1、组织力量 搜集资料 进行理论准备承担这项艰巨任务时，我们教科文卫委员会的文化组只有三个工作人员。好在我是全国新闻学会的会长，在新闻界人缘还好，我就开始向新闻单位求援，借助外单位的力量，从以下四方面开始了筹备工作。一、搜集全国人大和全国政协历次会上关于新闻立法的提案和发言；二、搜集我国新闻界、知识界和各方面有关对新闻立法的文章和材料；三、搜集我国历史上新闻法规的文本和世界各国新闻法的文本（没有中文本的则请人翻译）；四、关于新闻出版自由和新闻立法的理论阐明。这些工作都进行得颇有成效。在一九八四年五月十二日召开的首都新闻学会理事会上，围绕新闻立法问题展开了讨论，想通过这个会推动全国新闻学会都来讨论这
2、个问题。在这个会上，正式宣布成立了由全国人大教科文卫委员会同社会科学院新闻研究所共同组织的“新闻法研究室”，设在社会科学院新闻研究所内，由新闻所的所长商恺兼任新闻法研究室主任，副所长孙旭培任副主任。从八月十日开始出版不定期的新闻法通讯，陆续刊登上述四个方面的研究成果和搜集的资料，便于推动全国更广泛地征求意见和搜集资料。正式成立“新闻法研究室”以后，筹备工作又前进了一大步。首先，在理论准备方面，既要针对权威势力限制新闻自由的老框框，也要注意解释新闻界的疑难和误解。最核心的问题是：制订新闻法是为了给新闻界设置规范，束缚编辑记者的手脚，以限制新闻自由的行使？还是为了解放新闻界的头脑和手脚，促进和保护
3、新闻自由发挥最大的效能？我们围绕“新闻法是新闻自由的保护法”这一主题，不只在新闻法通讯这个内部刊物上刊登文章，而且在其他报刊上公开发表文章，进行解释和批判。我在一位青年研究员的协助下，撰写了一篇长达一万字的论文新闻法诌议，研究室副主任孙旭培同志也写了一篇社会主义新闻法是新闻自由的保护法，在几个报刊上发表。我还就“新闻法是新闻自由的保护法”为题，在好几个会议上作过长篇的讲演，从新闻立法的历史沿革和现实意义上作了阐明。注重批判那种想把新闻法仅仅作为新闻从作业人员工作规范的“指导思想”，阐明新闻法不只是为新闻单位制订的，而是为全国人民制订的；阐明新闻法不只是要保障新闻工作者的言论出版自由，而且要保障
4、全国人民的言论出版自由；阐明不只要新闻单位和工作者应当遵照执行，对新闻单位的领导机关和领导人员也要遵照执行。我们还搜集各种新闻法文本，有的翻译成中文，编辑出版了两本各国新闻出版法选辑，作为我们草拟新闻法的学习研究的教科书。这两本选辑一共600 多页、48 万字。第一部分是关于旧中国历史上的新闻出版法规，从一九零六年满清政府的大清印刷物专律，到一九四三年国民党政府的新闻记者法，对我国近代开始出现报纸和出版业以来的新闻出版法规作了概括的介绍。这些法规的共同特点都不是为了争取和保护新闻出版从业人员和广大人民群众的言论出版自由，相反，而是对其加以管理和控制。在本书的末尾还刊载了英政府在香港制订的新闻法
5、规。这两本书的主要篇幅是翻译介绍世界各国的新闻出版法规，有的还作了专门的评介。比如对苏联、东欧各国、英、法、日本、印度等国的法规和政策作了介绍和分析。美国虽然没有新闻法，但却是世界上保障言论出版自由比较完备的国家，我们专门写了文章来加以评介，注意帮助读者了解资本主义民主制度下的言论出版自由。本书还收入了国际新闻自由公约草案，并介绍了起草过程、争论和通过的情况。在新闻法通讯上，我们还刊登了国际共运史上关于言论出版自由的介绍、人权宣言第十一条是如何产生的和二十四国宪法有关新闻出版的规定。在二十期新闻法通讯上，除了刊登正面阐明言论出版自由的理论和政策的文章以外，还就一些引起争论的主题进行了讨论，如言
6、论自由（绝对自由和相对自由、对自由的保障和限制）、人权和主权、法人办报和新闻体制、新闻从业人员的职业道德和自律、批评与诽谤、隐私权、保守秘密、新闻的真实性、更正和答复、新闻诉讼和处罚等等。为了普及新闻法知识，我们还专门撰写了新闻法知识讲座和社会主义新闻自由两个比较全面系统的教材，提供大专院校新闻系和法律系的教师们使用，也是一般新闻工作者学习新闻法的通俗读物。征求各界人士意见 倾听人民的心声 在发动各省市新闻学会学习和研究新闻法的同时，我带上新闻法研究室的几位同志，在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开了新闻界和法学界的座谈会，广泛听取各地老中青新闻工作者的意见。为了能够比较充分听到各方面的意见
7、，我们的座谈会，把新闻界和法学界分开，因为新闻界的人多，又分成领导干部与一般干部，尽量作到知无不言。我们还特别注意听取我国新闻界老前辈的意见。下面我特别摘引几位九十岁左右的老前辈在一九八五年讲的意见，现在他们都先后西去了，这是他们留下的十分宝贵的历史资料。几位新闻界老前辈对制订新闻法的意见（摘要）张友渔（一八九九年出生，二十世纪二三十年代就在山西、北平、上海的并州新报、东方时报、申报等报纸作记者，也作过总编辑。抗战时期曾任新华日报社社长。全国解放后任人大法制委员会副主任。）“当前的重要课题是怎样尽快制订一部具有中国特色的社会主义新闻法。我认为，这个新闻法应包括以下两方面的作用：一方面保障新闻自
8、由；另一方面对违反法律的报道和言论给予必要的限制和制裁。我们新闻法的立足点，是保护社会主义的言论、出版自由，这应成为主要方面。”“我国作为人民民主专政的社会主义国家，特别是在当前剥削阶级作为阶级已经消灭的情况下，我们更应当充分保障绝大多数人的新闻自由，并把它作为我们新闻立法的出发点。但绝不是说，我们的新闻法完全没有限制和制裁的作用。因为，第一，自由是相对的，不是绝对的，享受自由不能自由到损害国家的、社会的利益，不能自由到诽谤等损害他人权益的地步；第二，虽然剥削阶级作为阶级在我国已消灭，但阶级斗争在一定范围内还存在。少数反革命分子、严重破坏社会主义制度的刑事犯罪分子、敌特分子还存在。这些人还会利
9、用新闻活动破坏我们的事业。在人民内部也还难免有人利用新闻自由进行违法活动。新闻立法对这些人加以限制以至制裁，还是必要的。但对整个人民来说，更能充分享有新闻自由，更能保障民主权利不致为少数人所损害。”“我们新闻事业要有坚强的党性，这是毫无疑义的。应当强调的是，在社会主义民主和法制日趋加强和健全的今天，我们要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要依法办事。（彭真语）所以刚才你们提到的某些同志的意见是不全面的。坚持党的领导和报纸对法律负责是一致的。无论党的机关报和非机关报都要对法律负责。要对将来颁布的新闻法负责。因为法律是党领导制定的，是代表党和人民利益的。胡耀邦同志在党的十二大报告中指出：从
10、中央到基层，一切党组织和党员的活动，都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制订的宪法和法律一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”“结合报纸的具体情况来说，我认为，党对自己的机关报要全面领导，对不是党的机关报的报纸，主要是政治思想上的领导，在行政上要通过有关国家机关进行领导。为了更好地加强党的领导，在新闻管理体制上要进行改革。我认为，恢复建立国家新闻管理机构很有必要，国家的这种机构可叫新闻部或别的名称，地方设相应机构，依据宪法和新闻法，保障新闻自由，限制、制裁非法新闻活动。对一个报纸内部来讲，党委或党组织只应当管大事，管政治思想、方针政策，业务方面应当实行总编辑负责制，
11、由总编辑拍板定案。”“党的机关报，像人民日报，宣传党的方针、政策是它的主要任务。从读者来看，人们都把党报上的文章当作党的方针政策来理解。因此搞好党报要注意两个问题。一、党报的社论、重要文章都要代表党说话，同中央保持一致，但是不能照抄马列、毛主席著作和党的文件。我以前主管政法研究时说过，照抄文件的文章不给稿费。要有所阐述，有所发挥，准确生动作宣传。二、党报也应百花齐放，我觉得设立一个讨论专栏，以专门发表争论文章很有必要。通过讨论，加强对党的方针、政策的理解、批判政治上有问题的倾向。为此要注意两点：（一）必须设讨论专栏，以免读者误解为这些文章都是代表党的方针政策的；（二）发表不正确或不完全正确的文
12、章的同时，也发表批判或提出异议的文章，以免读者误解为那些不正确的或不完全正确的文章是被肯定了的。对不是党的机关报的报纸，党经过国家机关实行领导，通过报社中的党员发挥领导作用。对这些报纸可以放得更宽一些，当然有个前提，即符合宪法和新闻法。”“总的来看，从保障人民了解国家大事和各方面的新闻出发，我觉得对报纸的管理，一般地说，应当放宽一些。具备一定的条件，经过合法的程序，办个报纸，应当得到允许。对报纸内容不必采取事先审查的办法。事先对稿件进行事无巨细繁琐的审查有一定弊端，会挫伤新闻工作者的积极性，以至出现对新闻报道的横加干涉。在新闻管理制度上，可以考虑实行追惩制为主，预防制为辅。稿件内容只要不违法，
13、就可以登，不同意见也可以登，暂时看来不正确的意见也可以登出来讨论。报纸口径不完全一样是好事，如果报纸都是一个声音，那何必办这么多报纸？对登出来的东西，报社要负责任。登错的要接受批评，要更正；犯了法就要受法律制裁。对有些不太像话的小报，可依法让其停刊，严重的可依法追究刑事责任。”“在报刊上对丑恶的、不法的行为进行批评和揭露，是我们报纸的一个原则。当前，运用职权压制打压报刊正确批评的现象时有发生。新闻法应保障人民群众通过报刊批评各级干部和国家工作人员的错误的权利。我认为，报刊在遵守宪法和新闻法的前提下，根据事实，对任何人的缺点和错误都可以进行批评。对于不好的人和事，记者在自己的工作职权范围内可进行
14、深入采访；人民群众也可投书报刊，以通过报刊对此进行批评和揭露。为使这种权利不受来自任何方面的干扰和侵犯，规定对记者和揭发人进行打击报复者给予必要的处分以至刑罚是很必要的。报刊批评错了要更正，要给被批评者挽回影响。不尊重事实，故意损害他人名誉，则构成诽谤罪。人家告你，你就要负法律责任。这里需要指出，要把诽谤和由于并非故意的原因而使报刊批评与事实有出入加以区别。后者和诽谤有本质的不同。由于后者原因批评错了，有责任更正，但不必追究刑事责任。搞报刊批评，从主观上要求新闻工作者有责任感，实事求是的作风和高尚的职业道德；同时也需要用具体的法律规定，保护正确的批评，限制、制裁错误的批评。”顾执中（一八九八年
15、出生，二十世纪二十至四十年代，在上海时报、新闻报任记者，并创办上海民治新闻学院，任院长。抗战时期，在重庆恢复民治新闻专科学校，任校长。解放后担任高等教育出版社编审工作。）“我出生于一八九八年（戊戌），是清皇朝光绪二十四年。到一九一一年（宣统三年），清皇朝崩溃，我在清皇朝生活了十三年。一九一一年民国了，却是北洋各派军阀的统治时期，到一九二八年为止，我生活了十七年。自兹以至一九四九年春的解放，新中国成立，我在国民党蒋介石统治之下，一共生活了二十一年。在这些时代的报纸，其主要潮流，在领导人民革命，打倒清皇朝，打倒军阀，打倒蒋介石的独裁统治，跟统治者各站在相反的立场。所以那时的统治者所制定的新闻法，其
16、主要目的和作用，是在取缔报纸，压迫报纸，用新闻检查的手段，来约束报纸，绝对没有一些扶掖报纸，尊重报纸，和保护新闻记者的安全，以充分发挥其新闻的效能等良好意图在内。对于这种敌视新闻事业的新闻法，在解放后，自然没有人去想它，再要它。解放以来的三十多年中，几乎没有人再去理它，主要是因为在历史上，这些新闻法是新闻事业的敌人。邹容、章太炎、于右任、叶楚伧等，曾在上海，由租界中的帝国主义分子，在清皇朝哀求之下，根据所谓大清印刷物专律或大清报律，以“毁谤罪”，或拘押于提篮桥西牢，或受鞫于北浙江路的所谓会审公廨，其中邹容竟死于狱中。等到北洋军阀分头统治中国的时候，对所谓束缚报纸手脚和压迫报纸的报纸条例和出版法
17、，觉得还是不够惬意。张作霖竟于一九二五年把报人林白水、邵飘萍非法拘捕之后，不经过任何法律手续，迫不及待地就把他们枪决了。一九二七年蒋介石一到上海，就对上海新闻报、申报多次扣报，不准它们在上海租界以外发行，令它们自行窒死，不久又在上海南京路的大陆商场内，严格执行新闻检查。在国民党统治范围内，顾祝同在镇江曾把记者随意拘捕，随意枪决。在旧时代，不论在那个时期，其所颁布的新闻法，都是压迫和束缚新闻事业的一种手段，在我们的印象中，并无一些好感。”“解放后，新中国诞生了，党的利益，政府的利益，跟人民的利益是一致的，由此而产生的报纸，其情况就跟旧时代迥不相同了。报纸在党的领导下，跟政府各以不同的形式，一同为
18、祖国与人民的利益服务，彼此之间，不存在敌我矛盾，新闻法无实际需要，谁也不再想起它。不幸的是，党内还有个别的人，不跟党一致，利用报纸跟党的亲密的关系，把报纸作为他们的私有工具，在报纸上发表他们的不为人民所同意的言论，和种种不真实的消息。什么造假、造谣、诬陷、诽谤等侵害人民的基本权利，在许多运动中，汹涌接踵而来。迨至文革，新闻事业成为四人帮的实行封建法西斯的、为祸甚烈的反人民反祖国的工具。今天如再拿出反右时期的以及“文化大革命”时期的报纸，读一读看一看，真会使人感到毛骨悚然，啼笑皆非，欲哭无泪。他们严重破坏了原来是人民视为神圣的报纸的信誉，使无数人，特别是青年人，不看报，不相信报，报纸的名誉地位，
19、在人民中迄今犹未能完全恢复，这真是党的损失，也是人民的损失。”“各省市指导和审查新闻稿件的党委，自四人帮倒后，国家进入大治以来，当然也遵守党中央的指示，绝对不会像从前那样把报纸糟蹋得不像样子，可是矛盾还是有的，例如有的党委，从未搞过新闻工作，对宣传、教育也无经验，对新闻的时间性，全无敏感，常把新闻拖成为失去时效的旧闻。有时对新闻的保密与公开，也处理得极不适当，对外面公开的大家所知道的消息还保密，给外国敌人以歪曲造谣的机会，甚至对记者们奉命写的稿，阅时既久，还要算旧帐；有的人还把党抛诸九霄云外，想利用新闻权力，来达到私人企图，等等。这样，从去年以来，要制定新闻法的呼声，就陆续地从四面八方喊出来了
20、！”“我也赞成要有新闻法，可是我们这个新闻法的制定，其目的与作用，要跟旧时代的新闻法纯粹不同：一、不是消极的，而是积极的；不是片面的、单方面的，而是全面的、双方面的；不是用来统治新闻，压迫新闻，而是用来解放新闻，使新闻事业能遵循党的愿望，竭其所能，为祖国的“四化”建设服务，为人民的利益服务。二、根据宪法所赋予的权利，报纸等新闻事业，既可官办，也可民办；既可法人办，也可集体办、个人办。要使新闻事业蓬勃发展起来，不让一地只有一、二家报纸垄断。报纸多了，可以有竞争性，可以有更大的进步。不要使用登记的手段来扼杀新报纸的诞生。三、实行总编辑负责制。总编辑的产生办法，由各报根据不同的情况，自行决定。四、自
21、然，对国家的政策和中央领导人的言行，报纸享有赞成、阐扬、解释和表示不同意见的权利。这种代表人民的怀有建设性的善意的舆论，即使有些是与领导者的愿望背道而驰的，也不能妄加毁谤之罪来压迫报纸，在法律上，应予以保护。五、要使新闻事业，每天完成在法律范围内工作和发挥其作用；报纸应受法律的保护，新闻工作者在工作时，遇到迫害，应受法律的保护。六、新闻记者所写的评论和一切新闻报道，凡在报纸上发表者，不论署名与否，应由报社负责。七、报纸对新闻来源及采写者，有保密的义务与权利。八、新闻工作者对外的言行，散布未公开发表的消息、谣言、毁谤、贪污、腐化、受贿、泄密、背叛祖国等，应由其本人负责，受法律的制裁，受报社的处分
22、。九、对报社所负责任的追究，应有一定的不得过长的期限。新闻工作者服务的年龄，不受一般的限制。十、当宪法受到摧残破坏（像在四人帮时期那样），法律失去作用时，报社等新闻单位，有反抗、罢刊、躲避等权利。”“我对制定新闻法的意见，就只能说到这里，自维鄙陋不胜汗颜，唯求同业指教，切盼新闻事业能受到法律上的保护，在法律所规定的规范内，对人民对祖国对党作出积极的贡献。”徐铸成（一九七年出生，二十世纪二、三十年代在北京京报、上海大公报任记者，抗战时期任上海文汇报总编辑。）“解放以后，我们在新闻工作中照搬了苏联的模式，逐渐形成了千人一面、万人一腔、舆论一律的局面。不允许与上面的精神不一致的东西公诸报端。现在国家
23、对外开放，各方面都在改革，新闻工作继续保持这种状况显然是很不适应的。这几年经济上开创了新局面，但文化方面，特别是新闻领域，基本上还是老一套。最近我到湖北、江苏等地跑了跑，这些地方 90%以上的报纸都是公费订阅，好些报纸没有吸引力，许多人看报是从后面看起。”“我国宪法保障了人民享有言论出版自由的权利，那么舆论就应该更多样性一些。就是拥护三中全会的精神，也不应该是一个调子，而是多层次、多侧面的，要反映各个阶层、各个方面的人们的意见。社会主义民主就是要把人民群众中的意见充分地表达出来，从而调动全体人民建设四化的积极性。这就需要我们的报纸充分发挥舆论监督的作用，当然，要在法律的范围内活动。所以，我非常
24、赞成搞一个新闻法，而且希望加快速度搞，哪怕先管五年也行，五年以后再修改嘛。”赵超构（一九一年出生，抗战时期任上海新民晚报总主笔、社长。）“我对新闻法一向是比较有兴趣的。今年春在北京参加全国政协会议，我们新闻出版组有个建议制定新闻法的提案。”“我认为新闻法重要的一条就是要解决什么人可以办报的问题。这一条现在比以前复杂。因为现在我国正在进行经济体制改革，出现了多种形式的所有制关系。因此，什么人可以办报的问题也就牵涉到社会主义的体制。现在全国各地有各种类型的报纸，主办者的情况很不相同，对这一情况，制定新闻法时应该加以考虑。办一个报纸，由谁出资，由谁任命干部，这个问题现在不像经济体制改革以前那样简单了
25、。还有香港收回后，一国两制，香港的霍英东要到上海来办报，让不让他办？另外，现在有的美籍华人到深圳办实验大学，提出不设党委，广东省委已经答应了。那么假定说他要办个报，让不让他办？现在企业可以引进外资，办报可不可以引进外资？这些问题在一国两制的情况下是可能会出现的。五七年把办同人报看得严重得不得了，现在看起来已经不稀奇了。”“我觉得党委领导报纸这一条经验还是要肯定下来的。（胡绩伟插话：领导是肯定的，关键在于怎样领导。是完全用过去的一套办法来领导，还是根据现实情况改善领导的方法。）我赞成党领导下的报纸独立负责制。新闻法不仅要规定一般新闻工作者的权利，还要规定总编辑的职权。属于总编辑权限范围内的事，就
26、不必要经上级党委审查。”“第二点意见，新闻法除了对记者的权利和义务作出明确规定外，对同业组织，如新闻学会、记协等的作用，也应有所规定。我看记协的工作除了开会、送往迎来、关心新闻工作者的福利等等之外，对于属于新闻职业道德上的一些问题，也应该管起来。是否可以由记协组织一个评议会，对于那些尚未严重到必须由法院解决的新闻职业道德上的问题、纠纷，可以拿到记协评一评。又如，一个记者受到打击迫害，不管是在报社内部受到领导的打击，还是在报社外部受到打击迫害，也都可以求助于评议会。这也是党领导报纸的方式之一。当然，情节严重的，仍要到法院起诉。”王中（一九一四年出生，解放初在山东、上海从事新闻工作，任华东新闻学院
27、教务长、复旦大学新闻系主任。）“我们的目标是要建立一个高度民主的社会，这就要求我们必须把一些封建专制主义的东西清除掉，从人治走向法治。现在中央同意着手制定新闻法，这本身就是从人治走向法制的一大进步，以后新闻法产生出来，经全国人大讨论通过，将是一个更大的进步。”“宪法是母法，新闻法是子法。宪法规定了保障人民的言论出版自由，如何实现这个母法，就需要有子法。现在我们要搞活经济，发展商品经济，人们越来越重视经济信息。去年我在福州开会，福建出版局的同志给我讲，有些专业户打报告申请办报，并且保证不谈政治，光讲生产技术。我问他们批没批准，他说不敢批准，怕开了这个口子，以后没法收拾。这种形势在发展，要求办报的
28、人将会越来越多，这在客观上就需要有一个新闻法。准他办，不准他办，都要有一个法律依据。总不能只有执政党可以办报，其余一概不可办报。这不是一个文明的办法。一个社会、一个国家、一部分人民充分享有新闻出版、言论自由的权利，一部分人民不享有这种权利，这就不像一个文明的社会。有一部新闻法，可以解决我们这个国家现在和将来遇到的一些问题。如果不允许人民群众办报，那么这个新闻法就没有什么意义。历代的封建统治者最讨厌报纸，对报人采取残酷镇压的办法。资产阶级搞商品经济，它就自然地需要报纸。这是不以人的意志为转移的客观规律。”“既然人民享有言论、出版、结社的自由，那么，公民在什么条件下可以办报，在什么条件下不能批准办
29、报，这是一个回避不了的问题。现在发展的趋势是要求办报的人越来越多，都是搞经济的，不谈别的，而且保证不谈政治。（胡绩伟插话：即使人家说要谈政治，恐怕也不好不准吧。你总不能说我只准办经济报，不准办政治报纸，这个话恐怕不好说。将来新闻法也不好规定个人只准办经济报，不准办政治报。）对了，人民群众是有谈政治的积极性的。”“社会要向前发展，要越来越文明，民主是一个标志。我们有些人常常把民主当成坏事，谁要提民主，就是反动。一九五七年批同人办报，理由是很奇怪的：我们已经替你们讲话了，你们还不满意？还要自己办报，自己讲话？那么一定是对我们不满意，同我们唱反调的。所以，当时主张同人办报的统统打成右派。这真是一个荒唐的逻辑。现在当年的右派虽然都平反了，但长期以来这种对同人办报的偏见却根深蒂固，很难消除掉。”“所以，搞新闻法有很多复杂的问题。要吸取历史上的教训。现在我们的国家要发展商品经济，民办的新闻事业势必要发展起来。面对这种形势硬卡不行，光靠党的宣传部压不行。这样反而会把矛盾都集中到宣传部身上，把一些怨气弄到党的身上。所以，我认为制定新闻法很有必要，希望这件事早日成功。”
