1、当前国库现金管理现状及构想央行国库现金管理，是指基层央行按照现金管理安全性、流动性和收益性的原则，有效地管理人行内部和其他部门之间涉及短期国库现金流的一系列现金管理活动。人行现金管理的一系列具体表现形式，充分借助和利用债务管理等金融市场工具，提高国库资金的管理效率，从很大程度上起到了协调人行现金管理与货币政策之间的配合作用,以实现国库现金管理及地方政府宏观调控层面的目标。笔者通过深入一些基层央行进行调研,对当前基层央行国库现金管理的模式有了一定程度的了解,并通过借鉴国内外地方国库现金管理的国际经验，在深入分析基层央行国库现金管理存在问题的基础上提出提出社会主义市场经济条件下我国现代国库现金管理
2、模式的发展构想。一、基层央行国库现金管理基层化模式现状（一）推进了国库现金管理与债务管理的交叉管理机制近年来,我国基层央行在借鉴中央银行和国外先进管理经验的基础上,规范了自己的现金管理模式,其中重点强化了国库现金管理与债务管理相的融合。分析我国当前的国债结构，主要以中期国债居多，这种国债对国库现金管理和降低债务筹资成本的作用相对较小，自近年来中央银行陆续发行和回购了多批中央银行票据后，通过短期票据的增发强化了中央银行对国有商业银行多余的流动性头寸的控制，也为基层国库现金管理提供了具体的操作可能。基层央行在借鉴西方国家的做法的基础上，结合本行现金管理实际,根据国库收支预测情况定期、均衡和滚动地发
3、行了一批短期债券，用于平衡本行年度内季节性国库收支的余缺，并分阶段逐步提高了短期债券余额的比重，在一定程度上降低了债务总体筹资成本，然后逐渐形成短期债券的基准收益率。一些基层央行还建立了国库现金管理与债务管理的交叉管理机制,规定要定期发行短期债券，以实现国库现金管理与债务管理的有效融合。通过与财政部门协调,定期发行短期债券能够平衡年度内季节性国库收支的余缺。从预算收支角度看，在国库现金的净流入月份，短期债券发行量和短期债券余额会在一定程度上减少；而在国库现金净流出月份，则会相应地增加短期债券发行量。基层央行在管理国库现金的过程中，多根据预算收支状况在年度内的季节性变化中寻找规律，并结合分析当地
4、的经济运行态势，然后对当前及未来一段时间的预算收支状况进行预测后，从而决定短期债券的发行时机和发行规模，从而实现国库现金管理的有效性。（二）建立了国库现金管理风险防范机制对于国库现金管理来说，必然存在一定的管理风险。但国库库存资金本质上仍是财政资金，所有资金都列入了政府预算，其安全性必须由国家财政掌握调度，由此，基层央行在现金管理中需要在综合考虑现金的盈利性、流动性和安全性和基础上，必须坚持安全性第一，流动性第二，赢利性第三的原则。各地央行结合本地财政资金运行和现金管理现状，建立了日常现金管理的风险防范机制，强化对日常核算业务的检查，尤其是加了强国库业务在办理过程中的操作规程、规章制度执行以及
5、资金平衡的检查，建立了一整套防范国库资金风险的协调机制，强调与财税库行等部门的协调配合，以确保国库收纳、报解入库的真实完整和准确，以提升全年核算质量。对于规定金额的拨款，建立了经办人员、会计主管、国 库部门负责人、库主任四级管理制度；对于退库、更正等业务则建立了三级审核制度。同时加强柜面监督，规范操作行为， 结合业务操作人员的日常操作，建立和完善了各项业务操作规程，对于税票、拨款单等重要凭证，则规定双方必须签字确认手续，明确双方的权利和责任；强化国库业务操作中的每一个环节的管理，实现安全管理责任制，将责任层层分解到每一个部门和人员，确保国库会计核算正确，进一步严格国库业务对账制度，实施按日、按
6、月、按季、按年对账制度，并定期与财政、国税、地税、上 级国库等部门对账，核对本级财政库存、预算收入、预算退库、预算支出，落实国库内部账务核对规范，定期核对总账、分户账及各类报表之间的平衡关系，做到账表、账账、 账簿、账实、 账据、内外 账等方面完全相符。 一些基层央行还将投资的重点放在安全性、流动性较好的短期票据、短期债券、等有价证券上。（三）实现了现金管理与货币政策的配合国库资金的收支状况从很大程度上影响整个社会的资金流量产生影响，一些地方国库沉淀大量的财政存款时，会造成商业银行储备降低以及整个社会资金供应量的乘数递减，会产生较大的银根紧缩效应，这就在客观上做好现金管理与货币政策的配合。调研
7、中发现，面对当前现金管理不规范对货币政策造成的冲击，一些基层加强国库现金管理与货币政策的配合。如一些央行建立了对冲机制，当财政资金收入大于支出时，国库库存增加，会引起社会资金流量的减少，一些央行在确保政府日常支出资金需求的前提下，通过向市场投放基础货币来平衡资金量；而当财政资金收入小于支出时，国库库存则会下降，会引起社会资金流量的增加，基层央行则会快速回笼货币。主要利用国库现金管理对货币政策进行调整，同时借助货币政策工具的反向操作，避免国库收支的巨大波动造成货币的急剧收缩和扩张来稳定金融市场，从而有利于保持货币供应量和市场利率的相对稳定。（四）形成了现金管理的动态分析机制一些基层央行在现金管理
8、模式的构建过程中，对于货币时间价值和现金机会成本关注较多，并尝试建立了国库资金动态分析机制，细化现金流的统计、分析和预测过程，结合收集经济活动数据，分析其运行规律，并 针对每日国库收支变动、入库和出库等资金的状况、库存资金规模与结构状况等诸多因素进行比较分析，寻找国库资金余额随各种因素变化的规律，通过研究国库现金预测、预警分析模型，建立了操作性强、准确性和信息化水平较高的动态分析模型，对于快速提高国库现金操作和国库融资的准确性产生了积极的意义。二、基层央行国库现金管理基层化模式存在问题（一）现金预测制度落实不到位，库存资金判断缺乏科学性在现金管理模式的构建过程中，规范预测现金流,进而确定国库库
9、底资金的安全限额,才能保证财政支付需求,这是开展国库现金管理的重要保障。要想保证国库现金管理操作的绩效和及时性，库存资金的科学性必须提高。然而目前我国还缺乏成熟的国库现金流预测系统,很多基层央行只对库存现金进行粗放的预测,一些央行基层人员往往凭经验和感觉预测国库最佳库存资金，从而使得这种判断和预测缺乏科学数据和理论的支撑。（二）投放现金规模难以预测，财政风险防范手段不健全对于国库现金流量来说，必须要求融入地方税收情况以及财政支出项目、结 构、 进度和程序等诸多要素，要精确预测存在较大的难度。由于受多种因素影响，存在较大的不确定性，如地方财政预算管理不规范，预算 执行的随意性，都在客观上加大了预
10、测难度，同时，预测人员的业务技能不高，预测手段较少，无法保证预测效果。同时，一些基层央行往往为了满足统计需要，过于强调表面数据，从而在很大程度上造成了模型中置信区间偏大、预测精确程度较低的现状。另方面，一些地方政府为了追逐投资利益，往往通过国库现金管理手段，希望达到减少国库沉淀资金，确保资金的流动性，从而最终改善政府现金流入和流出，获取现金投资收益的目的。然而由于受地方利益驱动，往往因投资不规范，而导致国库现金导致一定损失，客观上增加了国库现金遇到的风险。（三）国库现金管理的基础条件不完善,无法保证国库现金管理的有效性一些基层央行的信息化程度较低，或者有信息系统但应用不到位，这极大地影响到国库
11、库存的效率。很多基层花巨资，建立了财、税、库、行之间的联合信息传输网络，但一些人员不熟悉信息化电子化系统，且一些地方针对国库收入、拨款与退库尚未完全实行电子化。这都影响到国库现金管理的及时性。当前，国外一些发达国家都建立了国库单一账户体系，这也是国库现金管理的重要基础之一。虽然基层央行针对这项制度的改革发展较快，但在一定程度上，部分基层央行还存在多重设置账户、财政资金多户收付等现象,未按国库单一账户体系规范进行运作。（四）融资规模不适当，无法保证现金管理的规范性基层央行国库现金管理主要要求引入市场化社会化原则来进行公共财政资金改革，如果运用不当,其结果可能导致巨大的资金风险，然而，一些地方政府
12、在现金管理中,往往以效益为第一，往往倾向于通过成立政府控制的企业进行融资，且在融资过程中一味强调规模，而这在客观上构成了地方政府的实际债务,同时又对融资过程中的现金管理不够重视，从而蕴育了巨大的财政风险。三、基层央行国库现金管理基层化模式的完善建议（一）强化国库现金流预测机制,确保财政支付所需笔者以为，要在借鉴发达国家国库现金管理的先进经验的基础上, 以确保财政支付所需为方向，强化对地方财政库底资金的预测，如可谨慎选用国库收入、国库支出和国库库存三个因素作为预测对象，由各个现金收支部门向国库预测部门报送各自的计划和预测分析情况,如要求支出部门每个工作日时向国库部门按时报送用款计划,工商、税务等
13、收入部门要向国库部门报送收入预测情况。然后，由国库预测部门将收集到的数据进行汇总处理,并运用统计模型综合分析得出预测结果和国库收支差额的一定时期内的变化情况。同时要对预测期间政府借债和现金管理操作需求进行准确预测,在综合考虑地方财政收支的相关因素指标及国家总体宏观经济政策取向的基础上，全面采取措施提高财政库底预测值的准确性,寻找差异存在的因素,以进一步改进预测方法,及时修正误差，确保为财政支付提供合理的依据。（二）建立国库资金动态分析制度，确保资金安全在地方国库现金管理模式构建过程中，要强化对利益的引导，借以提高地方财政部门进一步加强预算编制、执行的科学性和监督的积极性，使其能够合理安排和控制
14、预算收支进度，争取支持基层央行对国库现金流量实施动态分析预测，基层央行每天要对国库的收支变动、银行体系流进和流出资金的状况、各类证券交易情况进行分析，并及时总结其中的运行规律，针对国库存款对银行体系资产及负债变化产生的影响进行预测，为央行的利率导向和货币政策提供更加坚实的决策依据，可结合当地政府预算的收支规模安排与进度计划，对日后地方政府应兑付的所有公债的本金和利息进行预测，合理预测未来的收支变化趋势，从而据以采取均衡国库收支的相应政策措施。最终达到提高国库资金的管理、运作水平的目标。（三）改革现金流运作模式，化解地方国库现金管理对货币政策的冲击针对我国基层央行当前的现金流动作模式，可以借鉴美
15、国、日本等发达国家的经验，可以考虑将大部分现金存放人民银行获取活期利息。在保证支付的情况下，也可以将部分国库库存现金转存一些信誉较好的商业银行作为定期存款，从而获取更高的收益。采取这种模式，不但能保证较高的利息收入，安全性也高，由于我国中央国库现金管理目前已实行了商业银行定期存款操作，这也为地方提供了较多的借鉴经验。为了确保资金安全和化解风险，必须严禁将现金投入货币市场的短期投资模式。基层央行在大量分析的基础上首先确定库底资金最低安全额，然后针对国库库存超出库底资金最低安全额情况，可以实施地方国库现金运作。在省级央行的指导和批准下，通过召集协调会议，合理划分财政、人民银行在国库现金运作中的责、
16、权、利，由基层央行实施运作的时机及监管，财政部门负责测算资金额度、运作期限的规范等，接着通过招标的方式，选择一些具备较好信誉、规模较大的国有商业银行作为库存转存银行。而且要求商业银行在取得国库资金存款时，必须提供可流通国债现券作为质押，这能够提高国库资金的安全性。为保证现金的流动性，并要求存款种类、期限、数额可根据国库资金状况及预算收支预测情况进行确定，并定期修正定期存款存期限。为了化解地方国库现金管理对货币政策的冲击，还必须加强国库现金管理与货币政策的配合与协调程度。如可尝试建立对冲机制，当财政资金收入大于支出的时侯，国库库存较多，则会减少社会资金流量，基层央行 应在确保政府日常支出资金需求
17、的前提下，逐步向市场投放基础货币；当财政资金收入小于支出时，国库库存下降，会减少社会资金流量，此时可采取回笼货币的管理措施。实践中，还可通过国库现金管理对货币政策进行定期调整，利用货币政策工具的反向操作作用，为 保持货币供应量和市场利率的平衡发展，从而从很大程度上避免国库收支不均衡对货币政策的不利影响。（四）合理安排债券发行规模，发挥国库资金的效益和调控作用国债的适度规模取决于地方政府的应债能力和国债的使用效益，使用效益好可以多发些债，使用效益不好或者没有效益，则不宜多发债。了尽可能地提高国库现金的使用效益，最大限度地降低政府债券筹资成本，可建议地方政府在改进政府债券发行的同时，要借鉴国际通行
18、做法，逐步定期、均衡、滚动发行短期债 券。且由国库收支预测情况确定发行具体数额，保持每次发行额的相对稳定，分阶段提高短期债券余额占全部可流通债券余额的比重，出于风险考虑，要逐步减少中长期债券余额，以降低债务总体筹资成本；在管理国库现金操作过程中，要根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律，并结合分析地方经济运行态势对当前和近期的预算收支状况进行科学预测后，核准短期债券的发行时机和发行规模，从而更大程度上发挥国库现金的效益和对市场经济的调控作用。当前，随着地方经济的发展和国库管理制度改革的快速推进，基层央行国库现金余额呈大幅增长之势，如何在确保国库资金安全和满足财政日常支付需要和宏观调控的前提下，有进一步创新和优化国库现金运作模式，是国库现金管理过程中必须面对的问题。只有在积极借鉴国内外先进管理思路的前提下，并结合基层央行国库现金管理实际不断改革，才能实现国库现金管理模式的健康发展。商洛国库 李伟
