1、产权制度变迁下农户林业生产行为研究 作者：王洪玉 翟印礼 来源：农业经济 2009年第 3期 摘要：一直以来，产权制度成为制约集体林业发展的重要因素。本文通过阐述集体林地产权制度变迁的过程及特点，分析了产权稳定性和产权结构变化对农户林业生产行为的影响，并总结了集体林产权制度变迁为林业制度创新带来的启示。关键词：产权制度变迁 农户生产行为 集体林林地资源能否实现合理、高效的利用，对于我国林业发展、生态环境建设和山区农民生活水平提高无疑具有十分重要的意义。一直以来，相对于自然条件、资金投入、技术进步等因素，人们愈来愈感觉到产权制度对于林业发展的重要性。尽管如此，目前对于林地产权制度的研究偏重于探讨
2、特定林地产权制度本身，忽视了林地产权制度变迁中产权稳定性和产权结构变化对于产权主体行为的影响。因此，本文通过阐述集体林地产权制度变迁的过程及特点，深入研究产权稳定性和产权结构变化对产权主体行为的影响就显得非常有意义。为此，本文在理论分析的基础上，对产权制度变迁下农户林业生产行为进行研究，以期为今后我国林地产权制度的完善提供探索方向。一、产权制度的基本理论产权制度是制度集合中最基本最重要的制度。经济学中的问题，实际上是产权应该如何界定与交换以及采取什么样的形式的问题。产权是一组权利束，包括使用权、收益权和处分权，不同权利束的排列与组合决定了产权的性质及结构。新制度经济学强调所有权、激励和经济行为
3、的内在关系，认为产权制度对资源使用决策的动机有重要影响，并因此影响经济行为和经济绩效。产权通过一些重要途径来影响经济行为，排他性激励着拥有财产的人将之用于带来最高价值的用途，可转让性促使资源从低生产力所有者向高生产力所有者转移。产权的非排他性是产生“外部性”和“搭便车”现象的主要根源。缺乏排他性权利和不能按市场出清价格进行交换相联系的资源再配置，可归因于产权组合的这些限制带来交易费用的增大。因此，一个完整的产权必须包括排他的使用权、自由的转让权和独享的收益权，三者缺一不可。交易费用是人们用于创造、确定和保护产权的费用。“产权”和“交易费用”在产权经济学的研究领域已经成为了两个等价的概念。科斯定
4、理表明，在市场交换中，若交易费用为零，那么产权对资源配置的效率就没有影响；如果交易费用大于零，那么产权的界定、转让及安排都会影响产出与资源配置的效率。产权和交易费用的关系是：产权越清晰、稳定、对权利束的限制越小，交易费用就越低；反之，产权越模糊、多变、对权利束的限制越大，交易费用越高。二、集体林产权制度变迁的过程及特点20 世纪 80 年代以后集体林权制度改革主要经历了林业“三定”、林权主体多元化和林权全面改革三个阶段，各阶段的具体情况及特点如下：（一）林业“三定”时期20 世纪 80 年代初期，在农村土地改革的推动下，开展了以划定自留山、责任山和确定林业生产责任制为内容的林业“三定”工作。然
5、而，林业上的分林到户政策并没有像农业上进行的那样彻底，1984 年基本就停止运作了，有些地区甚至将分下去的林地又收了回来。截至 1983 年，辽宁省 61个县（区），基本完成林业“三定”工作的有 40 个县（区），占 65.5%，给 124 万户社员划分了 1106.75 万亩自留山，为 4596.32 万亩林业用地、71885.64 万株林木发了林权证。但这一改革并没有成功，主要原因是：一是当时市场经济的秩序还未建立，受计划经济体制的影响，木材及林产品实行统购统销，价格相对较低。1980 年，木材平均价格 87 元/ 立方米。二是林业经营周期长，见效慢，而简单照搬农村耕地家庭联产承包责任制的
6、做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套改革跟不上。三是林业税费负担过重，农民经营林业交完税费后，收益十分有限。1983 年我国开始实行利改税政策，总的精神是逐步增加税种、国家扩大前执行的稳定收入。实行利改税之后，林区的税费开始有所增加。四是农民对政策稳定性和连续性充满怀疑，农民担心林业政策多变，出现了不种树，只砍树的现象，一度出现乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。据统计，1982-1983 年，辽宁省乱砍乱伐森林面积达 3.07 万亩，乱砍乱伐森林件数达 3.34 万件。（二）林权主体多元化时期20 世纪 90 年代初开始了村集体将森林控制权（部分或全部）逐步通过股份合作制、荒
7、山拍卖和林地租赁等方式将森林转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中。这一时期的集体产权由家庭经营、股份经营、合办林场、专业户造林（或管理）、国家与乡村（或个体）联营等多种林业公有产权，形成多种形式并存的格局。这一时期，辽宁省组建股份合作制林场达 300 多处，经营面积为 1072 万亩，占 l4.6；1991 年至 1997年林木有偿转让交易发展最为迅速，6 年间共发生转让面积达 1167 万 hm2 , 交易金额达几亿元。这一阶段的改革存在很多问题，主要体现在以下几个方面：一是产权不清。相当一部分林地、森林、林木尚未完成确权发证，所有权尤其是使用权和收益权模糊不清，存在无主山、无主林现象。
8、二是利益分配不明确。林地产权不清导致林地、林木经营与农户的切身利益联系不紧密，经营管护的积极性不高。作为集体林产权所有者的农民在集体林产权制度安排与变迁中缺乏主动权和能动性。三是政府对集体林产权制度安排与变迁干预过多过滥，政府插手集体林产权制度安排与选择的具体事务。四是家庭经营虽然具有委托代理内置化等优势，但是由于林地细碎化以及每个家庭林地面积小，增加作业与管理成本，难以实现规模效益。五是林地流转不规范，签订的山林承包合同大多数不规范，如有的合同无违约责任条款，有的合同标底不明确，有的合同无数量指标，有的合同无交款时间，有的拍卖价格明显偏低等。一些乡镇干部、村庄精英和林业大户利用信息优势和专业
9、知识，先行承包集体林地，购买山林所有权，一些地区出现了“干部林”。（三）全面改革时期2003 年中共中央国务院关于加快林业发展决定颁布后，促进了以产权制度为核心的林业各项改革。福建省在全国率先开展了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革，为南方集体林区改革和发展创造了许多新的经验。2004 年、2005 年，江西和辽宁省也相继开展了以“明晰产权、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林产权制度改革。这一改革是 20 世纪 80 年代林业“三定”产权制度安排的延续与完善。相对于前两次改革，本次林权改革主要有两大特点：一是明晰产权。明晰产权就是在坚持集体林地
10、所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。通过确权发证，确定 70 年承包期限，承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包，发出了党的农村政策长久不变、永久不变的强烈信号，帮助农民形成对收益的稳定预期，提高农户参与林业生产的积极性。二是以“放活经营权、落实处置权、确保收益权”为目标的配套改革。集体林权改革后，各地开展了完善木材采伐管理制度、规范林地林木流转制度、建立支持集体林业发展的公共财政制度、完善林业投融资政策以及健全林业社会化服务体系五个方面的改革。三、产权制度变迁对农户林业生产行为的影响（
11、一）产权不稳定性对农户林业生产行为的影响从集体林产权制度演变的过程来看，我国林业产权制度极不稳定，主要表现在：一是多变反复的政策以及政府态度的摇摆不定，使得农户对政府政策缺乏信任，社会对林业产权缺乏认可。除产权政策外，我国木材市场化改革过程中也出现了政策反复，1985 年全国集体林区进行了木材市场开放， 1987 年又改为独家经营，1993 年又重新开放，这些政策也加剧了产权的不稳定性。二是林业承包期限短，难以适用林业生产的要求。2003 年林权改革将林地承包期延长到 70 年，而在此之前承包期限最多 30 年，有的荒山和河滩地只有 10 年左右，对于有的树种来说还不到一个轮伐期，产权期限短限
12、制了林业生产长期投入。三是由于产权不明晰及多次改革存在的许多历史遗留问题，群众之间、村落之间产生争夺森林资源的矛盾，造成林权纠纷，这些纠纷长期得不到解决，在一定程度上加剧了产权的不稳定性。林业产权的不稳定性极大的降低了农户林业投资的积极性，使得毁林现象普遍。主要的原因是：首先，产权的不稳定性降低了农户林业投资的收益预期。这是因为农户林业投资的预期收益取决于产出和成本，而成本包括生产成本和交易成本。一旦国家政策变化，分散的小农处于不利的谈判地位，较高的交易成本使得农户的预期收益大大降低，或者根本无法得到由产权变动带来的投资损失的补偿。其次，计划经济体制或市场经济不发达的条件下，农户无法通过市场交
13、易将林地投资价值化，降低不确定性和风险。在林业“三定”时期，农户担心林业政策多变时，当时的计划经济体制使得农户无法通过森林资源流转等方式获得林地投资的补偿，只能采取了极端的毁林现象，这是农户在面临林地很可能被收回去这一巨大风险的情况下的唯一选择。因此，发达的林业市场在一定程度上可以降低产权的不稳定性。最后，产权不稳定性会产生示范效应。不稳定产权的负面影响并不局限于那些在调整中利益受损的农户，而且会对周围其他农户有影响，他们可能会持币观望，减少林业投资。（二）产权结构对农户林业生产行为的影响从集体林产权制度变迁的过程来，林业产权受到了很多约束和限制，表现在：一是在 2003 年以来的林权改革之前
14、，集体林产权界定不清，极大的削弱了产权的排他性。2003 年以前，很多地区的集体林产权制度改革操作很不规范，大都没有实地测量、没有台帐、没有林权登记，存在无主山、无主林现象。二是采伐限额制度限制了产权主体的收益权。1987 年开始实施的采伐限额制度要求林业经营主体在采伐林木时必须申请采伐许可证，虽然这一政策在一定程度上遏制了林业乱砍滥伐的现象，但是却对林业经营主体的合理采伐权进行了极大的限制。而森林分类经营之后，从 1998 年开始的天然林禁伐政策，使得生态林丧失了皆伐的权利，只能进行择伐，而政府对由此给林农带来的损失并不能进行足够的补偿，这在很大程度上限制了林农的收益权。三是林地流转市场、森
15、林资源评估、林权抵押贷款等发展滞后限制了产权主体的处分权，同时，2003 年以前，国家并没有真正落实抵押、继承、入股等处分权。一般来说，通过限制性措施的牵制所导致的私有（或国有）产权的削弱，会影响所有者对他所投入的资产的使用的预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易的形式。首先，产权界定不清所导致的产权非排他性，使得无法通过将外部性内部化对产权主体行为进行激励。这样，就会产生负的外部性，林农在做出生产决策时不会考虑其行为的全部成本，不能对未来交易形成合理预期，从而造林森林经营中的短期行为。同时产权不清，也会引发很多林权纠纷，并导致交易费用的增加，降低林农的资源配置效率。2
16、003 年产权制度改革后，产权明晰使得农户造林的积极性明显提高，造林面积增加。2003 年辽宁省非公有制造林占造林总面积的80%，2004 年辽宁省非公有制造林占造林总面积的 77.6%。其次，采伐限额制度对收益权的限制，造成了产权残缺，从而使林农无法按照经济效益最大化的目标对自己所拥有的资源进行配置，直接后果是林农的投资积极性降低，阻碍了资金的流入。20 世纪90 年代我国农村经济林出现的繁荣发展恰恰证明了这一点。最后，处分权的限制降低了财产的流动性，使得森林资源资产无法盘活，无法通过抵押贷款获得资金，只能通过木材等林产品获得收益，资金的短缺以及较长的投资回收期降低了农户对林业的投资。而林业
17、产权的可转让性，也确保了使用是最有价值的，能够提高资源配置效率。四、启示20 世纪 80 年代以来，我国集体林产权制度变迁主要经历了三个阶段，不同的产权制度安排下，农户林业生产行为明显不同，从中我们得到了一些启示：第一，产权制度是制约林业发展的重要因素。产权制度通过影响林农的经济行为而影响经济绩效。有效的林业产权制度安排是林业经济发展的基础和核心。第二，林业产权政策应保持稳定和连续，这有利于为农户从事林业生产创造一个良好的制度环境，增强林业发展的活力。延长林地承包期限、解决林权纠纷以及加快林业市场化进程等有利于降低林业产权的不稳定性。第三，减少对林业产权各项权利的约束和限制，有利于降低交易费用
18、，激励农户参与林业生产，提高资源优化配置的效率。通过配套改革，进一步放活经营权、落实处置权、保障收益权。一要完善林木采伐制度，通过以经营主体为单位编制森林经营方案，把采伐限额落实到山头地块、林班小班，并简化审批程序和手续，减少采伐管理上的限制条件，向农民提供便捷服务；二要进一步发展林业要素市场，为森林资源资产评估、林地林木流转，林权抵押贷款等提供平台；三要建立支持集体林业发展的公共财政制度，从而加大对林农的森林生态效益补偿。参考文献：1 科斯，阿尔钦等.财产权利和制度变迁M，胡庄君等译，上海：上海人民出版社，1994.2 柯水发，温亚利.中国林业产权制度变迁进程、动因及利益关系分析J.绿色中国，2005，（20）.3张道卫.为什么中国的许多林地不长树？J.管理世界，2001，（3）.4潘永.产权清晰对产权效率的影响：理论分析与实例论证J.广西大学学报（哲学社会科学版），2008，3
