市场化改革模式构想05142.doc

1、1乐清市环卫作业市场化改革模式构想乐清市市政园林局 黄学勇城市公共环境卫生管理是城市公用事业管理中的热点和重点，直接关系到群众的基本利益，并且对于优化发展环境具有重要意义。环卫作业是环境卫生管理的一项重要内容，主要包括：城市指道路清扫保洁、垃圾的收集、运输和处置。本文旨在通过对乐清市环卫作业市场化改革情况的分析和研究，以乐成镇环卫改革模式的构建为重点，以点带面，探讨加强制度保障，推进市场竞争，为乐清市环卫管理改革探寻有效道路。环卫作业市场化的首先是理顺市、镇、社会、企业、市场的相互关系，培育环卫作业公司市场适应性，使其形成具有一定经营规模，有一定市场适应能力的环卫作业主体。其次是制定政策，建立

2、一个统一开放、有序竞争、相对有形的市容环卫作业服务市场。同时，进一步完善政府职能，加强市场监管、依法行政的力度，形成环卫作业主体企业化、价格市场合理化、市场监管法制化的环卫行业管理的新格局。一、乐清市环卫现状分析1、环卫管理机构和作业单位设置改革情况我市市容环境卫生主管部门是市政园林局。根据乐清市乡镇机构改造实施意见 （乐委办200220 号）精神，自 2002 年 6 月 5 日起，撤销乡镇城管中队和环卫所，成立城乡服务站，人事关系与主管部门脱钩，由乡镇全面统一管理。直至 2008 年 12 月全市环卫机构名称极不规范，有称城乡建设服务站，也有称城管分局下的环境卫生管理处或城乡建设服务站下的

3、环卫所；同时，各镇环卫经费普遍不足，环卫人员编制管理混乱，环卫管理和环卫作业没有分离。 为理顺环卫管理体制，根据乐清市乐清市机构编制委员会关于全市环卫管理机构设置的通知 （乐编委200845 号） ，设立市环境卫生管理总站，全民事业编制 25 名，主要职责：负责指导、检查、督促和协调全市各镇市容环卫业务工作，负责垃圾处理厂的管理，负责全市市容环境卫生等相关工作。各建制镇设立环境卫生管理所，全民事业共编制143 名，主要承担辖区内环卫宣传、环卫作业管理监督和卫生保洁费、垃圾处理费收缴等工作。2009 年 7 月，全市共有集体事业身份环卫工人 299 名，经过体制改革，柳市等 18 个镇成立了镇环

4、卫卫生管理所，并在原集体事业环卫工人中择优聘用 93 名全民事业环卫管理人员，初步实现了环卫管理和环卫作业的分离。乐成镇和虹桥镇因环卫工人分流人员多，分流工作工作未落实，环卫管理和环卫作业均仍由原环卫处负责。环境卫生管理总站和蒲岐镇环境卫生管理所人员尚未录用，环境卫生管理总站职能由市政园林局市容环卫科行使。2表 1 乐清市各建制镇环卫队伍构成统计表单 位 事业 集体 临时（清扫保洁工）乐成镇环境卫生管理所（编制 20 名未录用） 100 472虹桥镇环境卫生管理所（编制 15 名未录用） 43 198柳市镇环境卫生管理所 15 6 253北白象镇环境卫生管理所 14 7 71磐石镇环境卫生管理

5、所 3 1 10黄华镇环境卫生管理所 4 2 8白石镇环境卫生管理所 5 5 38象阳镇环境卫生管理所 3 5 8翁垟镇环境卫生管理所 7 4 23七里港镇环境卫生管理所 2 0南岳镇环境卫生管理所 3 1 11清江镇环境卫生管理所 3 1 12芙蓉镇环境卫生管理所 3 2 12南塘镇环境卫生管理所 2 1 4雁荡镇环境卫生管理所 5 8 17湖雾镇环境卫生管理所 3 4 5石帆镇环境卫生管理所 3 1淡溪镇环境卫生管理所 4 1 5大荆镇环境卫生管理所 12 12 32仙溪镇环境卫生管理所 2 1蒲岐镇 0 0总 计 93 206 1179目前，全市集体事业身份环卫工人共 206 名，其中乐

6、成镇为 100 名，占全市的 48；3全市临时聘用人员共 1179 名，主要负责环卫清扫和保洁，福利待遇低，均无签订劳动合同，基本不享受各项保险，其中乐成镇临时聘用人员 472 名，占全市的 40。临时聘用人员要求落实社会劳动保障政策的呼声十分强烈，亟需引起高度重视。2、环卫作业市场化改革进程中存在的问题（1）推进环卫作业市场化与目前环卫人员观念相对滞后的矛盾。各镇环卫所长期以来沿续事业单位的管理模式。虽然去年启动了环卫体制改革，对用工制度和分配制度作了一些改革，但对职工的触动不大。由于环卫行业长期以来受到世俗偏见，目前，全市环卫管理人员文化层次相对较低，专业技术管理人才更是缺乏，临时聘用人员

7、知识层次更低。为此，环卫职工真正适应市场化运作还需要一段过程。（2）推进环卫作业市场化与目前体制不统一的矛盾。推进环卫作业市场化，全市应当有一套完整统一的管理模式。但从目前来看，由于前几年实施的机构和体制改革，已形成了多种模式。目前，柳市镇、虹桥镇在环卫作业市场化改革方面作过尝试，但并不成功，全市各镇环卫管理和作业仍然实行管干一体，生产、管理、考核职责不清。如市区保洁存在四大责任主体：乐成镇、中心区管委会、交通局、市政园林局，社会上俗称“四把扫把”混战。此外，尽管各镇经费渠道相同， 93 名新录用的环卫管理人员由市财政差额拨款，各镇未录用的集体事业环卫工人人头费是 8000 元/年不变，镇财政

8、再贴补一部分，由于各镇财政收入的不同，全市环卫职工福利待遇存在较大差异。鉴于目前模式的不统一给环卫行业市场化改革也带来了一定的难度。（3）推进环卫作业市场化与建立规范化作业市场的矛盾。环卫行业市场化改革是一个涉及到环卫行业体制、机制、费制的整体改革，其重点是做好人员的平稳过渡，但改革的关键是能否建立一个合理价格体系的规范化作业市场。目前财政对环卫作业资金的投入不足，如何结合我市经济的现状及明确市级财政与镇级财政的合理分担，是环卫改革中建立环卫作业市场的前提。尽管环卫作业市场化存在许多难题，但我市环卫作业的实际情况是一线工人大都是雇用的临时工，尤其是乐成镇，环卫作业工作基本由临时聘用人员承担，管

9、干分离的事实已经存在，可见，在乐成镇推行环卫作业市场化改革的试点工作具有代表意义。二、乐清市区环卫管理需求分析根据乐清市城市总体规划，乐盐片（市区）规划区范围为乐成老城区中心区主城片区、乐清经济开发区、中心区滨海片区、教育园区。土地总面积 25.83 平方公里。规划期乐盐片服务人口 2010 年 24.7 万人，2015 年 24.9 万人，2020 年 25 万人。1、总体需求分析根据乐清市的“十一五”规划以及城市发展战略和基本定位，未来的几年是乐清市城市化进程快速发展期，而市区作为政治、经济、文化中心的定位，更是对公共环境卫生服务提出了如下需求：4一是垃圾总量的增长要求城市垃圾处理向专业化

10、、科学化、规范化、无害化、资源化方向发展。在现有的卫生垃圾填埋场基础上，必须要有高标准、高科技含量、高处理能力的垃圾处理和回收设施、设备。必须逐步建立垃圾分类收集、处理体制，提高垃圾的回收再生资源化率。二是城市交通管网的发展要求道路清扫的机械化、规模效益和垃圾收集、中转站点的合理规划和基础设施建设。要对现有的垃圾中转点进行改造，并对垃圾站点进行定点规划、新建，建立智能化的垃圾收集体系，要推广上门收集垃圾的范围，提高上门收集垃圾率。三是目前市区的环卫改革尚未启动，而改革的出路就在于推进环卫作业的市场化。乐清市城市的发展战略要求尽快发展环卫作业市场，积极培育环卫作业市场主体。2、垃圾收运处置现状生

11、活垃圾收运方式是居民、商铺、单位将生活垃圾放入垃圾桶或直接倾倒在地面，由环境卫生工人收集清扫后，用手拉车收运至转运站集中，再用垃圾车运输车运往蛎灰窑垃圾填埋场填埋处理。一般生活垃圾做到日产日清。表 2 是现今乐成镇城市生活垃圾收集、运输、处理现状流程图。从图中可以看出乐成镇的生活垃圾倾倒方式比较落后，易造成空气污染，环境卫生质量低，垃圾桶设置不完善。收运机械化程度不高，人力手拉车的收集，增加了收运工人的劳动强度。部分市民保护环境卫生的意识淡薄，环境卫生部门设置的定点的垃圾桶旁仍有不少垃圾散倒于地面，影响了市容环境卫生。表 2 市区垃圾收运处置现状二轮手拉车 机动车3、城市生活垃圾量预测按照目前

12、乐清市的人口和道路发展趋势，经测算，市区垃圾产生量如下：表 3 市区生活垃圾产生量预测2010 年垃圾年产生量（万吨/ 年） 10.95垃圾日产生量（吨/ 日） 300居民生活垃圾商铺生活垃圾企事业单位生活垃圾街面清扫垃圾垃圾间垃圾桶垃圾转运站蛎灰窑垃圾填埋场52015 年垃圾年产生量（万吨/ 年） 13.50垃圾日产生量（吨/ 日） 3702020 年垃圾年产生量（万吨/ 年） 16.43垃圾日产生量（吨/ 日） 440数据来源：乐清市城乡环境卫生设施规划三、深化环卫作业市场化改革框架设计1、明确职责，完善体制（1）事权下放为了使环卫行业适应市场化管理的需要，结合我市的地域特性，按照环卫改革

13、的要求，实行事权下放统一管理模式。各镇环卫所统一由各镇负责日常管理，并调整市与镇的环卫管理职能。（2）费随事转本着“费随事转” 的原则，对各镇环卫所在 2009 年度中由市财政负担的各类环卫日常经费划拨给各镇，各镇负担辖区内的环卫保洁费用。待全市性的生活垃圾及机关企事业单位生活垃圾收费改革出台实施后，重新核定相关环卫作业经费标准和管理办法，并建立环卫行业市场。对市域范围内的突发事件的应急处置、科技推广所需经费由市财政另行安排，对生活垃圾末端处置费由市、镇财政分别按比例承担。（3）市、镇职责划分市层面的主要职能：负责本市域市容环境卫生专业规划的组织实施；负责行业规范和标准的实施以及相关的行业执法

14、；负责市域内生活垃圾（粪便）的全过程管理；负责落实本市域内源头减量的具体措施；负责作业服务的政府采购和招投标管理；负责各类环卫作业服务市场和服务质量的监管及渣土、车辆清洗的管理；负责对市域内环境卫生突发事件的应急处置；负责组织环境卫生法律、法规等宣传活动。镇层面的主要职能：负责对镇范围内的生活垃圾（粪便）的清运监管；负责对镇范围内的道路清扫、废物箱、公共厕所的保洁监管，配合对市域范围内环境卫生突发事件的应急处置，配合做好环境卫生公共宣传活动，负责对环卫作业公司的作业质量监督、检查、考核。卫生清洁服务费和垃圾处理费的具体收缴业务可在建立收费员队伍或委托居委会承担。卫生清洁服务费和垃圾处理费实行收

15、支两条线管理，并制定具体的实施管理细则。2、环卫作业市场化改革模式的构建鉴于目前各环卫所的社会保障工作正全面推开，干部职工对环卫改革的承受能力还有6一个逐步适应的过程，环卫作业服务事业单位的转制采用逐步推进的方法进行，各镇可以根据实际情况成立国有、民营和股份合作等不同性质的环卫作业公司，各镇聘用的临时保洁人员由环卫作业公司根据需要予以聘用，并实行全员劳动合同制。乐成镇作为试点镇环卫作业市场化的基本思路如下：按公司法组建国有性质的环卫作业管理公司，运行模式见表 4，参与全市环卫作业市场的竞争，下设清扫保洁公司、收集清运公司和垃圾处置公司，原环卫所的资产经审计后划拨事转企的公司。公司采取新人新办法

16、，老人老办法的原则，对原属于集体事业性质的环卫工人整建制转入环卫作业公司，保留原集体事业身份，承担环卫清扫保洁工作，福利待遇不变；今后，公司根据需要新聘用的人员按规定签订劳动合同。事转企后，原集体事业环卫工人有资格参加全民事业环卫管理人员择优聘用考试，经考试、考核、政审，可录用为环卫管理人员。表 4 环卫作业管理公司运行模式清 扫 保 洁 公 司乐 清 市 环 卫 作 业 管 理 公 司 乐 清 市 市 政 园 林 局收 集 清 运 公 司 垃 圾 处 理 公 司 各 镇 环 卫 管 理 所指 导 与 调 控服 务 与 监 督指导与调控对事转企的公司采用 5 年左右的政策扶植，2011 年 2

17、015 年乐盐片环境卫生机具设备投资（表 5）共计 185 万元万元由国资委投资，以逐步提高公司的企业管理水平和市场适应能力，使环卫作业市场化改革健康稳步推进。今后，随着市场竞争主体的增多，待条件成熟后再按企业改制的操作程序进一步改革。表 5 2011 年 2015 年乐盐片环境卫生机具设备投资序号 项目名称 规 格 单价 (万元 ) 数量 (辆 )投资金额（万元）1 垃圾运输车 5T 12 3 362 道路清扫车 3T 40 1 4073 洒水车 5T 12 1 124 真空吸粪车 5T 135 真空吸粪车 3T 106 垃圾收集车 3T 20 1 207 垃圾运输车 8T 22 2 448

18、 洒水车 8T 17 1 179 电动水上清洁船 3T 8 2 2 16数据来源：乐清市城乡环境卫生设施规划3、推行环卫作业服务招标制度为了引入竞争机制，优化环卫资源配置，提高环卫作业质量和服务水平，促进环卫作业服务市场的发育，对环卫作业项目逐步推行招标制度。凡政府财政拨款的道路清扫、生活废弃物清运、环卫公共设施、保洁服务和垃圾处理等较大型经营性项目，应公开信息，打破区域部门的局限，在统一市场准入制度、统一服务质量标准、统一监督管理的条件下，动员原作业服务单位和社会上符合资质条件的各种经济成份的作业单位进入市场参与投标竞争。市政园林局是环卫作业服务项目招标投标活动的管理部门。一些区域性较强的作

19、业服务项目招标投标活动可由市政园林局委托环境卫生管理所具体组织。发布乐清市市容环卫作业定额标准 ，拟先试行两年。以市容环卫作业定额和合理的成本、利润与税收为依据，确定各类市容环卫作业“服务商品”的指导价格。抓紧制定乐清市市容环境卫生企业资质管理规定 ，严格实施市容环境卫生企业管理和市容环境卫生作业市场准入制度。4、实行城市生活垃圾收费制度实行城市生活垃圾收费制度，促进垃圾产业化发展。按“利益共享、费用负担”的原则和“谁污染谁治理，谁排放谁负担”的基本政策，在城市公共环境卫生行业应逐步建立垃圾收费制度。城市生活垃圾收费政策应该包括用户收费政策、生产者责任政策以及填埋税（费）政策。（1）用户收费政

20、策。从原则上讲，垃圾的清扫、收集、转运，一直到最终无害化处理（处置）全过程所需要的一切费用均应由垃圾产生者支付。然而，现行的最大问题是垃圾产生者没有承担这些费用而把这些费用推向社会。实行用户收费制度，不仅可以促使广大城市居民减少生活垃圾的排放量，更可以解决改革后的城市垃圾服务系统的运行费用，解决垃圾服务系统人员的收入，稳定工作队伍，促使现行管理体制向市场机制进一步转化。这里所指的用户，包括各企业、公司、机关、团体和每个公民。收费应该综合考虑包括清扫、收集、运输和处理（处置）全过程的所有支出和收入。用户交费可以用两种方式8来实现：一是纳税方式；二是直接支付方式。确定收费标准时，对于不同的用户不同

21、的废弃物都要区别对待。（2）生产者责任政策。发达国家的城市生活垃圾中，废弃包装所占的比例较大，因此，生产者责任是一项十分重要的政策，有利于对废弃包装的“源头”管理。生产者责任政策应当包括对于生产者为保护商品、销售商品所用的包装，分门别类地提出对其数量和重量的要求和限制、技术条件许可下重复使用的要求或限制、不能重复使用但可循环再生加工后适用的要求或限制。配合“押金返还”等其他经济措施，提出生产者的义务以及违法的处罚条例。这里所说的生产者应该包括生产与制造单位、进口单位以及经营销售单位。（3）填埋税（费）政策。填埋费用政策是用户收费政策的继续。用户支付的垃圾费用中一部分用于填埋垃圾。填埋费用政策是

22、垃圾填埋工作筹资及其能够运行的政策依据，同时提高填埋费用有助于垃圾处理（处置）向综合利用方向转化，使垃圾处理（处置）进入市场管理。四、环卫市场化改革的需要完善的配套政策进一步研究制定和完善有关配套政策，加快市容环卫作业服务市场化进程，确保环卫改革取得成效。1、社会劳动保障政策在市场经济体制下，环卫作业进入市场后，面临着用工制度和职工退休养老、医疗、失业救济等一系列政策性较强的问题，必须做好新的用工制度与社会保障政策的衔接工作。实行全员劳动合同制，劳动用工采取双向选择，同工同酬。2、价格政策除保证财政拨款补偿外，逐步扩大服务收费补偿的比重。按照国务院颁布的城市市容环境卫生管理条例 （国务院令第

23、101 号）规定和“污染者收费”的原则，完善环卫行政收费制度，实行垃圾处理收费政策，按照公平合理的原则，对不同的服务对象制订不同的价格标准。3、投资政策建立和完善财政投入为基础，政府、社会、企业、外资等多元化的投资机制。鉴于环境卫生事业是公益性事业，完善环卫投资政策的关键是确保政府主渠道的投入。随着城市的发展和市容环卫作业量的增加，由财政部门根据需要与财力，作出适当资金安排。4、税收政策对以国有资产为主体的企业、承担社会公益性的环卫作业服务单位、政府财政补偿为主的环卫作业服务单位可继续享受事业单位相应的税收优惠政策。5、国有资产管理政策现有环卫作业车辆设备，垃圾、粪便处理设施，公共厕所，作业休

24、息场所，办公场9地、停车场、机具设备维修等设施（含现已改变用途的设施） ，不论建设、购置的资金渠道和来源，均属国有资产，产权归市政府所有。按照国有资产所有权与经营管理权实行分离的原则，由政府委托环卫企业经营管理，但要建立相应的固定资产折旧和更新管理规定，保证国有资产保值、增值。为扶持环卫企业发展，对现阶段为纯公益性作业服务的国有资产，按现行行政事业单位国有资产管理办法执行；为社会化服务和其他经营性活动服务的国有资产，按现行国有企业国有资产管理办法执行。五、结论环卫作业市场化改革的动因主要是缓解城市政府财政压力，满足人民群众日益增长的公共环境卫生产品需求，提升公共服务质量和服务水平，以及政府的社

25、会管理职能如何从计划经济下的统包统揽向符合市场经济规模的模式转变。乐清市由于环卫体制改革启动时间较短，无论从管理体制、投入机制和运行机制等方面都明显落后于城市化进程的发展速度，公共环境卫生管理水平和服务水平亟待提高。要想改变目前的困境，必须从树立公共服务市场化理念入手，运用新公共管理运动的研究成果，改革城市公共环境卫生管理体制，强化城市政府的公共环境卫生管理职能，明晰责任，扮演好公共环境卫生服务的安排者的角色；实行环卫事业单位体制改革，管理与服务职能分离，广泛吸引民间资本参与环卫作业服务，充分拓宽多元投资渠道，逐步培育环卫作业服务主体，规范市场秩序，统一作业标准，形成政府监控下的统一的环卫作业市场；建设、运营与乐清市城市发展相适应的城市环卫基础设施，满足城市居民日益增长的公共环境卫生服务需求，为乐清市的经济发展提供良好的环境产品。2010 年 5 月（初稿）