制不同公共物品的提供是政府的首要职责（尤其是纯粹公共物品） 。财政学所关心的问题是提供公共物品的规模及其与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府所花费的成本和代价。
20、“搭便车”现象：想不花代价而指望从别人花费中得到好处的动机所引起的问题（free rider problem）（二）混合物品的提供方式具有非竞争性和同时具有排他性的混合物品：收费（市场提供） 收税（政府提供）提供方式取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。即收税还是收费。公共提供的社会净效益消费收益生产成本税收成本税收效率损失私人提供的社会净效益消费收益生产成本收费成本收费效率损失具有外部效应的混合物品：外部效应大的采用公共提供；而一般的则采用混合提供，既提高使用效率也减轻政府负担。 二、公共物品的生产公共提供不同于公共生产公共生产是指由政府出资（预算拨款）兴办的所有权归政
21、府所有的工商企业和单位。生产有形产品和提供服务的工商企业提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体、政府机关、公安、司法、国防等部门公共物品的生产方式：公共提供、公共生产 公共提供、私人生产公共生产、混合提供 私人生产、混合提供第二节 财政支出分类财政支出分类，是指从不同角度出发，按照不同依据，对财政支出进行分析、归纳和总结，旨在更有效地准确反映支出活动的性质、范围、规模和结构,反映财政活动和国民经济运行之间所存在的多方面的联系，进而有利于提高财政支出的社会经济效益。对财政支出进行适当分类具有以下益处：可以促进社会公众对政府财政状况的了解 有利于促进政府预算的编制 有利于对财政支出问题进行研究
22、一、按财政支出具体用途分类（我国预算支出项目）挖潜改造支出；流动资金支出；三项科技支出；地质勘探支出；工交商事业费支出；支农支出；生产性基建支出；非生产性基建支出；国防支出；行政支出；文教支出；社会保障支出；价格补贴支出；债务支出。二、按财政支出的价值构成分类 （支出的最终用途）社会总产品在价值构成上可以分成 C、V、M 三部分，在简单再生产和扩大再生产条件下，社会总产品通过分配和再分配，按最终用途来划分不外乎是三部分，即补偿基金、消费基金和积累基金。财政支出是再分配的一种形式，因此，按价值构成和最终用途来看：从静态分析看，财政支出可以相应划分为补偿性支出（1） 、消费性支出（28）和积累性支
23、出（914） 。从动态分析看，财政支出可以划分为投资性支出（18）和消费性支出（914） 。这种分类体现了财政支出的最终使用方向。三、按国家职能分类 （费用类别）经济建设费（18）国防费（9）行政管理费（10）社会文教费（1112）其它支出（1314）四、按支出的经济性质分类 （或支出有无补偿性）这种分类有较强的经济分析意义，体现了财政支出对国民经济具有不同的影响。以财政支出是否与商品和劳务相交换为标准，可以将全部财政支出划分为购买性支出和转移性支出两类。1、购买性支出（111）：是指政府以有偿购买的方式取得为实现国家各种职能所需要的商品和劳务的支出。它既包括政府购买开展行政事业活动所需要的物
24、质资料，以及相应支付的工资费用，也包括政府投资性活动对物质资料的购买和工资性支出，因为它们都对产品市场或劳动力市场形成了购买要求。这类支出主要包括各种经济建设支出、科教文卫支出以及行政国防支出等 2、转移性支出（1214）：是政府单方面的资金无偿支付，它不能获得相等代价的商品和劳务。仅仅是对企业或个人的单方面的货币或实物的授予的这类财政支出，主要包括社会保险支出、抚恤和社会福利救济支出、利息支付、补贴等等。3、两者对经济影响的差异：（1）参与国民收入再分配的方式不同。购买性支出是政府的市场性再分配，政府同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动。转移性支出是政府的非市场性再分配，政府直接拨付款项
25、，不存在交换问题。（2）在经济中所起的作用不同。购买性支出直接影响社会生产和就业，间接影响国民收入的分配。转移性支出直接影响国民收入的分配， 间接影响社会生产和就业。（3）执行财政职能侧重面不同。购买性支出的资源配置功能较强，转移性支出执行收入分配功能较强。（4）对政府的效益约束不同。购买性支出要遵循等价交换，对政府的效益约束力较强。转移性支出无需交换，双方谈判决定，对政府的效益约束力较弱。（5）对微观经济主体的预算约束不同。购买性支出对微观经济主体的预算约束是硬的，转移性支出对微观经济主体的预算约束是软的。4、这种分类的实践意义在财政支出总额中，若购买性支出所占比重大，财政分配活动对生产和就
26、业的直接影响就比较大，直接通过财政配置资源的规模也比较大，财政更大程度上有能力执行其配置资源的职能；若转移性支出所占比重大，财政分配活动对于国民收入分配的直接影响就比较大，财政较易于执行其收入分配的职能。五、国际分类法理论分类法：政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准（如按支出的用途和去向：防务和民用）统计分类法：IMF 的职能分类和经济分类按财政支出的目的性分类：预防性支出和创造性支出按政府对财政支出的控制能力分类：可控性支出和不可控制性支出按财政支出的收益范围分类：一般利益支出和特殊性利益支出第三节 财政支出规模一、衡量财政活动规模的指标：1、绝对数量指标 （1） 财政支出总额 （2
27、） 财政收入总额2、相对数量指标 （1） 财政收入占 GDP 比重 （2） 财政支出占 GDP 比重3、财政支出占 GDP 的比重更能反映实际情况（1）财政收入的概念不严密，内容不统一，债和非债收入合在一起计算。（2）财政收入占 GDP 的比重常常被视为衡量财政收入集中的程度。而财政支出占 GDP 的比重更能反映对GDP 的实际支配和使用的规模，相对而言，财政收入占 GDP 的比重只是标识了财政可能使用和支配的规模。（3）财政收入反映的是财政参与 GDP 的活动，是前提。而财政支出反映的是财政在 GDP 使用过程的活动，是结果。财政收入必须通过财政支出才能最终实现财政对 GDP 的分配。（4）
28、财政支出更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控。因为，资源配置、收入分配以及稳定和发展经济的职能，都是更直接地通过财政支出执行的。（5）从理论分析，应该是先收后支，有了收入才能安排支出；而实际工作中，是先安排支出，然后再组织收入，收入和支出在时间和空间上是不同步的。二、财政支出规模的发展趋势近年我国财政收支（亿元）绝对数额近年我国财政收支状况西方主要国家财政支出规模的发展趋势（相对数额）绝对数额三、 “瓦格纳”法则：1、 “瓦格纳”法则：随着人均收入水平的提高，财政支出的相对规模也随之提高。即公共支出不断上升的规律。2、财政支出扩张的原因分析（1）瓦格纳（瓦格纳法则）政府活动扩张法则政治
29、因素 经济工业化的要求，商业法律和契约的需要经济因素 工业化发展推动都市化进程的要求，解决外部性问题此外，需求的收入弹性教育娱乐文化保健福利服务等等（2）皮考克和威斯曼（梯度渐进增长论公共收入增长导致论）内在因素 在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与 GDP 上升成线性关系。外在因素 这是主要原因。如战争、危机或其他重大灾难等“激变”事件，导致人们对社会价值的重新评价和政治权力对比的变化，进而导致产生一种对私人需求和社会公共需求偏好格局的变化，结果公共支出份额增加。主要表现为置换效应（替换效应） 、检查效应 和集中效应替代效应：在战争等
30、突发性事件出现时，社会公众能够忍受比平时更高的租税水平，当增税大量增加以满足财政支出需要时，相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出代替私人支出的现象称之为“替代效应” 。在社会动荡结束之后，财政支出并不会相应减少至动荡前的水平，原因是：由于社会动荡造成的后果还需要政府去处理。检查效应：社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题，这些问题使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求。集中效应：在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的，但在社会动荡时期，中央政府集中更多的财政资金的这种做法却易受社会
31、的认同，中央政府职能的扩大增大了财政收支的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应的出现，使得政府的财政支出规模趋向于进一步增长。（3）马斯格雷夫和罗斯托（经济发展阶段论）经济发展早期和中期：公共资本积累支出重要经济发展成熟期：公共消费支出增长较快，甚至快于 GDP 增长速度。（4）鲍莫尔“非均衡增长模型”公共部门平均劳动生产率偏低鲍莫尔认为：如果公共部门的生产率增长比其他经济部门的生产率慢，而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长，在其他条件不变的情况下，财政支出将会增加。 鲍莫尔的微观分析一是公共产品需求的收入弹性高、价格弹性低；二是人口增长可通过价格效应和外部经济问
32、题引起公共支出的增长；三是非累进的公共部门的投入品价格的提高引起的公共支出的增长。影响财政支出规模的因素（总结）（1）经济性因素：包括经济发展水平 经济体制的选择 政府的行政经济干预（2）政治性因素：包括政局的稳定 政体结构的行政效率。（3）社会性因素：人口状态 文化背景三、分析我国近年财政支出规模及发展趋势我国财政支出增长可以分为两个时期我国财政支出增长情况（单位：亿元）西方国家财政支出增长具有阶段性 第四节 财政支出的结构一、我国财政支出结构状况及原因分析以政府职能为标准 以财政支出性质为标准 以政府级别的权力范围为标准（尤其是中央财政支出占 GDP比重）(一) 我国各个时期财政支出费用结
33、构（以政府职能为标准）1980 年以前各类支出占国民收入的比重（%）1980 年以后各类支出占国民收入的比重（%）美国联邦财政支出结构变化从以上表格我们可以看出，随着经济发展、社会进步，政府承担着越来越多的社会责任，这就使政府在社会保障支出等转移性支出方面增长得更快，而在和平时期，国防支出等在财政支出中的比重就随之而下降了。 （二）财政支出的经济性质结构（三）以政府级别的权力范围为标准的支出结构中央财政支出占全国财政支出比重（相对数额）中美财政支出结构的比较（1996 年）二、财政支出结构的调整判断财政支出结构合理与否的标准该国所处的经济发展阶段及其追求的主要经济目标财政支出各项目之间的相对增
34、长速度经济形势发展的变化确定财政支出结构应遵循的原则科学性、民主性和法制性我国支出结构现状及调整结构的思路（P7880）（一）政府职能的转变政府支出结构的调整和优化首先取决于政府职能的转变，界定政府职能并不是新课题，遵循公共财政要求重新界定政府职能，关键不是明确政府能干什么，而是界定不能干什么。在现行体制下 ，既得利益的存在使行使部分本应放弃的政府职能的官僚难以做出正面的选择，政府职能的缩小意味着权利的缩小和寻租空间的缩小以及寻租机会的丧失，即使在政府部门之间或某一政府部门内部也难以对政府不能干什么达成完全一致，最终一定程度上形成不同部门间的不同意见，即在非合作博奕假设下达成的非最优选择。从此
35、意义上讲，政府职能调整和改革是不可能遵循理论上推导出的最优选择模式。具体到我国体制改革的过程，中国制度供给的动力来自中央政府，与西方需求诱导型制度供给模式不同，供给趋动型制度供给模式决定了政府职能界定的难度。因此，着手于从制度创新角度解决政府职能安排问题应该说是科学界定市场经济条件下政府职能的核心。 （二） “以支定收”的财政观（高培勇）指按照社会公共需要的标准科学地界定政府职能，并且纳入立法机关和社会成员的监督视野的规范性支出，而非根据政府部门本身的偏好或由政府部门自身确定的随意性的支出，收支按照规范性的政府支出需要，通过财政收入制度严格界定的规范性的收入，而非由政府部门自身随意把握或可跨越
36、财政收入制度的规范性和非规范性并存的收入。 （三）积极的财政政策为依据第五节 财政支出的效益评价一、财政支出讲求经济效益的必要性1、资源的稀缺性2、市场和政府双重配置资源各有利弊3、哪种组合更能促进经济发展可行的公共支出水平取决于可持续的预算赤字及其构成（债务占 GDP 的比重未来走势）财政支出的核心问题提高财政支出的使用效益二、财政支出效益分析特点财政支出与微观经济主体支出的效益分析不同1、计算所费与所得的范围不同 2、效益测算内涵不同 3、择优标准不同4、方法和手段不同：“成本效益”法、 “最低费用选择”法和“公共定价”法成本核算和利润核算三、财政支出效益分析方法及适用范围1、 “成本效益
37、分析法”19291933 年，资本主义世界经济危机以后，西方各国为使经济早日复苏，纷纷实行凯恩斯国家干预经济的政策，用财政支出兴办各种公共工程，扶植私营企业，兴办国有企业。财政投资性支出的比重越来越大，西方各国则逐步把微观经济运行中行之有效的财务分析法运用到财政支出领域，即成本效益分析法。1936 年，美国政府在一项防洪工程的投资决策上首次运用该方法。（1）概念（P49）就是针对政府确定的建设目标和提供的预算资金，提出若干实现目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，确定其采用的次序，并摒弃那些社会边际成本超过社会边际效益的方案。（2）步骤：确定备选项目和备选方案；选
38、择备选项目和备选方案；详列备选方案成本与效益并进行折现；对每个备选项目选择一个最佳实施方案；根据预算规模，选定最佳项目组合；对选定的项目组合作机会成本分析，确定支出项目和方案（3）成本与效益的测算（见教材 5051 页）（4）成本与效益的现值折算（见教材 49 页和 51 页）（5）选择最优投资项目的依据即投资评价标准A、现值标准（PV）或净现值标准（NPV） ，即净社会效益（NSB）B、内在报酬率标准（IRR）C、益本比（B/C ）D、净收益（BC）举例： A、计算某项目的净社会效益NSB = Pv ( B C )当 NSB 0 时，该项目可行当 NSB = 0 时，则要计算内部收益率（即现
39、值0 的贴现率） ，如果内部收益率大于银行贷款利率，则该项目可行当 NSB 0 时，该项目不可行（7）适用范围对于财政投资支出，其效益是经济的、有形的，可以用货币计量的，适合采用“成本效益分析法” 。如大型水电站、公路、铁路、防洪工程等。2、最低费用选择法（1）概念： 只计算各备选项目的有形成本，并以成本最低为择优标准。（2）适用范围 适用于成本易于计算，但效益不易衡量的财政支出项目，而且，这些项目不可能以任何形式进入市场交换。如军事、政治、文化和卫生等。（3）步骤：如美军应付中东突发事件的备选发案分析3、公共定价法（公共劳务收费法）（1）概念 ：是把商品买卖的原则引伸运用到一部分公共劳务和商
40、品的提供和使用中去，由政府制定和调整其价格，即公共定价。目的是适当的约束和限制社会对该公共产品的消费量，节约公共开支，提高资金使用效益。（2）适用范围： 适用于成本易于衡量，效益难以计算，但通过这些支出项目所提供的商品和劳务，可以部分或全部地进入市场交易。如公路、邮电、水电费等。（3）公共定价类型 纯公共定价政府直接制定自然垄断行业的价格（公用事业能源、通讯和交通，基础产品行业煤、原子能、石油、天然气和钢铁等） 。管制定价或价格管制政府规定竞争性管制行业的价格（金融、农业、教育和保健等） 。（4）定价水平（收费多少）和价格体系（结构组合）A、免费 B、低价 C、平价 D、高价（5）定价方法A、
41、平均成本定价法 B、二部定价法 C、负荷定价法公共定价法案例（公共劳务收费法）：如自来水、电信。公共定价是政府凭借行政权力规定产品的价格，有定价水平和定价体系两方面。一般来说，定价水平依据自然垄断行业和非自然垄断分别确定，定价体系是把费用结构（固定费用和变动费用）和需求结构（使用者、使用量、使用时间等）综合考虑的定价组合。对于非自然垄断行业：政府主要采用反垄断法使其形成一定的竞争机制，并且实行一定的价格管制或称之为管制定价，依据正常成本加合理利润的方法确定定价水平。实例，我国分三步打破电信垄断的分析，1994 年中国联通公司成立，邮电部独家垄断国内电信市场的局面开始改变；1999 年开始机构改
42、革和产业重组，原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信公司，寻呼业务并入联通公司，此外，政府又给网通公司、吉通公司和铁路改善颁发了电信运营许可证；2001年 12 月，中国电信现有资源划分为南北两部分，北方部分与中国网通公司、吉通公司重组为中国网络通信集团公司。在自然垄断下：企业能以较低的生产成本向社会提供产品，具有生产技术上的合理性，简单的拆分容易造成重复建设，反垄断会带来边际成本定价和生产成本最小化之间的冲突，对此，行之有效的方法是由政府直接制定自然垄断行业的价格实行纯公共定价。在自然垄断行业处于平均成本递减的阶段上，按边际成本定价是最优定价方法，社会产量可以达到最大，但会造成企
43、业亏损，如以税收弥补亏损，非中性税收会带来税收超额负担与征收成本等效率损失和受益者与负担者不一致的公平问题。按平均成本定价是自然垄断行业公共定价的次优选择，指政府在保持企业收支平衡下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。除此，还有二部定价法和负荷定价法，参考教材。 4、公共选择理论 公共选择理论是指用经济分析方法研究政府决策方式和程序的一种理论。在公共决策中，把个人选择形成为社会选择的规则一般有四种：投票、市场、独裁和习惯，现代社会优先选择了民主投票方式。民主决策程序有直接民主决策和间接民主决策。 （1）直接民主决策程序 全体公民都参与决策，实行一人一票的投票方式通过决策，有一致同意规则和多
44、数票规则。1、一致同意规则：是指一项决策或议案须经全体投票人一致赞同获得通过的投票规则。1896 年瑞典经济学家维克塞尔提出了政治自愿交易学说和一致性原则，指出政府改革的方向应集中于改变决策规则，而不是对决策人的行为施加影响以改善预期结果，判断决策规则是否有效的标准是一致性原则。1919 年瑞典经济学家林达尔在公平的赋税中，认为公共物品和私人物品一样，都是社会成员通过交易各自获得利益的行为结果，建立了林达尔分析模型。1959 年布坎南和图洛克在一致同意的计算中加以发挥，认为一致同意可以实现帕累特最优，但均衡的条件是诚实投票，一致同意决策程序存在鼓励谋略、导致威胁和敲诈、决策成本高的缺点，其理论
45、意义在于政府决策中应提倡决策权的平等和降低决策的信息成本。 案列分析：2002 年 10 月 15 日伊拉克全民公决唯一候选人萨达姆，萨达姆在执政的 23 个年头，得到了参加投票的 1200 万选民 100%的支持率，成功连任伊拉克总统，任期 7 年，对此有报道称此乃天下一绝，但英美认为这纯属暗箱操纵，认为伊拉克的全民投票不具有合法性，首先新闻媒体被萨达姆当局控制，其次怀疑伊拉克特工此前对一些可能反对萨达姆的选民进行警告，1995 年有 2500 名选民投了反对票，此后不久便消失了，美媒体猜测是被萨达姆特工处决了，整个投票过程没有外国组织监督，投票结束后的票数统计也完全是暗箱操作。2、多数票通
46、过规则：是指一项议案或决策须经二分之一以上投票人赞成通过或采用的投票规则。1）18 世纪法国学者孔多塞提出了“投票悖论” ，对公共决策的规模进行选择时，容易出现单峰偏好，多数投票规则反映了中间投票人的偏好即中间投票人定理。如果出现多峰偏好，出现循环投票。2）阿罗不可能定律，1963 年美国斯坦福大学教授阿罗在社会选择和个人价值中论述了有关社会选择的两个公理（连贯性和传递性）与民主主义所要求的五个条件（个人偏好的普遍相容性即个人偏好排序和社会排序无关、社会评价和个人评价正相关、不相关选择对象的独立性即选择对象不依赖于议事日程的选择、不受限制的范围和非独裁性）是否吻合得出结论：认为任何投票规则或选
47、择程序必须同时满足两个公理和五个条件，才能把个人偏好次序转换成社会偏好次序或集体偏好次序，但事实上以上条件不可能同时满足，不存在一种可能把个人偏好总合为理想的社会偏好的政治机制或集体决策规则，市场机制不可能产生合理的社会选择，阿罗的结论给福利经济学以致命的一击，福利经济学认为政府的政策是为了提供社会的公共产品，阿罗认为社会需要什么我们不知道，从根本上否定了社会福利函数存在的依据。（2）间接民主决策机制是指选民通过投票选举产生一定数量的代表，并授权代表作出公共决策。间接民主决策是民主与集中的混合体，很难确定决策结论，这一理论主要分析决策过程中的行为人的行为。1、选民行为 2、管理者的行为 3、政
48、治家行为1、选民行为选民是公共决策实施过程中获得利益的人，在政治机制中以“选票投票”表达偏好，选民在市场和政治竞争中的行为和目标都是为了追求个人利益最大化，选民参与投票的目的是为了获得预期效用最大化，这就是1957 年唐斯在民主的经济理论一书中作的假设，后称为“唐斯假说” ，根据理性投票人假说，决定选民是否去投票的因素有：A、亲自投票的重要性；B、政策主张的预期效应； C、投票成本； D、投票的长期利益（享有和维持民主制度） 。赖克和奥得舒克解释了选民愿意投票的原因：A、获得伦理上的满足感即不参加投票有负罪感；B、效忠这种政治制度的满足感；C、实现党派偏好的满足感；D、决定投票、收集信息、投票
49、所获得的满足感；E、投票人在这种政治制度中的能力和作用得到承认的满足感。 选民行为的特点有：A、 “搭便车”的行为；B、自相矛盾的态度；C、特殊利益集团的形成，在美国 90%的公民与利益集团有关。 2、管理者的行为管理者是由政治家聘任执行和实施决策的人，具有追求预算最大化的动机，拥有较多的供给和成本信息，有一定的自行决策权，管理工作具有较强的技术性，管理者不是被动的决策接受者，对决策的制定和实施具有一定的影响。 3、政治家行为通过选举产生的代表被称为政治家，政治家的责任是代表选民进行决策，受道德习惯、思想信仰、政治前途的影响，政治家没有天然的代表人民利益的动机，其主要目标是当选或连任，为此政治家在收入政策的选择方面往往以发行公债代替税收，支出方面倾向于扩大各支出规模（因为利益集团与特定项目有关、管理者以信息优势影响政治家、支出
