1、中国与人均 GDP 一万美元国家和地区社会保障制度比较研究1、中国与人均 GDP 一万美元国家和地区经济制度与发展的比较1.1、中国 GDP 与其它国家 GDP 的比较1.1.1、 GDP 总量的比较美 国 中 国 日 本 法 国 英 国 巴 西 印 度 俄 罗 斯020000004000000600000080000001000000012000000140000001600000018000000美 国中 国日 本法 国英 国巴 西印 度俄 罗 斯GDP总 量/ 亿 美 元1.1.2、 人均 GDP 的比较美 国 中 国 日 本 法 国 英 国 巴 西 印 度 俄 罗 斯050001000
2、01500020000250003000035000400004500050000美 国中 国日 本法 国英 国巴 西印 度俄 罗 斯人 均GDP （ 美 元 ）1.2、比较结果如果用最小二乘法经行拟合中国与其他国家经济增长趋势，这在短期内是有效的，不过对长期的预测我认为是不准确的。发达国家人均GDP 现在定义一万美元左右，刚算了下刚出布的数据，中国现在人均GDP 4300 美元， 差一半还不止，民富则国富才能发达，东洋鬼子人均GDP 是我们天朝的九倍，美国佬是我们至少 15 倍，连韩国都是是我们的两倍半。世界各国消费率演变反映全球经济发展形势。按照国民经济支出法核算，国内生产总值（GDP）是
3、由投资、消费和净出口三驾马车拉动的，三者在 GDP 中所占的比重分别构成投资率、消费率和净出口贡献率。由于世界各国人均收入水平和经济制度等方面的差异，世界各国消费率高低不一、特点各异。与此同时，受经济全球化和市场化的影响，世界各国消费的相互联系也在日益加深，并在总量上和结构上呈现出一些共同的特点和趋势。总体上看，世界各国消费率的增长与 GDP 同步或略高于 GDP 的增长，平均世界各国消费率稳中趋升。绝大多数国家在经济达到中等收入水平后消费结构升级加速，消费率通常会出现一定幅度的上升，然后稳定在一个比较高的水平上，成为支撑经济增长的主要动力。与国际消费率比较，我国的消费率显然远低于世界平均水平
4、，并长期呈下降趋势，明显偏离了世界经济发展的一般趋势和标准结构。因此，积极扩大消费需求，逐步提高消费率，是促进我国经济持续发展的重要任务。世界各国消费率变化的基本趋势与特点纵览世界各国消费率的演变，大体呈现以下基本趋势与特点：一是消费同步或略高于 GDP 增长，消费率稳中趋高。据国际货币基金组织的数据，1986-1995 年，发达经济体实际 GDP 年均增长 3，私人消费增长 31；1996-2005 年，发达经济体实际 GDP 年均增长28，私人消费增长 29。在这两个 10 年中，私人消费均高于实际 GDP 增速 01 个百分点，反映了私人消费略微超前于经济增长的长期趋势。同样，在前后两个
5、 10 年中，最终国内需求分别增长 3和29，也都保持同步或略高于实际 GDP 的增长速度。发展中国家和地区作为一个整体也呈现了类似的趋势。由于私人消费占据全部最终消费的绝大部分，其增长速度整体上快于 GDP 的增速，世界平均消费率因此总体趋于上升。近年来，这一趋势更为明显：2000 年世界平均消费率为 772，2001、2002 年分别上升到 783和 796。世界投资率的变化也可以反衬出消费率上升的趋势。1990 年以来，世界平均投资率已从 24降至 2002 年的 199，按照世界最终国内需求基本同步于 GDP 增长的趋势可以判断，此期间世界平均消费率呈现明显上升趋势。在 14 个代表性
6、国家中，只有中国投资率呈不断提高趋势，澳大利亚、新西兰、尼日利亚、巴西和美国等 5 国基本稳定，而英国等其他 8 个国家均呈明显下降趋势。同样，储蓄率指标也可以反衬即期消费倾向和消费水平的变化趋势。世界平均储蓄率总体上同样在低走，2000 年为 228，2001、2002 年分别降为 217和 204。二是居民消费增长快于政府消费。发达经济体在 1986-1995 年和1996-2005 年期间，私人消费即居民消费年均增速比公共消费即政府消费分别高 09 和 08 个百分点。其中，美国居民消费增速更高于政府消费，即分别高 14 和 18 个百分点；欧盟居民消费增速也分别比政府消费高 06 和
7、04 个百分点。只有日本在泡沫经济破灭以后，居民消费疲软，而政府为振兴经济极力扩大公共消费，导致政府消费年均增速分别高于居民消费 01 和 13 个百分点。发展中经济体总体上居民消费增速也快于政府消费。正是由于居民消费增速较快，其占 GDP 的比重即居民消费率稳中趋高，大多数经济体都达到较高水平，成为最终国内需求的主体或绝对主体。三是消费率在人均 GDP 达到 1000-3000 美元阶段会有显著上升，此后基本趋于稳定。根据美国经济学家钱纳里等在发展的模式 1950-1970 年中采用多国模型所给出的标准结构，人均国民生产总值（GNP）不同水平时的消费变化呈动态分布。以 1964 年的美元来衡
8、量，居民消费率在人均 GNP 低于 100 美元时（中值 70 美元）为最高，达到779，为贫困型高消费。此后，随着人均 GNP 提高到 1000 美元，居民消费率开始直线下降，累计下降 162 个百分点。但是，当人均 GNP迈过 1000 美元门槛以后，居民消费率的图景出现了转折性变化，开始步入上升阶段。本文分析中大多采用 GDP 数据，由于人均 GNP 与人均GDP 的数值差距不大，因此一般认为，消费率与人均 GDP 的关系与上述结论接近。通过对美国和其他国家的实证考察，在人均 GDP 从 1000 美元通向 3000 美元左右的工业化中期阶段，通常都伴随居民消费率一定程度的攀升。比如，美
9、国 1942 年人均 GDP 首次超过 1000 美元，到1962 年达到 3144 美元，20 年间年均经济增长 49，GDP 总量相应从1618 亿美元提高到 5865 亿美元，增长 262 倍；同期，人口增加51678 万人。按照支出法核算，同期美国居民消费率从 1942 年的549提高到 1960 年的 63，18 年间提高了 8 个百分点，从占 GDP的一半多一举上升到接近 23 的水平。四是当人均 GDP 超过 1000 美元以后，消费结构升级显著加快。根据钱纳里等的标准结构，在人均 GNP 超过 1000 美元以后，食品和衣着类等生存型消费比重下降，发展享受型消费比重迅速上升。代
10、表居民食品、饮料、烟草等消费支出比重的恩格尔系数，从 100 美元以下时的532下降到 1000 美元时的 284，降幅达 248 个百分点。在人均 GNP 达到 1000 美元以上（中值 1500 美元）时，恩格尔系数降幅趋缓，仅下降 16 个百分点。另据对 17 个主要国家、地区数据的分析，在人均 GDP1000-3000 美元阶段，恩格尔系数平均从 41下降到 32。其中衣着类消费小幅下降，平均下降 19 个百分点。与此同时，发展享受型消费总体上呈上升趋势。五是东亚出口导向型经济体大多消费率偏低。多数东亚出口导向型经济体是明显的例外，其消费率居于较低水平，而且没有随着人均收入水平的增加而
11、明显提高。据世界银行的统计，2003 年韩国、香港地区、泰国、新加坡、马来西亚的消费率与 1985 年各自的消费率相比，均有一定幅度下降，其中泰国和马来西亚有较大幅度的下降。只有印尼和菲律宾消费率居较高水平，并总体呈上升趋势。日本尽管自 20 世纪90 年代中期以来消费率有明显上升，但在人均 GDP 处于 1000-3000 美元阶段，消费率也不升反降。日本人均 GDP 从 1965 年的 1071 美元增至1973 年的 3372 美元，年均增长 15；但 1965-1973 年，日本消费率却下降了 5 个百分点，居民消费率也同步下降了 5 个百分点。消费率变化的国际比较通过与国际平均水平和
12、各国消费率的广泛比较，可以发现我国消费率居于世界较低水平，明显偏离了世界消费率变化的一般趋势和标准结构，具体表现在以下几个方面：第一，近 20 年我国最终消费与居民消费年均增速低于 GDP 年均增速，与此期间世界消费同步或略高于世界 GDP 增长的基本趋势相悖。据计算，1986-2004 年，我国名义 GDP 年均增长 1574，而最终消费和居民消费年均名义增长仅为 1455和 1448，最终消费和居民消费分别低于 GDP 年均增长 119 和 126 个百分点。考虑价格因素，1979-2004 年最终消费实际增幅更低于 GDP 增幅 24 个百分点；进入20 世纪 90 年代后，消费增长低于
13、 GDP 增长的幅度进一步扩大。第二，我国消费率大大低于国际平均水平。与国际平均消费率高位稳定并趋于微升的趋势相比，国家统计局统计显示，我国消费率仅在 1978-1981 年有一定幅度上升，即从 621上升到 675，居民消费率从 488升至 531；此后长期趋于下降，1997 年最终消费率降至 582，居民消费率降至 465；2003、2004 年最终消费率又进一步降至 554和 536，居民消费率则降至 433和 419。与此同时，世界平均消费率却从 2000 年的 772上升到2003 年的 79。与钱纳里等的标准结构中工业化中期阶段的消费率65相比，我国目前消费率也要低 12 个百分点
14、。第三，世界银行关于各大洲 26 个代表性国家的数据显示，1985-2003 年间我国消费率不仅低于发达国家，而且也低于大多数发展中国家。多数欧洲国家平均消费率在 70-80之间，由于它们均属于高收入国家，其最终消费率的一般趋势是高位稳定或略有提高。比如，英国从 1985 年的 8071提高到 2003 年的 8663，提高将近 6 个百分点。只有卢森堡是例外，其消费率从 1985 年的 7793降到 2003 年的 6111，下降近 17 个百分点，从较高水平行列降到中低水平行列。北美洲三国都在高位稳定的基础上略有提高，其中同一时间美国和墨西哥的消费率分别提高 235 和 81 个百分点。大
15、洋洲的澳大利亚和新西兰也都稳居高位并略有提升，2002 年消费率分别达 7847和7817。非洲的埃及和南非也是稳中趋升，2003 年消费率分别达到8477和 8143的高位。拉美的阿根廷、巴西、智利、秘鲁四国的平均消费率也分别在 70-80之间，虽有一定波动，但始终稳定在高于 70的水平。与上述国家相比，我国的消费率大约要低 10-20 个百分点。第四，我国消费率在东亚出口导向型经济体中位列较低。2003年世界银行数据显示，我国内地最终消费支出在 GDP 中所占比重为5305，比日本的 7443低 21 个百分点，比韩国、香港地区和泰国分别低 15 个百分点左右，比马来西亚低 46 个百分点
16、，比新加坡低026 个百分点。第五，与印度相比消费率也有较大差距。印度同是人口大国，其消费率绝大多数年份一直稳定在 77-78之间的较高水平，最低为1995 年的 7467，最高为 1998 年 8031。而同一时期，我国平均水平不超过 60，比印度低近 20 个百分点左右。几点启示世界各国消费率演变的一般趋势和标准结构反映了各国经济的普遍规律和要求。在如何对待和培育消费需求方面，世界各国各地区既有成功的经验，也有失败的教训，我们从中可以吸取很多有益的启示：第一，逐步提高消费率符合世界经济发展的一般趋势。我们应当遵循世界经济发展的规律，积极扩大消费需求，增加居民收入特别是工资性收入，优化消费的
17、制度环境，使消费保持同步或略高于 GDP 的增长率，稳步提高消费率，使居民消费逐步成为支撑经济增长的主要动力。第二，东亚出口导向型经济体过于依赖外需和投资，其本身明显的脆弱性不利于经济的持续发展。尽管东亚出口导向型经济体在一定历史阶段内，由于出口高增长和高投资率的支撑而实现了更快的经济增长，但亚洲 金融危机 的教训表明，单纯依赖高投资率，国内消费需求状况长期得不到改善，必然加重经济增长对国际市场的过度依赖，一旦国际金融市场出现风吹草动或出口下降，就有可能引发国内经济的周期性波动乃至金融经济危机。美国近十年来人均 GDP 基本没有变化过，唯一变化的就是政府的财政赤字。因为他们是发达国家，就是经济
18、增长乏力的意思。另外一方面他们为了提高生产效率淘汰工业，导致社会财富转移减少。我从几个观点来阐述下中国近十年 GDP 增长的决定因素：中国廉价劳动力资源广大 13 亿人口 、中国矿产资源丰富利于开发利用、中国政府大利开放外商来华投资建厂积极有效、中国有效的货币改革推动全面金融发展、中国积极投入大量资金建设铁路，高铁，高速公路。中国以上 30 年的发展基本上是靠出口使中国富裕起来的。从人均来看 中国还是发展中国家人均 GDP4000 美圆，与日本、美国 4 万美圆的人均收入比还差相当远。中国 30 年 33 万亿的 GDP 成果 7 成多靠的是出口获得 ，而美国的 GDP比重 8 成靠的是内需获
19、得。未来 20 年,2010 年-2030 年中国的经济将从低赢利代工厂全面转向高科技产品行业发展，第三产业也是未来的主导，就是服务业，简单的说就是扩大内需要市场，增加民众消费。所以温总理为了全面发展中国提出扩内需，将是未来中国主要发展目标。中国在 2010 年的人均 GDP 大约是 4300 美元，可是这是税前价值。中国的各种税费大约是人均价值的 35%，同样的欧美的人均税负大约是8%左右如荷兰，比利时等国家还要少一点。小日本就更少了大约在 3%-5%要是富人有的可以达到 15%，棒子们就更少了，中产阶级也只有 3%左右， （韩国中产阶级大约年收入在 10 万美元以上） 。所以中国的第一穷在
20、高举不下的税负。就以食品为例，一个在超市常见的面包或馒头，在中国就要缴纳多达 15 项税负，最高的面制食品增值税 15%；在美国这类食品的生产和销售税负不足 5%；而在韩国日本根本不用交税，国家为了稳定物价还要对多要依赖进口的食品进行补贴。在中国大学生找不到工作的大有人在，在经济利益的推动下很多大学扩招增招特招，找来找去，也没看有几个是和的工作岗位的大学生毕业。各个学校之间为了防止好坏的学习的差异凸显，都多冠冕堂皇的实施什么军事化管理，不是封校就是晚上禁足之类的，比比皆是。看起来不可笑吗，都是 20 多岁的成年人竟然要向幼儿园一样的管理，让人不禁想是中国人比较金贵，还是中国人脑子都进水了。同样
21、是大学欧美大学从来没有听说什么封校之类的纪律啊，相反人家的课程全要理论联系实际，在学习的相关课程以后要想毕业，还有进行一定数量的社会实践培训同样的考核也很严格。在韩国日本这种实践课程更是从小的幼儿园就开始进行，不论是小学大学都是一样的。这样更是凸显了中国各种学校把经济利益放在第一位想法，同时也扼杀了中国下一代的创造利。所以中国的第二在不重视知识人才和创造力。就以中国的名人为例；搜狐总裁张朝阳，他可以说是中国有为青年的代表，可是他的成功也正是明确的证明了中国被抹杀的一代创造力，实际上的搜狐是张朝阳在美国进行注册的，公司的启动资金也不张朝阳的而是他在美国留学时联系的风险投资，所以搜狐是一个地地道道
22、的在中国经营赚钱的美国公司，公司的所有主要股东都是美国人。如果不是中国不重视这方面的投资，张朝阳为是要从美国联系投资啊！还有就是中国近几年的各种山寨产品更是凸显了中国对知识的轻蔑。中国的第三穷是在政策被滥用上，这个之举一个例子，2008 年中期国家上调股票投资的印花税，从 1上调到 3，为了防止造成股市大幅波动，同时也防止有人为逃避税负上涨提前退市，中国政府对印花税上调时间一直保密，最后在大家都认为风波已过的时候，在 2008 年5 月 31 日 0 点 0 分 0 秒的进行股票网络系统升级，这样就保证了税费上调的平稳进行。这之中中国政府在一夜之间，就收到大约九千万元的税金。可以说中国政府为了
23、收税是无所不用其极啊！这个就是外国更没法比了。也许等我们民众什么时候有房住，有车开，有存款，那个时候就是发达国家了，我觉得需要一百年，因为这就是实情，发展需要民族团结奋进，现在的学生整天不学习，毕业不去奋斗，没有民族意识，真愁人啊。虽不至于天下兴亡 匹夫有责，但至少我们也要为家族，自己奋斗，做一个有民族意识的人，中国经济任重而道远。2、中国与人均 GDP 一万美元国家和地区社会保障制度比较2.1、发达资本主义国家社会保障制度社会保障制度（或曰社会保险计划、社会保险制度）起源于 19 世纪八十年代俾斯麦执政时期的德国。当时的德国，随着工业化的发展，由于种种原因，资本家和工人的矛盾已经激化到一触即
24、发的状态。在这种情况下，铁血宰相俾斯麦被迫转向了软化工人与调和阶级对立的政策。在德皇威廉一世的支持下，帝国议会通过了法令，先后于 1880 年、1884 年和 1889 年颁布了疾病保险法、工伤保险法和老年保险法三项法案。其后，各资本主义国家陆续予以仿效。而社会保障制度真正全面建立和发展是在美国罗斯福总统实行新政时期。这与本世纪二十、三十年代经济大萧条，以及凯恩斯福利国家理论的诞生是分不开的。1929 年至 1933 年发源于美国的经济大萧条，持续时间长达 5 年之久，几乎席卷了所有资本主义国家。它对资产阶级传统的自由经济理论（认为市场具有完善的自我调节的机制，政府的财政应以收定支、平衡预算）
25、和政策给予了极大的冲击。对此，凯恩斯从“有效需求“不足的理论出发，主张国家要扩大干预经济的能力，可以实行财政赤字政策，增加社会福利开支、降低利率，以提高有效需求。在三十年代，该主张由美国罗斯福总统首先采用。最初，其主要侧重于兴办公共工程和实行失业救济。1934 年，罗斯福任命了一个经济保障委员会，并责成该机构起草一个综合的标准福利立法草案社会保障法案。它在世界上第一次正式使用了社会保障一词（Social Security，或译作社会安全），也是西方世界第一个相对比较完整的社会保障制度。第二次世界大战以后，西方资本主义国家处于经济恢复时期，在凯氏理论的影响下，一大批学者和专家提出了重振计划。其中
26、最具代表性的是著名的“贝费里奇计划“，即英国伦敦学院院长和劳工介绍所所长贝费里奇的社会保障计划和国民健康服务法等，由此构成了英国战后的社会保障体系。1948 年，英国首相艾德里公开宣称英国已建成“福利国家“2。而后，在西方经济恢复和高速发展（经济年增长速度为 5）的条件下，西欧各国均纷纷开始向“福利国家“迈进。瑞典后来居上，以其完整的社会保障与综合福利项目，取得了“福利国家典型“的称号。由此可见，西方发达国家实行的社会保障体系，在本质上是由政府主导实施的综合福利项目体系。它的资金主要来源于政府和雇主，具体实施主要依赖于政府立法与制定标准，由第三方代理行使各种保障资金的行政配给。这也就是说，无论
27、从社会保障的理论基础到实施方式，它均完全不同于现代保险业；且其组织和运行方式与险费测算等技术的发展并无密切关联。因而，美国社会保险署对社会保障制度的解释为“根据政府法规而建立的项目，其以现金支付的形式（收入保障）或提供服务的形式（如住院、治疗、医疗保健等，称为“实物补助“），对受保人及其家属因老年、疾病、死亡、工伤、生育、失业等造成的收入损失，至少提供一部分补偿“。这类项目的基金主要来源于政府和雇主，且多呈强制性。就此而论，西方学者认为：“社会保险“，尤其是“健康保险“一词并不准确，这是有道理的2.2、中国社会保障体制的主要内容 社会保障体制 一社会保障体制定义：是在政府的管理之下，按照一定的
28、法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，为保障人民生活而提供物质帮助和服务的社会安全制度。社会保障体制是以国家为主体，一句法律规定，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给于物质帮助，保障居民的最基本生活需要，它的意义并不是实现共同富裕（共同富裕是共产主义社会的特点，而西方资本主义国家也施行社会保障，不是为了共同富裕，只是为了安定社会，缓解资本主义矛盾）。 二社会保障体制内容：社会保险,社会福利,社会救济,优抚安置,社会互助等.其中社会保险是最重要的部分.三社会保障体制意义：在市场经济条件下,社会保障体制在维护社会稳定和社会安全方
29、面发挥着特有作用1、它能弥补市场分配存在的不足,维护社会收入分配的相对公平.对缓解社会矛盾,协调社会关系,维护社会稳定,无疑具有重要意义.2、它能解除劳动者的后顾之忧,为他们创造安心工作的心理环境.3、只有建立健全同市场经济发展水平相适应的社会保障制度,才能促进我国的改革开放和市场经济的发展,才能保证社会的稳定.4、有利于扩大内需经济发展就业扩大收入增加扩大内需的良性循环2.3、中国社会保障制度的总体思考从逻辑上讲，任何制度的建立都应当先设计再建设，至少在建设之前应该有一个框架性的思路。但是，中国社会保障制度的建设，在原有设计被明显放弃的情况下，却始终缺乏长远性的总体考虑。在一定程度上，对整个
30、中国社会保障制度进行宏观审视，已经成为当前中国社会政策的当务之急。2.3.1、存在问题与原因分析简单观照，近十几年尤其是明确提出经济体制转型任务之后的十年，中国社会保障制度的整体设计曾经出现过一个比较明显的变化过程。1993 年，中共十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中第一次就新时期中国社会保障制度的构成进行了阐述，指出：我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累。以后 1995 年、1996 年中共中央和全国人大关于经济社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标的文件中，又重申了这样的观点。但是，1998 年开始，随着劳
31、动和社会保障部的组建，官方文献中“社会保障”一词的内涵和外延均发生了很大变化，过去“六部分”的说法不仅再也没有在官方文件中出现，实际上被完全放弃，而且代之以“要使社会保险制度、下岗职工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互衔接、相互补充，不断完善社会保障体系”（见中发199810 号文件中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知）的提法，以后又进一步演化为“三条保障线”的说法。由于“三条保障线”被认为只是“目前条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分”，还不是社会保障制度的全部，官方文件中又再也没有就完整的社会保障体系的构成发表过任何论述，所以，关于整
32、个中国特色社会保障制度的总体框架问题，便被悬置起来。由于关于中国社会保障制度总体框架这个带有根本性的问题被长期悬置，目前在我国社会保障制度建设的实践中，已经出现了一些明显的问题。这些问题概括起来，主要是：一、概念使用和某些提法相当混乱，不少保障项目定性不清、目标不准，没有具体的实施步骤。比如，社会保障与社会福利、社会保险内涵交叉，经常混用；“三无”对象和“五保”供养实质是社会救助却名之为社会福利；住房救助在实践中演变成部分人新的社会福利；社会保险的福利色彩十分浓厚；发行彩票被定义为弥补政府财政不足的重要手段；有人提出社会福利产业化、老龄事业产业化口号等等。二、部门之间、制度之间、上下级之间缺乏
33、沟通、缺乏协调，导致整个社会保障制度层次性不强，支离破碎，甚至出现某项保障制度受重视的程度随着不同社会群体政治呼声的大小、部门势力的大小或者某领导人个人影响的大小而发生变化的情况。类似的例子不胜枚举。三、非制度化特征十分明显。集中表现在：法制化水平不高，即使已有法规也严重缺乏执法力度，保障制度难以落实；有些保障项目中政府、社会、家庭、个人责任不清，保障效果难以到位；政府职能错位，不同部门、不同层次的政府责任不明确，同时出现越位和缺位现象；资金筹措不规范，对地方财政的社会保障出资缺乏有效监督；发动社会力量不充分与过分依赖社会力量的情况并存。同时，整个社会保障制度建设具有明显的应急特征，突出表现为
34、头痛医头脚痛医脚，比如在解决下岗职工、退役军人的问题上，在解决拖欠公务人员工资的问题上等等。四、整个社会保障制度存在明显的结构性缺陷。比如所谓社会保障只覆盖城市而不包括农村，社会救助制度未得到足够重视，社会保险保障水平过高而保险层次单一，职业福利未纳入政府视野，家庭福利制度付诸阙如，社区保障作用被过分夸大，等等。五、社会保障工作的专业化水平有待提高，突出表现为没有形成一支从研究到操作的专业化队伍。不少保障项目的立法缺乏研究成果的铺垫，很多新的措施缺少前期论证（如时间储蓄制度、志愿者制度），对现有政策法规实行情况的评估难以进行，社会工作职称体系难以建立，大学社会保障专业、学科设置不尽合理，等等。
35、简要分析造成整个社会保障体系缺乏总体设计和框架性关照的原因，大致有以下三点：首先，各有关方面对社会保障制度重要性的认识尚未达到应有的高度。之所以出现这种情况，根源在于对效率优先、兼顾公平原则的片面理解，在于重视经济发展而轻视社会发展的认识，在于对西方福利国家教训的惧怕，在于付诸实施的经济转型设计方案中缺乏对社会保障制度的足够重视，在于政府权利本位和公民义务本位而不是政府责任本位和公民权利本位的行政意识和行政习惯，也在于作为大国的中国任何问题都会有较大回旋余地的偏见。其次，不少人对社会保障制度的了解和认识存在某些偏差、错误，甚至误区。表现在具体实践中，不少人用社会保险代替了整个社会保障制度的建设
36、，有的人误将应急式的基本生活保障当成整个社会保障制度的建设，也有人用就业就是最大的保障的观点看待社会保障制度建设问题，从而使社会保障制度的整体设计受到了不应有的冲击。再次，有的人对社会保障制度专业化、规范化建设的必要性、紧迫性认识不足。比如，有人认为，中国有社会互助的传统，有仍然在发挥作用的传统的社会救济制度，有政府一再增加的生活保障资金，所以绝对不会出现饿死人、冻死人的情况，严格按照制度要求进行规范化、标准化管理没有必要；有人认为，社会不公平的出现相对于经济发展要滞后一个时期，所以再过几年再抓社会保障制度建设还来得及；还有人认为，中国社会不公平的程度远没有达到可怕的程度，有学者甚至认为国际通
37、用的吉尼系数可以扩大，所以强调完整、规范的社会保障制度建设是大惊小怪。2.3.2、目标模式与制度设计在对当前中国社会保障制度建设中的主要问题进行了简要分析之后，本文认为，中国特色社会保障制度的目标模式和制度框架应当是：以“补救模式”为目标，以社会救助为基础，以社会保险为主体，以社会福利为补充。 以“补救模式”为目标，就是在充分发挥市场、社会、单位、家庭和个人作用的基础上，政府只在社会保障制度建设中发挥拾遗补缺的作用，而且保障水平只限定在维持基本生活的水平上，保障制度的设计以不损害市场机制有效运作为必要前提。按照“补救模式”的要求，无论在社会救助、社会保险还是社会福利制度方面，政府都只发挥最小的
38、、迫不得已的作用。选择这样的社会保障目标模式，是与中国经济发展阶段、国家财政能力、中国社会的具体国情等因素密切相关的。以社会救助为基础，就是把社会救助体系的建立和维护放在整个社会保障制度建设的优先位置，努力建立以维持最低生存为目标，以国有企业下岗职工、贫困人口、灾民、“三无”和“五保”人员等特殊困难群体为重点，以最低生活保障制度为核心，以灾民紧急救助制度、救助性福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发制度为主要内容，以医疗、教育、住房、司法等专项救助和临时救济为补充，以统一的社会救助服务网络为基本载体的具有中国特色的社会救助体系。以社会救助为基础构筑中国社会保障制度，既是我国国情所决定的，也是我国
39、现有的社会保障制度发展水平的具体体现。以社会保险为主体，就是把社会保险制度的建立和正常运行作为整个社会保障制度是否已经建立并良好运行的根本标志，努力建立以维持温饱水平为目标，以基本养老、医疗、失业、生育、工伤和护理保险为主要内容，以多样化、可选择的补充保险为重要辅助的符合中国国情的社会保险制度。以社会保险作为整个社会保障制度的主体，是社会保险制度广阔的保障面所决定的，没有这个网络作为屏障，政府的社会救助制度将不堪重负。而基本社会保险制度把保障水平定位在维持温饱的水平上，是“补救模式”的基本要求，也是与中国政府的财政承受能力相符合的。以社会福利为补充，就是把社会福利制度作为完整的社会保障制度不可
40、缺少的组成部分之一，努力建立以国有企业职工、退役军人、各类公务人员和见义勇为人员社会福利为基础，以职业福利、家庭福利、公益事业和社区福利为基本内容的中国特色的社会福利制度。在此，由国家向国有企业职工、退役军人、各类公务人员和见义勇为人员提供社会福利，是国家义不容辞的基本职责，但由于对这些群体的保障在水平上普遍高于社会保险的一般保障水平，在目的上多数已经成为政府与各种社会力量竞争人力资源的重要手段之一，所以理应成为社会福利制度的基础。同时，在我国，还要大力发展以政府和社会支持为主要方式的家庭福利，大力发展以提高社会竞争力为目的、由单位提供的职业福利，大力发展由政府、社会和社区居民共同提供的社会公
41、益事业和社区福利。需要说明的是，目前学术界存在着一种片面夸大社区福利重要性的现象，有的学者甚至不恰当地提出所谓“社区保障”的概念，并赋予社区保障以“第二安全网”的定位（窦玉沛等：重构中国社会保障体系的探索，中国社会科学出版社 2001 年版，第 193 页。）应当指出：从理论上讲，这种主张也许可以成立，但中国的城市社区目前还远远没有成熟到可以承载为居民提供保障的地步，而且只要社区自治是一句空话，社区服务、社区保障之类就永远是无本之木、无源之水，根本不可能持续发展。在整个社会保障制度总体框架的设计中，除了基本目标和保障项目之外，还应当包括三个体系：（一）法规体系主要应当由四个部分构成：一是由全国
42、人大制定的以社会保障法为根本，以社会救助法、社会保险法、社会福利法为主要内容，以某些部门法为补充的社会保障法律体系；二是由国务院和省级人大分门别类地制定的最低生活保障、灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助、扶贫开发和医疗、教育、住房、司法等专项救助，养老、医疗、失业、生育、工伤和护理保险及其补充保险，国有企业职工、退役军人、各类公务人员和见义勇为人员社会福利和职业福利、家庭福利、公益事业、社区福利等 30 多个社会保障项目的法规；三是由国务院相关部委和地方人大、地方政府制定的旨在上述法律、法规的实施办法和具体标准；四是对那些还难以上升成为法律、法规和规章的制度、做法和措施通过文件
43、的形式规定下来，形成政策。从目前的实际情况看，完善社会保障法规体系需要从两头做起，一方面是尽快制定社会保障法，以确定基本的制度框架；另一方面是从具体做起，把在实践中已经成熟的做法通过政策、标准和规章等固定下来，然后再逐步完善，形成比较完整的社会保障法律法规体系。（二）管理体制根据多年实践的经验，结合我国国情，社会保障制度的管理体制应当是：政府统一领导、部门分工协作、社会广泛参与和分级负责、分级出资、分级管理。这里，有几个基本要点：首先，不宜在政府中建立集统一决策与统一操作于一身的社会保障部门，甚至也不宜成立大一统的、领导小组式的协调机构。至于统一设计、统一协调的任务，则应当交由社会保障法和社会
44、救助法、社会保险法、社会福利法组成的社会保障法律体系去完成。之所以反对成立统一的社会保障部门，理由有三：一是从实际情况看，社会保障工作涉及的领域太多，而且相关保障工作在操作上与这些领域的具体管理活动紧密关联。没有相关领域的专业知识，是根本做不了这些保障工作所需要的鉴定取证、调查核实等工作的，只能徒增周折，事半功倍。二是从行政组织的幅度适中原则看，把 30 多项社会保障项目统统划归一个政府部门去管理，将造成该部门的管理幅度过大、势力过强，从而不利于整个政府组织的有序运行。三是从已有经验看，世界上还没有一个国家把包括社会救助、社会保险、社会福利在内的所有社会保障工作集中到一个政府部门的先例。即使在
45、我国，也从未出现过类似情况。之所以反对成立统一的协调机构，是因为从实践情况看，我国政府机构中的各种领导小组，往往要设立一个专门的办事机构，而这个办事机构所在的部门往往也就成为该项工作的实际决策部门，事实上仍然导致了众多权力的过分集中，有时还成为这个强势部门肆意干涉其他相关部门的合法依据，甚至加剧了部门之间的摩擦与扯皮。其次，在社会保障机构的设置上，应当坚持部门分工协作的原则。具体讲，就是在社会救助方面，明确以民政部门为牵头单位，并负责救助水平的总体把关和具体的协调工作，除了把最低生活保障、灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助交给民政部门决策和操作以外，应当把扶贫开发交给农业部门，
46、把医疗救助交给卫生部门，把教育救助交给教育部门，把住房救助交给建设部门，把司法援助交给司法部门；在社会保险方面，明确以劳动保障部门为牵头和协调单位，除了养老保险、失业保险、工伤保险及其补充保险由劳动保障部门继续决策和操作以外，应当把医疗保险、生育保险、护理保险及其补充保险等这些与卫生管理工作密切关联的工作统统交给卫生部门去操作；在社会福利方面，则应当成立一个协调机构总负其责，而把国有企业职工和各类企业的职业福利交给劳动保障部门去操作，把退役军人、见义勇为人员和包括老年人、残疾人、儿童在内的各种特殊社会群体的社会福利和家庭福利、公益事业、社区福利和民间组织的职业福利等交给民政部门，把各类公务人员
47、包括公务员、事业单位职工的社会福利及政府机关、事业单位的职业福利交给人事部门。这样分工，一方面考虑的是相关工作在具体操作中与哪个部门关联度最大，另一方面考虑的是相关业务的传统分工。第三，从责任分工的角度看，要正确区分国家、社会和家庭与个人的责任。所有的社会救助制度和退役军人、各类公务人员的社会福利，无疑应当由政府负起从出资到组织落实的完全责任，尽管这些领域的保障工作并不排斥甚至提倡社会的积极参与，这是国家的职能所决定的。在社会保险方面，政府的责任主要是负责组织工作和部分出资，包括建章立制、组织落实和为基本社会保险所需资金负最后的“兜底”责任，社会和个人负有按照规定交纳社会保险费的义务，当然，这
48、里并不排斥在具体服务工作中的社会参与。在社会福利方面，国家的主要责任是建章立制、引导性地出资、政策扶持和管理监督，社会力量则是实现社会福利制度的主力。第四，在社会保障管理体制的建立过程中，必须坚持分级负责、分级出资、分级管理的原则。这是由我国行政管理体制上的中央与地方分工决定的，是我国划分收支、分级包干的财税管理体制所决定的，也是社会保障工作本身的特性所决定的，符合我国幅员广阔，各地经济社会发展水平很不平衡和历史、文化、习俗差异性较大的具体国情。（三）服务体系综合现在的探索思路和已经建立起来的社会救助、社会保险和社会福利服务组织及其运作情况，本文认为，社会保障服务体系的基本格局应当是：以国家办
49、社会保障服务机构为示范，其他多种所有制形式的社会保障服务机构为骨干、社区服务为依托、家庭服务为基础的社会保障服务网络。以国家办社会保障服务机构为示范，就是国家举办、管理的社会救助服务机构、社会保险服务机构和社会福利服务机构在服务水平、操作规范、硬件和队伍建设等方面发挥示范、标准的作用。以多种所有制形式的社会保障服务机构为骨干，就是各种所有制形式的社会保障服务机构是提供社会保障服务的主体，国家通过向他们购买服务来实现对社会保障对象的服务，通过政策扶持鼓励他们向社会保障对象提供无偿和低偿服务。以社区服务为依托，就是通过在社区修建一批社会保障服务的设施和网点、成立一批中介性服务组织、形成一支专兼职相结合的服务队伍和广泛动员社区单位参与社会保障服务，使社会保障服务形成网络。以家庭服务为基础，就是坚持家庭在社会保障服务中的基础地位，通过道德教育、舆论宣传、制度规范和政策支持，最大限度地发挥家庭在社会保障服务中的功能和作用。在此，要特别强调的是，在
