1、中国环境保护立法问题研究,一、环境状况需要加强环境保护立法 二、环境保护立法的现状 三、环境保护立法存在的问题 四、环境保护立法的完善,一、我国的环境状况需要加强环境保护立法（一）我国的环境问题1环境污染形势仍然非常严峻 污染物排放总量居高不下环境污染的总体形势不容乐观 新的污染问题不断出现 2资源保护不容乐观 从能源方面看 从土地资源看,（二）环境保护法是保护环境的有力手段 环境保护，就是指采取行政、经济、科学技术、宣传教育和法律多方面的措施，保护和改善生活环境与生态环境，合理地利用自然资源，防治污染和其他公害，使之更适合于人类的生存和发展。 法律手段: _法律的特性所决定(协调性、强制性、
2、稳定性) _国外经验的借鉴,返回, 环境问题就是指由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来灾害的现象。在环境科学研究中，一般将环境问题分为两大类：一类是指由自然原因引起的自然灾害引起的环境问题（第一），另一类是指人为原因引起的环境问题（第二）。环境污染和资源破坏,环境竞争力：苏州最美，东南沿海优势明显，地级城市环境魅力不减。竞争力前10名依次是：苏州、威海、香港、杭州、东莞、厦门、扬州、无锡、大连、绍兴。 城市环境质量：海口最好，东南沿海环境质量高，中部、西部全力赶超。竞争力前10名依次是：海口、长春、天津、合肥、佛山、广州、苏州、珠海、常州、
3、泉州。 城市环境舒适度：香港最佳，地级城市表现突出。竞争力前10名依次是：香港、大连、威海、苏州、中山、嘉兴、烟台、杭州、柳州、南宁。 城市自然环境优美度：深圳东莞名列前茅，旅游名城各领风骚。竞争力前10名依次是：深圳、东莞、威海、绍兴、珠海、北京、香港、昆明、青岛、柳州。 城市人工环境优美度：苏州最优，区位分布特征突出，东南地区最卓著。竞争力前10名依次是：苏州、扬州、杭州、西安、绍兴、无锡、澳门、唐山、惠州、厦门。 2009年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告（以下简称报告）于2009年4月14日在北京发布。,（图为航拍的遭受严重污染的松花江 图片来源：搜狐网）,据国家环境保护部监测
4、统计：2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%的断面为劣类水质，全国约1/2的城市市区地下水污染严重，一些地区甚至出现了“有河皆干、有水皆污”的现象；全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有近3亿农村人口的饮用水存在安全问题； 2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的49.2%。,光化学烟雾污染 大气灰霾 湖泊富营养化程度呈迅速增长趋势 污水处理厂、垃圾填埋场和燃煤电厂脱硫设施“重建设轻管理”，二次污染问题日益突出，治污设施反倒成为新污染
5、源 危险废物环境安全隐患严重,与1996年的19.51亿亩相比，12年间，中国的耕地面积净减少了1.2526亿亩,截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，又比上一年度减少29万亩。进一步逼近18亿这条红线。,二、我国环境保护立法的现状 1宪法中有关环境保护法律规范 2中华人民共和国环境保护法综合性环境保护基本法（1989年）3环境保护单行法4. 环境保护行政法规和部门规章 5. 环境保护的地方性法规和规章 6. 环境保护标准 7. 其他部门法中的环境保护法律规范 8. 我国加入的国际环境保护条约中的环境保护规范,返回,1978年，我国颁布了经修改的宪法，宪法11条专门对环
6、境保护作了如下规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。 1979年，我们就颁布和实施了中华人民共和国环境保护法（试行），标志着我国环境保护工作进入法治阶段。 我国已有了一部综合性环境保护基本法环境保护法，6部环境污染防治（大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法。15部自然资源单行法（森林法、草原法、土地管理法、水法、野生动物保护法、矿产资源法），3部将自然资源和污染防治集于一体的环境保护法律，清洁生产促进法、环境影响评价法、防沙治沙法）制定颁布了50多项环境保护行政法规，近200件环境保护部门规章和规范性文件，1600
7、件地方性环境保护法规和政府规章,环境保护法体系的构成,宪 法(环境保护法律规范）,综合性环境保护基本法,环境保护单行法,环境保护行政法规 和部门规章,环境保护的地方性法规 和规章,环境保护标准,我国参加的国际法中 的环境保护规范,其他部门法中的 环境保护规范,污 染 防 治 单 行 法,资 源 保 护 单 行 法,我国宪法对环境保护作了根本性的规定: 规定保护环境和维护生态平衡是国家的一项基本职责(现行宪法第26条的规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。1978年宪法11条规定的：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害” )规定自然资源的权属和公民在保护环境方面
8、的义务 ；(一是规定了资源的所有权 ;二是规定了公民遵守环境行政管理的义务。 )规定了环境保护的基本政策和原则 (第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。” ),宪法中对于环境保护的这些规定尚嫌不足，这主要表现在 ： 条文散见于宪法的各部分，不能形成完整的印象 ； 有些条文没有明确规定其在环境保护方面的意义 ； 宪法中没有明确规定公民所享有的“环境权” 。,中华人民共和国环境保护法 （1989年）综合性环境保护基本法 综合性 14种环境要素保护、防治措施都是综合性的，具有共性，不管是资源保护，还是污染防治都能适用
9、 ； 基本的 从内容看，规定了环境保护的基本目标、基本制度、基本措施、基本法律责任等，就法律责任来讲，不作具体的规定，单凭环境保护法无法追究法律责任。从地位看。,1989年,陕西汉中,一个乡的农民姓李,伙同村民周,在一个山上射杀了一只大熊猫,将皮卖一万元高价卖给了他人。后案件破获,共涉及罪犯7名，汉中中级人民法院重处7名罪犯。李判死刑，缓期两年执行,周无期徒刑，其他5名时间不等的有期徒刑。,案例分析,环境保护法44条：“违法本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动物植物等资源破坏的，依照有关法律规定承担法律责任。”,环境保护法第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质
10、量负责，采取措施改善环境质量”。 2000大气污染防治法第二条规定，“国务院和地方各级人民政府，必须采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。”, 环境保护单行法是针对环境污染的防治和环境要素的保护而由国家立法机关制定的单项法律 。大体包括四大类： 一类是以环境污染控制为目的的法律，如针对大气、海洋、水的污染以及噪声、振动、电磁波辐射等的妨害或者有毒化学品和危险废物的危害等制定的污染防治法等。（大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法。）,二类是以管理自然资源和保护生态为目的的法律15部。（森林法、草原法、土地管理法、水法、野生动
11、物保护法、矿产资源法） 三类是自然资源和污染防治集于一体的环境保护法律（ 清洁生产促进法 、 环境影响评价法 、 防沙治沙法 ） 四类是土地利用规划法。（城乡规划法）,三、我国环境保护立法存在的问题,我国环境保护法体系的不健全、不完善，主要表现在： 立法结构 不平衡 立法内容 不完善,返回,一部真正的综合性环境保护基本法尚未出台 当前经济发展急需的环境保护法律、法规还未出台 已经颁布的单行法，很多还缺乏相应的实施细则相配套 地方性环境保护立法发展不平衡,环境保护法律规范交叉、重叠，矛盾和冲突 环境保护法律规范内容不适用新的形势发展要求 （1）环境保护基本法立法目的未突出可持续发展 （2）自然资
12、源保护单行法只重视资源的经济价值而对其生态价值的重视不够 （3）环境保护法基本制度亟待完善 （4）破坏环境保护的相关法律责任有待强化,环境保护法第16条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。一是，只规定了地方政府的环境责任，而没有规定国务院即中央政府的环境责任。2000大气污染防治法第二条规定，“国务院和地方各级人民政府，必须采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。”二是，对如何落实政府的环境责任没有具体的措施。环境保护法24条尽管规定了环境保护责任制度 （“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度）但不是政府责任
13、制度，而是企业责任制度。三是，只规定了地方政府的责职，但如果不履行职责则没有相应的法律制裁。因此，要建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制，细化政府责任、领导责任和管理责任。新修订的水污染防治法从以下几个方面完善了政府的责任机制：一是，国家实行水环境保护“目标责任制”。明确县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。二是，国家施行水环境保护考核评价制度。明确提出了“考核评价制度”，将水环境保护目标完成情况作为对人民政府及其负责人考核评价的内容。,水法（2002年）第二条第二款规定：“本法所称水资源，是指地表水和
14、地下水。” 中华人民共和国矿产资源法实施细则第二条规定：“ 矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”并且该细则的附件“矿产资源分类细目”中，明确列出“地下水”为矿产资源。按照水法的规定，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，其中包括对地下水的统一管理。而按矿产资源法的规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作”。其中也当然包括对地下水的监督管理。同是一个“地下水，出现了依两个不同法而产生的两个监督管理部门，一个是由水行政主管部门“统一管理”，一个则要由地质矿产主管部门“监督管理”。另外，按水法规定，抽取地下
15、水的要缴纳水资源费，而按矿产资源法规定，开采地下水的应缴纳矿产资源补偿费。这样就出现了两个部门对同一开采地下水的行为重复收费现象。 水法第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。 矿产资源法第5条规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”,2 新时期环境资源保护立法的思路 外部结构平衡结构平衡，即环境保护法包括污染防治和自然资源保护，两大种类齐全、不同功能的污染防治和自然资源保护规范性法律文件比重适宜和平衡。 内部
16、协调环境保护法体系在内容上也应当是协调一致的。内容协调性是指环境保护法律规范之间内在的统一和相互协调。,外 部 结 构 平 衡,对现有的环境保护综合性基本法环境保护法进行全面修改，增加自然资源保护的内容，使其既有防治环境污染的功能，又能对自然资源提供保护，真正起到基本法的作用,加快污染防治和资源保护立法的步伐,加快制定配套的实施细则,加快地方立法步伐,内 部 协 调,环境保护立法要从中国的新形势需要出发,加强环境保护立法的研究工作,案例：楼高28层、113米的某市电业大厦，从第6层起在外墙的西立面装饰了玻璃幕墙。每年的5-10月份，晴天，下午3-6时，玻璃幕墙反射的太阳光照到居民住宅中，比太阳光直射还强烈。因而，受到照射的居民无法在室内正常地生活、学习，有的不得不装上厚厚的窗帘，才能进行室内活动。不得已，受到影响的19户居民以电力局和建设开发公司向被告所在地的区法院提起了诉讼。法院没有支持他们的请求，原告败诉。后来向市中级人民法院提起了上诉。法院认为，环境污染行为的认定是以违反环境保护法律、法规为前提的，由于我国并无光污染防治法及光污染标准，所以难以认定侵害事实的存在，因此驳回了原告的诉讼请求。,返回,
