1、SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究1目 录1.农村合作医疗制度历史变迁与政策现况 21.1 农村合作医疗制度历史变迁 .22.2 新型农村合作医疗政策出台及施行概况 .32.呼伦贝尔市鄂温克自治旗的新型牧区合作医疗政策实况 42.1 关于实地走访调研的说明 .42.1.1 关于走访的相关机构 52.1.2 关于走访牧区 82.2 鄂温克自治旗的新型牧区合作医疗实施概况 .93从新牧合到新型农村合作医疗制度的问题分析及对策 123.1新牧合实行中的问题 123.1.1政策实行中政府的困难 .123.1.2新牧合实行中有关于牧民的问题 .133.2针对问题的解决对策 15
2、3.3从新牧合到新型农村合作医疗制度 164.新型农村合作医疗政策的现实意义及长远发展 .18附录：参考文献 .20SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究2审视新型农村合作医疗制度实况以内蒙古呼伦贝尔市鄂温克自治旗为研究对象【摘要】 2003 年国家出台关于新型农村合作医疗制度的政策及相关规定，从 2003 年开始全国新型农村合作医疗制度由试点起步到全面开展，预计到2010 年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标。各省各自治区的合作医疗建设在以往发展的基础上进一步加大力度，2003 年开始运行试点，2007 年是新型农村合作医疗制度从试点阶段转入全
3、面推行阶段的一年。在此背景下，走进内蒙古呼伦贝尔市鄂温克自治旗，对牧区合作医疗制度进行全面实地调研，以牧区合作医疗的视角审视新型农村合作医疗制度的实行概况，以点的对调研的方式，追踪政策贯彻落实与群众反响，进行总结，根据专业所学提出实行几年来的问题并从政府公共行政政策角度提出解决方案。【关键词】 新型农村合作医疗制度 牧区 牧民【正文】1.农村合作医疗制度历史变迁与政策现况1.1 农村合作医疗制度历史变迁我国的农村合作医疗起源于抗日战争时期，解放区出现了群众自发创办的保健站和医疗站。我国正式出现互助式合作医疗是 1955 年，山西省高平县米山乡建立了我国第一个医疗保健站。从建国到 50 年代末，
4、农村合作医疗处于各地自发举建的阶段。1959 年 11 月，卫生部肯定了农村合作医疗的形式。此后，农村合作医疗进一步发展。1960 年，中央肯定了合作医疗工作，并转发卫生部关于农村卫生工作现场会议的报告 。1965 年，中共中央批转卫生部党委关于把卫生工作重点放到农村的报告 ，强调了农村基层卫生工作，大大推动SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究3了合作医疗事业发展。1965 年底，全国已有 10 多个省、自治区、直辖市和一部分县推行了合作医疗制度，在文化大革命中，合作医疗依然被大力推动着。据世界银行（1996）报道，那时中国的合作医疗费用大约占全国卫生费用的 20%，却
5、解决了当时 80%的农村人口的医疗保健问题。到 1976 年，全国差不多有 90%的行政村实行了合作医疗。到此，可以说中国的合作医疗是发展很快，也是卓有成效的。但是，70 年代末期以后，农村合作医疗开始走向低谷，使 1976 年占农村人口 90%参加合作医疗的人数减到 1986 年的 5%左右，农民看病出现了极大问题。1979 年，卫生部、农业部、财务部、国家医药管理总局、全国供销合作总社联合发布了农村合作医疗章程（试行草案） ，各地整顿合作医疗工作，强调农民自由参加，自由退出，部分地区合作医疗事业得到了一定恢复。80 年代农村承包责任制推行，农村失去了集体经济基础，政策上又没能及时引导，使以
6、集体经济为基础的农村合作医疗面临极大的困境。有调查推算，到 1985 年 10 个省份 45 个县，农村居民继续参加合作医疗的只有 9.6%，自费要占到 81%，到1986 年支持合作医疗的村下降到 5%左右。进入 80 年代后期，农村农民的看病问题又逐渐纳入国家政策体系，各地区根据各自经验和现实条件发展本地合作医疗事业。90 年代，一些地方出现不同模式的合作医疗体系试点。1997 年，中央提出“到 2000 年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度” ，但在全国范围内只有 18%的农村实行了合作医疗，仅覆盖农村人口的 10%。1998 年国务院机构改革，农村医疗卫生工作由卫生部转交给劳动
7、与社会保障部，但由于其能力和有限的财政，使合作医疗事业难以发展，农民看病难的问题普遍存在。2.2 新型农村合作医疗政策出台及施行概况到 2003 年，新型农村合作医疗政策全面推广。新型农村合作医疗政策的出台及政策规定，在国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知（2003） 中提出：“新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助供给制度。从 2003 年起，各省、自治区、直辖市至少要选择 2-3SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究4个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到 2
8、010 年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。 ” “ 据国家卫生部 2004 年 11 月新闻发布会上公布的资料显示，截至 2004 年 6 月 30 日，全国已有 30 个省、直辖市、自治区在310 个县（市）开展了新型农村合作医疗试点，覆盖农业人口 9504 万人，实际参合农村居民 6899 万人，参合率为 72.60。全国共筹集资金 30.21 亿元，其中，各级财政补助 15.01 亿元，农村居民个人缴费 10.88 亿元，集体和社会赞助 4.32 亿元。已有 4194 万人次的医药费用得到报销，报销金额为 1
9、3.94 亿元，占筹资总额的 46.14，其中，住院医药费用平均有 27.25得到报销。 ” “新型合作医疗将从“十五”期末的 1.7 亿人发展到“十一五”期末的 6.2 亿人以上（按“十一五”期末人口 13.6 亿人，乘以“十五”期末乡村人口占总人口47%，再乘以覆盖率达80%以上推算）卫生部报告，2006 年 6 月 30 日参加新型合作医疗的已达 3.9 亿人，占全国农业人口的 44.7。 ”中国的农村牧区合作医疗自此迈上了新的台阶，迎来了新的曙光。我国新型牧区合作医疗制度自 2003 年开展以来，至今已经实行了 4 年左右，在各地区各有关部门的共同努力和广大农民群众积极参与下，新型牧区
10、合作医疗试点工作扎扎实实积极稳妥地推进，取得了显著成效，较好的完成了试点工作预期目标，2007 年是新型牧区合作医疗从试点阶段转入全面推进阶段的关键一年。内蒙古自治区在 2007 年将投入百亿元实施“十项民生工程” ，而新型牧区合作医疗亦是其中一项大工程。内蒙古自治区属于我国西部地区，经济发展相对较落后，牧民整体生活水平不高，开展新型牧区合作医疗能够很大程度上解决牧民的看病难问题，缓解各户医疗负担。2.呼伦贝尔市鄂温克自治旗的新型牧区合作医疗政策实况 2.1 关于实地走访调研的说明为了解和研究新型农村牧区合作医疗的实行情况，选择内蒙古自治区呼伦贝尔市鄂温克自治旗巴彦托海镇为研究对象，通过实地走
11、访和追踪调查，收集和整理了大量一手资料，并在此基础上进行分析和研究，由点到面，为全面分SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究5析探讨新型农村牧区合作医疗这一政策的贯彻落实与社会反馈做必要准备。调研地点涉及鄂温克自治旗巴彦托海镇镇政府、旗卫生局、旗医院、医药点等机构，从政策执行、落实和现实具体情况入手，通过对相关人士的采访，了解新型牧区合作医疗政策在这一地区的施行概况，并交流思路和想法。通过对相关机构的走访，对鄂温克自治旗的新型牧区合作医疗的实行情况有了一个较为全面而深入的掌握。不论是政府还是卫生局还是医院抑或是社会人士，都在为新牧合工作的顺利开展而努力。虽然也是困难重重，
12、但都迎刃而上，力求为牧民们办好事，切实做好有关新牧合的一系列工作。同时，对相关合作医疗的工作事宜与流程进行考察，了解真实的政策落实方式和牧区合作医疗的具体特点。政策的好坏要靠群众说话，为获取真实的反馈信息，走进牧区，与牧民面对面交流，探查最基层的反馈，了解最真实的牧区合作医疗政策执行情况，这是我们此次调研的重点。用群众的真实反馈分析政策运行、政策合理程度、贯彻落实到位情况，发现施行过程中的弊端以及群众迫切想要解决的问题。最真实的反馈信息只有深入群众获得，而只有真正深入了解民意，才能更实事求是地分析政策落实，对照群众需要以及国家形势，得出确切以及相对客观的结论。随着对鄂温克自治旗新型牧区合作医疗
13、工作认识的不断深入，我们也更加感受到了我国实行新型农村牧区合作医疗的重大现实意义。整个实地走访与考察过程有明确的目标与目的性，设定具体的计划和安排，有合理的人员分工以及充分的信息准备和问题应对预案。前期的大量准备工作和成员间相互协作，为调研的顺利进行做了良好铺垫，有力保证了实地调研的完成。2.1.1 关于走访的相关机构地 点 一名称 鄂温克自治旗巴彦托海镇镇政府基本情况鄂温克自治旗巴彦托海镇镇政府同时是鄂温克自治旗的旗政府所在地。调研采取与巴彦托海镇副镇长及相关政府工作人员进行座谈的方式，通过座谈，我们了解了该镇的合作医疗基本情况并针对牧区的具体特点进行阐述。SRTP 申报 论文成果 关于新型
14、农村合作医疗保障制度的研究6实地走访小结政府始终是一个政策执行的关键环节，政府的支持和大力推广，对于一个政策的落实有着不可忽视的作用。巴彦托海镇共有 2.4 万多人，4 个嘎查，其中有一个最著名的嘎查，叫巴彦托海嘎查，其他三个嘎查都较为贫穷。牧民共有 2000 人左右。鄂温克旗是全国最早一批开始进行新型合作医疗的地区之一，巴镇也是较早开始进行试点的地区之一。由于经济水平、宣传力度以及牧民的认识问题，第一年牧民的参合率为 67%左右。政府加大宣传力度，因人而异，采用灵活的制度，到第二年参合率上升到平均 80%左右。而后政府又改变策略，从 06 年开始，牧民一次投保三年，不能及时交上钱的牧民由嘎查
15、先行垫付，五保户的钱由民政代交。工作人员在几年的实践中遇到了不少的困难，比如说牧民居住比较分散，如何做好挨家挨户的宣传；如何正确界定城镇居民与牧民，怎样防止重复参合等等。巴镇政府正在努力加大宣传力度，争取更多的牧民参合，让更多的牧民受益。地 点 二名称 鄂温克自治旗卫生局走访基本情况在卫生局，主要走访了新型牧区合作医疗管理委员办公室的工作人员，针对合作医疗具体工作的展开，向工作人员进行咨询。在办公室，观察到一些合作医疗的具体工作细节，察看了具体工作中的资料。实地走访小结新型牧区合作医疗管理委员办公室是针对合作医疗相关政策在当地落实而设立的职能部门，具体执行相关政策，与牧民直接接触。参加合作医疗
16、的条件是具有牧民户籍的牧民，以家庭为单位，一户一证（合作医疗证 ） ，每人每年 10 元参合费。这 10 块钱中，有2 元用于大病医疗报销，8 元用于买药。在上报办理时以嘎查为单位统一上报，统一管理，每一户人家会拿到一本合作医疗证 ，作为参合标志。牧民在指定医院看病住院后，可按规定享受报销待遇，尤其是在旗医院，可当场结算报销。如果去不是定点医院的医院就医，如内SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究7蒙古其他市区的医院和外省的医院等，回到旗医院办理相应的转院手续后，仍可享受报销待遇。此外，卫生局还针对一些具体情况采用了灵活的措施，如有外出打工或读书的参合牧民，回到鄂旗后，拿
17、出住院手续及相关费用手续，仍给报销。地 点 三名称 鄂温克自治旗旗医院走访基本情况鄂温克自治旗旗医院是当地参合定点医院之一，参合牧民在这里可以进行现场结算和报销。与几个办公室的工作人员进行了相关工作的咨询，主要询问合作医疗在定点医院的开展情况。实地走访小结定点医院在整个合作医疗的执行中工作重点主要集中在医药费报销问题上。新型牧区合作医疗自实施以来，医院的财政压力不是很大。牧民看病住院，需要先交 1000 元（小病可先交 500 元）押金，然后多退少补，结算完后可到报销窗口进行报销。门诊不在报销范围内，只有住院报销，不过在牧区基层诊所，门诊可以报销。每 20 位参合牧民看病后，医院集中向卫生局合
18、管办汇总一次，合管办盖章签字后再到财政部门报销。自从实行牧保以来，共有 148 位牧民在这里得到报销。在医院里，张贴了定点医疗单位服务责任书、就医管理规定、基本用药目录和处方管理制度。医院还设置了医疗服务公开栏，及时公布收费标准、药品价格和就诊管理等内容。相关医务人员介绍，医院硬件设备还不是很完善，稍先进的设备就只有一台 X 光机和一台 B 超机，可以做一些阑尾切除等小手术，如果遇到大病，就医者大部分需要转院去大一点的医院。医院每天门诊量大约为 200 人。地 点 四名称 当地同仁药店。走访 是当地城镇居民医疗保险的合作单位。与药店公司经理进行了座SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗
19、保障制度的研究8基本情况谈，了解到一些社会人士眼中的新型牧区合作医疗信息。实地走访小结合作医疗目前还是以卫生系统来管理的，没有纳入社会统筹，药店针对不同人群，但主要是城镇居民。在合作医疗的问题上，还有很大的潜力有待开发，随着事物的不断发展，经理本人也愿意为牧区合作医疗做些贡献。2.1.2 关于走访牧区抵达牧区的第一站是与牧民联系密切的村委会。村委会是联系牧民与上级机关的重要枢纽，是牧区的基层组织。要真正把新牧合的工作落到实处，就要充分发挥村委会的纽带作用。只有嘎查村委会把牧民工作做好，宣传到位，落实彻底，才能真正保障新牧合工作在牧区的顺利进行。在村委会，与巴镇下派到特莫胡珠嘎查的布和书记以及相
20、关工作人员进行了会谈。布和书记介绍了嘎查的整体情况和新牧合的进展情况，回答了提出的一些问题。特莫胡珠嘎查大约有牧民 300 户，1200 多人，牧民大多是布里亚特蒙古族（蒙古族的一支）的，大都说蒙古语，有一部分的牧民可以说汉语。嘎查牧民人均年收入 5000 元左右，是巴镇比较富裕的嘎查之一。但是牧民整体生活水平还是不高，受教育程度也不高，文化水平还比较有限。对于新牧合工作的开展，村委会相当重视，在接到上级机关有关政策和指令后，会先开村代会下达，并充分利用各种机会进行宣传教育。对贫困户，以资金帮助为主，对钉子户入户做工作，一切从牧民的实际的利益出发。在牧区，各牧民居住地都非常分散，覆盖范围大，密
21、度小。而且牧民的工作有忙季和闲季之分，忙季时牧民会离开嘎查到很远的草场去，对于嘎查这边的情况了解很少。很多牧民家里还没有通上电，对外界的新闻了解很少，对上级的有关政策也不是很清楚，这些都要靠村委会挨家挨户的为牧民们讲解。村干部认为新牧合政策是切实为牧民做了好事，也是符合牧民利益的，虽然牧区经济一直在发展，可牧民们承受风险的能力依然很弱，看病难、看病贵依然是普遍现象。村委会也表示会严格做好新牧合工作。特莫胡珠嘎查的团支SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究9部一直处于巴镇各项工作的前端。在之后的走访过程中，可以看出牧民们对村委会的评价都还不错。一个好的领导班子，一个让人信赖
22、的村委会为更好的推动新牧合工作奠定了良好的基础。卫生所是在村委会附近的一户村民家里，医生不是当地的，是从上面下派下来的承担特莫胡珠嘎查的医疗卫生工作。卫生所虽在个人家里，但也属上级规划设置，这也方便了医生工作。新牧合工作的管理，卫生所也扮演了很重要的角色，它是最接近牧民的医疗机构，在一些头疼脑热的小病上给牧民看病提供了很大的方便。由于时间等种种条件限制，对于卫生所的了解并不是太多。为了掌握更加真实的资料，深入到牧民之中，与他们一起生活了四天。在这四天里，克服种种困难，共走访了近 20 户牧民，了解到了农民所看到的新牧合，得到了与前几日有所不同的情况描述。2.2 鄂温克自治旗的新型牧区合作医疗实
23、施概况2003 年末鄂温克自治旗被自治区确定为全区七个首批新型农村牧区合作医疗试点旗县之一， 2004 年 7 月 1 日正式启动试点工作。旗财政从最初每人每年补助 6 元，2007 年增到了 22 元，旗财政每人每年补助增加了 12 元。参合人数从 2004 年 11759 人，到 2007 年参合人数达到了 14000 人，增加了 2241 人。参合率从 2004 年的 69.4%到 2007 年 85%，提高了 15.6 百分点。新型牧区合作医疗启动至 2007 年 5 月末报销总金额 174 万元。其中门诊报销总金额 16.6 万元，12732 人次；住院报销总金额 155.7 万元，
24、1277 人次；慢性病报销 1.7 万元，34 人次。SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究102007 年鄂温克自治旗针对牧区实际，在原新型牧区合作医疗暂行办法的基础上重新修订了办法 ，调整了参合牧民家庭门诊账户标准，在提高参合牧民大病报销比例的基础上，进一步完善新型牧区合作医疗试点工作与运行。原封顶线 1.5 万元调至 2 万元；旗财政对参合牧民每人每年补助金额提高到 22元；在慢性病报销范围上由现行的 6 种慢性病扩大到 9 种；“独女户”和“双女结扎户”家庭成员，住院报销比例提高 10%；取消特困户参合牧民门诊个人账户，门诊医药费按照 20%报销等一系列调整措施。
25、截 至 2007年 5月 末 鄂 温 克 自 治 旗 合 作 医 疗 累 计 报销 情 况 总 报 销 金 额 ： 174万 元（ 单 位 ： 万 元 ）16.6155.71.7门 诊 报 销住 院 报 销慢 性 病 报 销SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究11自 2004 年合作医疗启动至今，各级政府匹配资金到位情况：2004 年参合人数 11759 人，个人缴费 11.76 万元；中央到位资金 20 万元；自治区政府到位资金 8 万元；呼伦贝尔市政府到位资金 6 万元；旗政府到位资金 6 万元。2005年参合人数 13386 人，个人缴费 13.39 万元；中央到
26、位资金 9 万元；自治区政府到位资金 8.4 万元；呼伦贝尔市政府到位资金 6 万元；旗政府到位资金 20 万元。2006 年参合人数 13893 人，中央到位资金 24 万元；自治区政府到位资金28.8 万元；呼伦贝尔市政府到位资金 7 万元；旗政府到位资金 20 万元。2007年参合人数 14000 人，中央配套资金尚未到位；自治区政府到位资金 21 万元；呼伦贝尔市政府到位资金 7 万元；旗政府到位资金 30 万元。鄂温克自治旗合作医疗调研汇报中指出， “我旗被列为全区新型农村牧区合作医疗试点县，几年来，我旗通过精心组织，周密部署，创造性的开展工作，牧区合作医疗取得了阶段性成果：一是有效
27、缓解了牧民因病致贫、因病返贫现象。二是促进了牧区医疗卫生事业发展；三是保持了牧区社会稳定，促进2004-2007鄂 温 克 自 治 旗 参 合 牧 民 数 量 统 计1050011000115001200012500130001350014000145002004年2005年2006年2007年人数（单位：人）参 合 牧 民 数 量051015202530资 金 数 量 （ 单 位 ： 万元 ）2004年 2005年 2006年 2007年2004-2007年 鄂 温 克 自 治 旗 牧 区 合 作 医 疗 资 金 到 位 情 况个 人 缴 费中 央 到 位 资 金自 治 区 政 府 到 位
28、资 金呼 伦 贝 尔 市 到 位 资 金旗 政 府 到 位 资 金SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究12了牧区经济发展；四是塑造了政府诚信为民形象。 ”几年来，牧区合作医疗在当地有了显著的发展。新型牧区合作医疗的对象是牧民，新牧合的进展情况直接关系着牧民的根本利益。而新牧合工作在牧区的实行情况，也直接关系着新牧合的整体运作。在鄂温克自治旗巴彦托海镇的几个牧区，自设试点以来，大力开展新牧合工作，到今年全面实行，已取得不少成效。新型牧区合作医疗政策的立足点就是牧民，为其提供更实惠的看病政策，解决因病致贫、返贫所带来的一系列社会及经济问题。 内蒙古大草原上的牧区，有着自己独
29、特的自然、人文、社会经济等特点，而鄂旗新牧合工作的开展也针对这一系列特点，具体问题具体分析，使得政策更加人性化。在我们所走访的特莫胡珠嘎查，很多牧民都参加了新型牧区合作医疗，并且也获得了实实在在的好处。在巴镇从试点到全面实行的几年间，参合率从 60%提高到 80%，运转情况也在逐步好转。然而，问题与困难也是普遍存在的。尤其通过走访牧民，发现很多实际中的问题，并引发新的思考角度。总之，新型农村合作医疗制度施行以来给当地带来了不少变化，而且这一政策得到不断落实和深化，从上到下逐步加大政策与资金的扶植力度，使政策不断完善，资金保障逐渐纳入正轨。3从新牧合到新型农村合作医疗制度的问题分析及对策3.1
30、新牧合实行中的问题应该说，试点工作运行几年来，从整体看，鄂旗新牧合工作开局良好，管理得力，实现了预期的目标，取得了阶段成效，基本上赢得了牧民的认可。但是在对鄂旗走访调查之后，我们看到了更深层次的问题。这些问题有在政策实行过程中政府所面临的困难，也有因政府政策实行不力以及相应制度不完善带来的一些影响；有牧区自然、经济等各种条件的制约，也存在牧民们自身的问题。这些在下面的论述中，都将一一体现。3.1.1 政策实行中政府的困难SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究13通过走访所得到的大量的第一手资料，虽然显示了不错的态势，但仍然不能说明具体问题。从一些工作人员口中，我们也发现了
31、不少问题和困难，概括如下：1、 资金筹集难度大。由于参合资金的收取缺乏统一明确的法规和政策，在实际运行中，筹集资金难度很大。在收集牧民参合资金过程中，花费大量的人力、物力，牧民资金收缴服务成本过高，没有专项工作经费，给资金收缴带来一定难度。2、 机构人员编制不足。调查中我们了解到，有个别乡县的新牧合工作人员都是由政府的文卫科做得兼职，体制不顺，给工作开展带来一定的难度。随着政府工作的深入，旗合管办工作量也在逐步加大人员短缺，严重制约着工作的顺利开展。3、 鄂温克旗是边远少数民族自治旗，经济文化相对落后，所以卫生投入不足仍是制约着他们卫生事业发展的关键，尤其是公共卫生体系建设投入严重不足。4、
32、鄂旗虽然开展新牧合试点工作，但由于鄂旗牧民人口较少，筹资总额小，抗大病能力还很低。5、 牧民主要健康指标的改善幅度在近几年明显减缓甚至停滞，牧区卫生机构基础设施条件差，技术水平不高，还难以承担保护和促进牧民健康的任务。6、 在调查中，我们还发现，一些重点传染病和地方病（如病毒性肝炎）发病率居高不下，危害着牧区居民的健康。3.1.2 新牧合实行中有关于牧民的问题 由于受文化水平、认识水平等各方面因素的影响，牧民对新牧合的态度和认识会存在很大不同。大体可分为参合与不参合两种，而这两种里也会存在不同的态度，从我们的走访观察来看，可以分为以下几种：1、 较为关注国家新政策，也认识到了新牧合的实际意义，
33、成为首批参合的牧民，愿意也主动参与。属于主动型。2、 上级政策下发，经过村委会新牧合工作人员宣传后，看到实惠，参加到新牧合中来。SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究143、 嘎查做完相关方面宣传和推广工作后，处于观望状态，看到别人参合，也跟着别人参合，没认清新牧合的有关政策。属于跟风被动状态。4、 由于畜牧工作等影响，对新牧合工作不了解，让交钱就交了钱。经工作人员讲解之后才有所了解。5、 看到身边有人获得了实际好处，看病得到报销，对新牧合产生兴趣，并参合。属于受到身边环境影响。 牧民对参合的态度和认识是受多方影响的，而主观认识也不可能是一成不变的，因此分析原因，从原因入
34、手十分有利于解决问题。1、 经济。牧民的生活水平、家庭收入在一定程度上起决定性作用，一旦物质上得到满足，人们才会向更高层次探求，需求多了，对健康关注相应增强，也就愿意和认识新型农村牧区合作医疗政策，而且物质满足也会促使牧民们把眼光投向保险等方向。一个地区的整体经济水平影响当着当地人民的生活和工作，地区经济发展必然会带动相当一部分人生活水平的提高。所以说鼓励牧民生产致富，统筹规划，带动地区经济发展，这是根本。经济上去了，也会带动科教文卫的全面发展。2、 文化、教育、思想认识 。无论是参合牧民还是不参合牧民，对新牧合工作都或多或少有认识上的不足，思想认识程度受主客观的双重影响。主观来说就是文化水平
35、、教育程度的问题。青年人较中年人认识更充分，对新政策也比较关注，更容易接受新牧合。教育从某种程度上说决定了人们的文化和思想认识水平，而牧区教育相对于其他地区的教育来说要相对落后一些。教育资源等分配不均，教育情况很不理想。所以，继续大力开展文化教育事业也是重点之一。3、 公共基础设施建设。首先是交通问题，交通的发展会给人们的生活带来极大的便利，如果交通落后的话，牧民也很难到条件更好的大医院看病。再就是医疗卫生条件，基层的医疗卫生机构的硬件条件SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究15还有待于进一步提高。4、 宣传推广工作。就我们的了解来看，有近 80%牧民都不是主动去认识新
36、牧合的，而是通过村干部等的宣传教育区被动接受的，因此，在牧区开展新牧合，宣传推工作尤为重要 。宣传工作要针对牧区特点，具体问题具体分析，不搞形式化，注重点，户户都宣传到位，让牧民真正了解新牧合的相关政策。 在走访牧民的时候，我们从牧民的口中也听到了很多新牧合实行之后，带来的一系列不可避免的现实问题。大体有以下几种现象：1、 牧民对新牧合的期望过高，而实行之后有所失望。有牧民说，在村委会刚进行宣传的时候，他们都觉得这项政策很好，给他们看病带来很大方便，刚一开始他们还以为看病不用花钱了。后来几年试点运行下来，到正式实行，他们才发现这项政策并没有原来想的那么好，看病时该花的钱一点都没有少，得到报销的
37、也并不多。2、 报销的过程过于繁琐。由于牧民一开始对政策不是十分了解，可能会去到不是定点医院的医院看病，而这样是不会得到报销的。牧民跟我们说，遇到这种情况，他们就要去补办转院手续，既费时又费力，甚至还要浪费金钱。3、 牧民们认为，他们实际上拿不到太多钱， “上面”对他们的报销是能省就省。有一些牧民在报销的过程中，还要找人，拉关系，请客吃饭。牧民们口中的这些问题，是我们之前所没有听到的一些事实。可能牧民们会有一些偏激，也跟他们对这项政策还不是很了解有关，致使自己走了不少弯路。但是，既然牧民们提到了，就必然会有一些“影子”存在。虽然在走访牧民之前，我们已经做好了会有这样的结果出现的心理准备，可是当
38、事情真实发生了之后，还是会有一些“痛楚” 。 新政策的出台必然会有很多漏洞，有很多不如意的地方，也让不少人钻了空子。SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究163.2 针对问题的解决对策按照实施新型牧区合作医疗制度的根本要求，结合当地政府的实际实行情况，从我们的专业角度出发，我们总结了以下几点对策和建议：1、要正确引导牧民自愿出资参加新牧合。正确理解和处理好牧民自愿出资参加新牧合，是推行新牧合的基础性工作。牧民参与新牧合的意愿要靠社会方方面面去引导，要大力宣传新牧合的重大意义，使广大牧民了解发生在周围的因病致贫后参加新牧合优越性的典型事例，是新牧合制度深入人心；在实际工作中
39、，既要大力做好宣传发动，又要辅以必要的行政动员，但绝不能以行政命令强制推行或搞简单化的一刀切。同时，要通过宣传教育，转变单纯受益的观念，要以长远的利益和社会利益为重。2、要建立稳定的新牧合筹资机制。为使新牧合基金筹集科学化、规范划，应根据牧民的医疗需求量，结合经济发展水平和个人、集体经济的承受能力，通过确定适宜的补偿比例，测算人均基金筹集标准；新牧合基金的筹集，应坚持民办公助的原则，建立政府引导支持、集体扶持、个人投入为主的机制，以体现政府的责任意识，集体的参与意识和个人的费用意识。因此，各级政府要重视加大对新牧合的投入比例，把以往重视对医疗服务供方的扶持逐步转变到加大对牧民群众医疗服务利用需
40、方的支持上，提高卫生服务的利用率。3、健全新牧合推行过程中的责任制，将责任切实到单位到个人，避免牧民报销过程中出现互相推诿的现象。要明确各单位的职责与权力。4、健全政策实行的监督机制，将可能出现的腐败问题及早扼杀。5、要不断加强牧区基础医疗设施建设，健全各乡镇的基层卫生所的功能，从而使得牧民的就医条件得到进一步改善。6、要增加意外伤害的报销项目。意外伤害虽非疾病，但很可能造成终身残疾，导致家庭贫困。如果是意外伤害无相对直接责任人的，其医药费用按照门诊或住院标准报销。7、加强少数民族地区及牧区的教育力度，提高教育水平及硬件设施水平，提高牧民的文化知识素养。SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合
41、作医疗保障制度的研究173.3 从新牧合到新型农村合作医疗保障制度在卫生部、财政部关于做好 2007 年新型农村牧区合作医疗工作的通知中指出， “开展新型农牧合工作，要明确目标已任务，从实际出发积极稳妥地推进扩面工作。调整并完善中央财政补助政策，做好各项准备工作。加强医疗服务和医疗费用的监管。 ”对于一政策，可见国家对新农牧合的重视程度。在这几项任务中，可以看出国家对目前新型农村牧区合工作开展以来所去得的成绩的一个肯定，在下面的工作中，我们还要继续努力。要坚持加大宣传力度，构建基层卫生服务体系。在新型农牧合医疗制度中，政府是制度建设和制度实施的主体，广大农牧民是这一制度的受益群体。按照权利和义
42、务的对等原则，农牧民有义务承担一定的费用。在自愿参加的前提下，建立自愿筹资机制应该是新型农牧合制度成了很关键的问题。要建立自愿筹资机制，政府要先确立诚信的形象，在此基础上让广大农牧民得到益处。新型农牧合医疗制度的继续发展可能会面临到很多挑战，通过我们的调查与分析，结合我国目前的现状以及新型农村合作医疗保障制度实行的具体情况，认为主要可以概括为四点：组织管理成本高；如何进行模式选择；医疗费用的补偿和控制；相应制度不完善。通过我们的探讨，我们研究出以下几种对策：1、强化政府的作用。在建立新农牧合医疗保障的过程中，政府和农民存在利益的博弈，但是，要走出现有的政策困境，政府还起着主导作用，政府的支持是
43、建立制度的根本和前提。要合理设计制度，加强政策支持力度，防范逆向选择和道德风险。与此同时，出台相关法律法规，使得一些人无漏洞可钻。建立健全相应监督机制，明确各职能部门的职与责，避免出现当农牧民的权益受到侵害时，无法找到可以来对政府行为进行监督与追究的机制与部门的现象。同时，对广大农村干部继续进行宣传和教育也是很重要的。2、加强基层卫生组织的建设。基层卫生组织是卫生服务体系的关键一环，发挥着“枢纽”的作用，它们地处基层第一线，与居民“零距离”接触，担负着大量的预防保健、医疗康复和健康管理的任务。它们的建设对保护健康、发SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究18展经济、构建小
44、康和谐社会，具有十分重要的意义。同时，加强农村地区的基础设施建设，提高医疗设施的硬件水平。3、加大财政支持，明确筹资渠道，规范运行机制。在农牧民进行医疗费用申报时，要简化手续及步骤，并将此过程制度化、规范化。4.新型农村合作医疗政策的现实意义及长远发展新型农村牧区合作医疗看来较前几次的合作医疗政策是一次较为成功的改革，对于农牧民来说是受益的，政策上也得到了一定的认可和好评。现在我国正全面建设和谐社会，农牧民的生活保障好了，看病问题解决了，这跟和谐社会，和谐农村牧区是紧紧联系的。随着参加合作医疗人数增加和资金的不断充实，政策落实也将不断趋于完善。农村牧区合作医疗是个系统工程，而经济是基础。经济的
45、发展水平决定了一个地区各方面的发展程度，没有强有力的经济做基础，新型农村牧区合作医疗也是难以顺利进行的。所以说应继续大力发展经济，搞建设，要让农牧民的生活逐步全部进入小康水平，提高生活质量，这是根本所在。此外政策实施到位情况、资金良性运转、文化教育事业发展、医疗卫生基础建设和医疗水平及医疗队伍建设、交通的通达性等等都与合作医疗事业有着密切的联系。农牧民对于新医改的认识问题，受着多方面因素的影响，地区的传统文化与观念、地区整体经济发展水平、合作医疗的历史基础、政策本身的缺陷、历史后遗症、文化教育水平、家庭收入、健康情况、他人影响等等。此时，我们要做的不仅仅是进行大力正确地宣传，要综合考虑，将强宣
46、传的效果。现今农牧民对一项政策的出台都采取被动状态，如何真正让很多文化水平不高的农牧民对新型农村牧区合作医疗有更全面正确的理解，还是得多方努力，也需要进一步的思考。宣传也要针对不同地区的特点进行，有重点，从农牧民实际利益出发，切实分析好合作医疗与农牧民的关系，正是很多人认为政策和实际有很大的差距，这种愿望上的落差，给人失落感。宣传要扔掉空的虚的，不搞形式主义，言简意赅，又让农牧民明白，趋向实用性、灵活性。曾经合作医疗在农村盛行是因为有坚实的集体经济基础，解体后就一度陷入困境，因此政府的作用就应相应加大，强有力的政策和财政支持才会使失去SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究
47、19集体经济基础的农村牧区合作医疗重获活力，迎来新的春天。政府的地位因此不能忽视，良好的政府形象，农牧民对政府敢信赖，相信政府才会愿意跟着政策走，只有真正人民的政府才会得到人民的拥戴。政策只有有力，国家作为大事来抓，才会有效果，这也是前几次合作医疗的政策出台却因无力而效果甚微所获得的经验。在新型农牧合医疗制度中，政府是制度建设和制度实施的主体，广大农牧民是这一制度的受益群体。按照权利和义务的对等原则，农牧民有义务承担一定的费用。在自愿参加的前提下，建立自愿筹资机制应该是新型农牧合制度成了很关键的问题。要建立自愿筹资机制，政府要先确立诚信的形象，在此基础上让广大农牧民得到益处。新型农村牧区合作医
48、疗的实行的政策目标就在于减少“因病致贫”和“因病返贫”的现象，所以出发点还是以农牧民利益为基点的。给予完善的法规和制度上的保障，这才会使新型农村牧区合作医疗更健康、更长远的发展下去，使政策实施明确化，才可以顺利进行。法律上的保障势在必行。在机构的设置上也要科学分析，科学分工，尽量减少程序的复杂性，使报销不再是体力和脑力活儿，使程序简单明了，增加人性元素。资金上的保证给予合作医疗施行下去的动力。在实行初期，资金相对有限，随着经济发展，政府方面应加大投入，参保人群的扩大和良好的长期运行会不断积累资金，使抗风险能力和承受能力都大大增加。要扩大资金来源，尽量减少对政府的依赖，大力建设乡镇企业，挖掘地方
49、特点发展不同产业，使资金有雄厚的保障。当资金越滚越大时，无疑受益的是农牧民本身。在保障资金的同时，应加强这方面的资金管理和监督，严格资金的出入，防止滥用。在农牧区，新型农村牧区合作医疗的出台给农牧民看病解决了一些困难，在看大病上给了农牧民们一些实惠。但合作医疗有其自身的限制和缺陷，其完善程度与社会保险还是有一定差距的。光靠合作医疗，在广大的农牧地区，解决中国农民占绝大多数的医疗卫生问题是远远不够的，这就需要借鉴一些国外的、适合中国实际条件的经验，比如日本、韩国等等，再加上自身的科学思考与规划，使农牧民也有网状的医疗保障，而不是单一的合作医疗，因为新型农村牧区合作医疗实行以来是有成效的，但力量是有限的，受益人群也很有限。要真正实现保障好、保障有力要有多项政策的综合实行，进行农牧民综合的保SRTP 申报 论文成果 关于新型农村合作医疗保障制度的研究20障，不同层次，不同人群，不同病种等。比如针对农牧区老年人的养老问题，随着计划生育，孩子在成年后都会有沉重的赡养负担，农牧区老人多
