1、论我国新农保基金的保值增值作 者： 毛 雷摘要：党的十七届三中全会上，通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 。这一决定提出了一个新名词-“新农保” ，既新型农村养老保险制度。本文首先对新农保的概念及其基金的构成进行了阐述，介绍了新农保基金管理的现状及存在的问题与不足，然后就我国相关部门已经采取的完善措施进行介绍，并说明这些措施的实际成效。最后，在引入其他学者观点的同时，提出自己的一些关于新农保基金保值增值的建议。关键词：新农保基金 保值增值 建议Maintenance and Appreciation of the Value of the New Rural Endowmen
2、t Insurance Fund of ChinaThe author： Lei MaoAbstract: On the Third Plenary of Seventeen Session of the Party, the “CPC Central Committee on a number of major issues of rural reform and development “ has been through. This decision put a new term-the “new agricultural insurance “, equal to the new ru
3、ral endowment insurance system. Firstly, the concept of the new agricultural insurance and the composition of the fund are described , introduce the new management of rural insurance fund status and existing problems and shortcomings , and then to the relevant departments in China have taken measure
4、s to improve the presentation and description of these measures and the actual results. Finally, while introduced some scholars views, it put forward the authors own idea about increasing the value of the new rural endowment insurance fundKey words: the new rural endowment insurance fund ; Maintenan
5、ce and appreciation of the value ; Suggestions党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，建立新型农村养老保险制度。新型农村养老保险制度坚持试点先行，2009 年试点范围为全国 10%的县(市、区、旗)，2010 年试点范围扩大到 23%的县(市、区、旗)，到 2020 年基本实现全覆盖。至此，新型农村养老保险体制的概念出现了。新农保是一项重大的惠农政策，涉及数亿农民切身利益，对于提高农民生活水平，实现农村社会和谐稳定将发挥巨大作用。一、新型农村养老保险概述及其基金构成新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个
6、人缴费是指，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元五个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。省政府根据国家统一要求适时调整缴费档次。集体补助是指，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。政府补贴是指，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，按中央确定的基础养老金标准，省级以上财政补助 80%，市、县两级财政补助20%，其中市级财政至少补助 10%。另外，市、县两
7、级政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励；要引导中青年农民积极参保、长期缴费、长缴多得。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。1二、新农保基金的管理现状和运作中存在的主要问题2009 年新公布了国务院关于开展新农保试点的指导意见 。新农保实施以来，新的筹资模式和养老金水平的调整大大提高了农民的参保积极性，江苏省南通市甚至在 2009 年就实现了高达 95.78%的参保覆盖率2，这是个了不起的进步。然而，按照指导意见的规定，新农保基金在试点阶段暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高
8、管理层次。事实上，这样的规定对当前地方上新农保基金的管理模式并未形成实质性影响。提高管理层次的做法给省、县两级都会带来行政成本，涉及到人员变动，触及到一些官员的既得利益。因此，这种指导性的规定并未发挥实质性作用，延承旧农保的县级管理模式固有的一些问题并未得到根除，基金收益率低、管理监督机制不完善、违规挪占贪污基金的现象仍然存在。(一) 新农保基金投资渠道过于狭窄在安全第一的前提下，县级管理权很有限，法律也不允许政府将这笔钱进行任意投资，只准存入国有商业银行和购买一级市场国债，杜绝将农保基金存入非银行性金融机构。相对于当前的经济发展和物价指数变动，新农保基金收益率偏低，如 2004-2008 年
9、五年间，我国一年期存款利率平均为 2.74%，而农村居民消费价格指数平均为 4.08%，一年期存款利率远远赶不上农村居民消费价格指数上涨的幅度。国家统计局前不久公布我国 2010 年 5 月份的 CPI 指数同比增长已达 3.1%，但我国目前一年期存款利率只有 2.25%，这意味着 2010 年我国银行储蓄的利息仍然不足以让储户对冲 CPI 上涨幅度，存入银行的新农保基金的保值确实很成问题。3(二) 新农保基金的经办管理体系不健全，信息管理系统开发滞后，缺乏高素质专业人员等我国各地农保机构不健全,政府经办力量严重不足。而且经办人员配备不足，分工不明确，新农保的摸底调查、宣传推广、政策讲解、保单
10、服务等工作都难以保证效率，特别是农保基金的稽核工作缺乏专门人才，随着新农保覆盖面逐步地扩大，这一矛盾将更加突出。目前全国没有统一的新农保工作系统软件和网络建设规划，新农保从保费的收缴、存储、移交到保险金的审核、发放，数据信息庞大、经手人员多、手续复杂，一些地区仍使用手工操作，工作量大、不规范，误差率高，数据保存存在缺陷，而现有的机构网络对于保费缴纳、归集上解、待遇领取等也无法做到简单、便捷、安全。另外，缺乏专职农保工作人员和相应的工作培训，尤其是镇级农保经办机构人员流动大、不稳定，工作能力参差不齐。(三) 政府监督管理职能不明确，不利于基金风险控制。现阶段，农保部门既是政策制定者，又是政策实施
11、者，同时兼具政策监督职能，缺乏合理性。这与国务院规定新农保以县、市级为单位按年度编制新型农村社会养老保险基金收支预决算，并且将新农保基金纳入县社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，并根据新型农保基金预算计划，定期及时地划拨农保基金，确保基本养老金按时足额发放的初衷是想违背的。极易引发贪污和挪用基金的风险，造成资金的大量损失。(四) 地方财政补贴资金的非私有性弊端重重新农保基金的个人账户主要由个人缴费、集体组织或个人资助地方政府补贴资金三部分组成，而指导意见规定，参保人死亡，个人账户中的资金余额可继承的部分不包括地方政府的补贴资金。地方财政补贴的部分属于政府所有。4个人账户中有地方
12、财政补贴资金注入并且非私有化，会使个人账户的保值增值风险责任复杂化。此外，政府补贴资金的不可继承很难得到广大参保人员的理解，会影响农民的参保积极性。三、现阶段我国部分地区已采取的措施及成效(一)加大社会保障人才的培养。近几年，国内越来越多的大学开设了“社会保障”这一新兴学科，聘请资深教师，大力培养新农保经办机构人员力量，并尝试开发先进的管理软件，建立完善的信息管理系统，用于新农保基金的信息化管理。运用这一软件，可以以县为单位建立新型农村社会养老保险信息系统，利用互联网技术对参保人员进行信息入库管理，确定专门的核对录入人员，及时将参保人员的参保登记、缴费申报、业务核算、待遇支付、账户查询等管理服
13、务项目全部录入信息系统管理，建立参保档案，保证新农保基金征缴工作的规范性和基金的及时缴纳，提高工作效率。(二) 积极探索“新农保”基金保值增值的多元化途径。在保证基金安全的前提下，各地已开始探索包括银行存款、国债、金融债券、市政债券、房地产以及委托基金管理公司管理等多元化投资渠道。特别是投资于大型公共工程、公共设施以及公益建设项目等市政债券，它们风险小、收益稳定，而且有利于解决政府财政资金紧张。(三) 扩大农村参保人员个人账户的功能。例如，我国新疆呼图壁县的个人账户积累资金运作模式。呼图壁县的农保办针对当地实际情况，与几家代办银行签订了农保基金委托贷款协议书 ，委托银行来给农户发放农村养老保险
14、证质压贷款，农保办每年提取利息收入的一部分作为手续费支付给银行。在金融机构的监管之下，农保办虽然不直接参与放贷，但是成为继银行和信用社外，又一个可以发放信贷的机构。保险证质押贷款之后剩余的农保基金再由农保办贷给县财政修建公共设施，促进了基金的保值增值，取得双赢的结果。5(四) 开发社保基金运营新模式。允许保险机构参与新农保试点工作，引进商业保险基金的投资运作模式，加强农保基金的市场流动性。近年来，商业性保险公司正在加强对广大农村的业务开拓力度，与各地新农合、医保经办等工作进行了合作。以上一系列措施的实施，取得了一定的实际成效，对我国新农保基金的保值增值起到了很大的作用。但是，总体来看，新农保基
15、金的保值增值还需加大力度，仍然有许多的工作要我们去开展，仍然有许多好的想法和建议等待我们去实践。四、新农保基金保值增值的新建议关于新农保基金保值增值的建议，理论界主要已存在以下四点：（一）优化新农保基金的管理层次尽快明确“分级层次责任” ，县（市、区）级单位负责基金的归集、支付和基金收益分配，省级单位负责基金的管理工作。明确县省两级层次责任，较好的实现了新农保基金征、管、用三权分立的养老保险基金管理体制，同时，基金投资得以在高效模式下运作，有利于基金的保值增值。需要明确提出以下三点：第一，县级单位的基金收缴和发放必须严格执行“收支两条线管理” ，并建立严格完善的监督机制；第二，省级政府对基金有
16、管理权，但不能直接参与投资；第三，提高基金的管理层次并不意味着实现省级统筹。6（二）实行政府主导下的市场化基金运营在基金运营的运营过程中，政府部门独立于养老保险基金经营机构，基金经营机构必须是有高度独立经营权的法人。基金的运营采用完全市场化的方式。政府可以通过税收优惠等方式吸引专业的商业保险机构参与到农村社会养老保险中来。商业保险公司的选择可以通过公开竞标等公平、公正、透明的方式，杜绝保险公司与政府部门暗中勾结谋求私利的行为。根据当地的实际情况和双方协商，可以设定一个特定的盈亏区间，在该盈亏区间内，保险公司自负盈亏；超过该区间的风险由政府承担，收益结转滚存。这种模式可以调动保险公司和政府两方面
17、的积极性，实现基金高效运营和有效监管。同时，政府可以在增值的基金中提取一定比例的投资风险准备金，用于规避市场化运营可能带来的超出盈亏区间政府需要担负的巨大损失。另外，为保证基金的安全性和防范保险公司的冒险行为，政府需要制定限制性投资政策，对基金的投资比例和投资限额根据具体情况做出相应规定，并根据保险公司的经营状况和资本市场的规范程度，适时调整投资限制政策，力求监管适度，既保证基金安全稳定，又不对保险公司正常经营策略形成束缚。7(三) 尽快推进农村养老保障相关法律法规的建设与加强监管力度2010 年，我国终于出台了第一部社会保险法 ，这对我国社会保障工作的开展及提供打击社保犯罪的法律依据具有重要
18、作用。然而，这一新出台的法律还存在许多的空缺与不足，仍需不断修正与健全。完善的社会保障法律，对防止贪污、挪用基金或由于渎职而造成基金损失，确保基金的安全完整，具有重大意义，有助于保障农村老年人的基本生活与合法权益。此外，建议各县设立农村新型养老保险基金监督管理委员会，对农保经办机构的基金征缴工作进行监督管理。监管委员会应由财政、劳动保障、税务、审计、统计和监察等部门组成，具体负责对本县农村新型养老保险基金征缴工作的监督、检查和审计等。委员会要制定相应的规章制度，要求农保经办机构严格执行新农保基金财务、会计、统计、稽核等管理制度， 定期向劳动保障行政部门、财政部门报送财务、统计报表，及时向社会公
19、布基金收支运行情况，对村内参保人缴费和待遇领取资格每年在行政村范围内进行公示，接受财政监督、审计监督和群众监督。(四) 建立社会保障银行社会保障银行的运营基金的优势在于其有投资的自主权。为保证基金的保值增值，必然要求部分资金投资于高收益的项目。8此外，将社保基金用于借贷所产生的利息肯定远远大于将基金存入其他商业银行所获得的利息收入。当然，成立社会保障银行的风险也是存在的，这就需要采取其他相关配套措施，分散降低这一风险。除了以上四点外，我认为在社保基金的投资上，还有一个新方向：投资能源交易。非常明显，当今世界的发展是建立在能源消耗的基础上的。没有充足的能源储备作保障，任何国家的发展都将是毫无结果
20、的。而能源又分为不可再生能源与可再生能源，从整个世界的发展历史上看，不可再生能源是支撑世界发展的主要动力，这足可见其重要性。所以从需求与供给上看，投资不可再生能源将是非常合算的买卖。从国际原油价格可看出，近半个世纪以来，国际油价一路飙升，并仍有上升的趋势。运用新农保基金这一笔巨款尽早购入大量原油等其他能源以待价高时抛售将是收益丰厚且风险较小的投资方式。此外，投资可再生能源的开发也非常具有市场价值。可能在短期内，这一投资的收益可能不会太明显，但从长期上看，这一选择也将会带来新农保基金的巨大增值。参考文献：1 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(EB/OL)， www.gov. cn.2 姜作培，陈峰燕，马亮南通市农村社会养老保险工作的调查和思考J唯实，2009-123 王国军现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路J上海社会科学院学术季刊，2000-14 郑伟新农保改革的喜与忧J中国金融家，2009-125 周运涛中国新农保基金管理制度研究-试点问题分析与制度完善构想N广西经济管理干部学院学报，2010-106 林义社会保险基金管理M北京：中国劳动社会保障出版社， 20077 周运涛中国新农保基金管理制度研究-试点问题分析与制度完善构想N广西经济管理干部学院学报，2010-108 李春根社会保障理论与政策M北京：经济科学出版社， 2009-5
