1、执法文书是执法行为的有效载体，执法案卷又是执法水平的直接体现。我们在执法实践中，往往因为文书制作不规范，程序不合法，导致行政复议被撤销或变更，甚至在行政诉讼中败诉。为此，认真制作执法案卷显得尤为重要。笔者就执法检查中发现的一些问题，谈一点粗浅的认识。装订整齐、条理清楚案卷应由封面、封底、罚款票及各种实用文书组成。案卷装订应用装订机和线绳；卷内文书应按事情的发生、发展、时间顺序排列；在每页文书右上角用阿拉伯数字标明页码，逐项登记在“目录”内，尤其注意罚没款统一收据应贴在一张白纸上标明页码装订入卷，以免丢失；案卷封面按要求逐项填写，案由要求写得简单明了，处理结果按处罚决定书内容填写，办案日期写清起
2、止日期，保存年限及文书的件数、页码、归档号及结案日期，做到条理清楚，便于查阅。必用文书不能省略新修订的执法文书共有 43 种，但在执法案卷中必须使用的文书有 9 种，即现场检查笔录、立案审批表、调查笔录、通知、送达回证、行政案件审理记录、行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政案件结案报告。这是一般立案案件必用文书，缺少任何一种，执法案卷不完善，执法实践中往往是办、审不分离，不履行告知程序，这样做既不符合技术监督办案程序的规定，也不符合行政处罚法原则；既影响了执法文书的严肃性，也直接影响到行政执法的有效性。填写执法文书应仔细认真文书制作必须使用水笔或签字笔，不能用铅笔或圆珠笔，涂改处应有当事人签字
3、或压印认可，空白处应当填写空白符号或用文字说明，记录违法事实字迹工整，条理清楚，认真填写文书每项，不能忽视任何细节。如被检查单位(人)全称，法定代表人的姓名、职务、地址、企业代码、行政相对签字人与法人的关系等应交待清楚。在任何环节上出现问题，哪怕是一个字的误差，都有可能导致行政处罚无效，案件无法执行，在执法实践中，其教训也是很深刻的。两种笔录使用应准确、规范现场检查笔录是把执法人员在检查中发现的情况作如实记录，调查笔录则是把行政相对人和其他有关人员提供的情况如实记录。两种笔录的作用、程序、意义不同，不能混为一谈，相互取代。使用现场检查笔录应抓住被查物品的细节特征，客观、准确、全面地记录，如检查
4、依据、检查方式、检查范围及检查内容，物品进价、销价、数量、库存等有关情况，绝不能盲目对当事人行为或案件性质进行定性，如“目测”含量不够，即定性为该产品不合格。这是现场检查笔录中不允许出现的。调查笔录应根据案情事先拟定调查主题，避免调查偏离目标，使用多个调查笔录应互相印证其有效性，相对人应在两种笔录中文书结尾处签属“情况属实”字样，执法人员在笔录中未签字，或调查人、记录人是同一人现象不允许存在。笔录应写明第 x 页、共 x 页，应在坚持实事求是的原则上，做到准确、公正、全面。准确填写结案报告，做好后处理工作执法案卷要求所有立案案件一案一结，现场处罚案件可以多案一结，对于不能正常执行或根本不能执行
5、的案件，结案报告应写明原因。结案报告中应充分体现质量技术监督部门的监督与服务职能，不要只罚款了事，对于那些未办理“许可证”、“无标生产”等问题，案卷中应写明帮助企业申请办证、建标等整改方案；对国家明令淘汰的产品应填写涉案物品处理记录，按照罚没物品管理办法写清后处理结果。第一条 为进一步规范系统行政处罚文书格式、案卷材料及装订，提高系统行政处罚案卷制作水平，切实推进行政执法程序化、制度化、规范化、法治化建设，根据国家行政机关公文格式和江苏省南通工商行政管理局行政处罚文书格式及案卷装订规范（试行）（通工商发20108 号）要求，结合本局实际，制定本规范。第二条 本规范所称的行政处罚文书，是指国家工
6、商总局工商行政管理行政处罚文书、行政复议书和行政赔偿文书中所指的行政处罚专用文书以及行政处罚过程中使用的其它文书。第三条 行政处罚文书格式制作应遵循以下规范：1. 行政处罚文书格式制作版面规范：采用国际标准 A4 型纸，幅面为 21 厘米29.7 厘米。上下边距各为 2.54 厘米,左边距为 2.8 厘米，右边距为 2.6 厘米。单面印刷，每面排 22 行，每行排 28个汉字。2. 行政处罚文书格式制作技术规范：（一）文书标题。文书标题主要是指文书制作机关及文书名称，如“南通市海门工商行政管理局”和“行政处罚决定书”，机关名称与文书名称应分为两行，机关名称为小 1 号宋体字，文书名称为 1 号
7、黑体字。文书标题居中排布，字间无空格，字体加粗。执法机关代码章位置：行政处罚决定书首页右上角。（二）文书字号。字号在文书标题下一行，由发文机关代字、年份和序号组成，3 号宋体字，居中编排。年份、序号采用阿拉伯数码标识法，年份编满四位，用六角括号“”括入。例如：海工商案字2010第 00001 号。文书字号下一行划一长直线与文书正文隔开。（三）文书正文。正文部分每自然段首行左空 2 字，全部用 3 号仿宋体字，字符间距为标准，行间距为单倍行距。（四）落款及印章。正文结束后空三行，落款处应有制发机关名称与成文时间（右空 2 至 4 个汉字），成文时间采用中文标识法，年、月、日不得使用分隔符“”、“
8、”或“.”代替，年份不得省略或简化，“零”标识为“”，不得用英文字母“O”或用阿拉伯数码“0”代替，月份、日期不得使用简写“廿”或“卅”，准确写法如“二一年三月二十一日”。加盖制发机关印章，印章应端正、居中下压机关名称与成文时间。两页以上的文书于各页底端居中插入页码（页码格式：第 X 页共 X 页）并在各页右边中间处加盖骑缝章。如排版后所剩空白处不能容下落款及印章位置时，可适当调整间距，保持页面美观。第四条 结合本局实际，另对行政处罚文书制作形式、表述方式、注意事项等如下规范：1.行政处罚文书制作形式：行政处罚决定书、调查终结报告、告知书（听证告知书）、行政处罚建议书、草拟处罚文稿一律实行微机
9、制作。其它执法办案文书原则上实行微机制作。2.行政执法办案文书涉及承办人、相关负责人签字的一律本人手写。3.案件调查终结报告、草拟的处罚文稿、行政处罚告知书（听证告知书）等文书格式要求同第三条规定的规范相同，文书各页底部居中标示“第 X 页共X 页”。4.条款项的表述方式：条款项的序号用中文数字表述，其中款的序号不加圆页”。4.条款项的表述方式：条款项的序号用中文数字表述，其中款的序号不加圆括号，项的序号必须加圆括号。如第一条第一款第（一）项。5.除行政处罚决定书的文号自动生成外，其它行政处罚文书的文号中发文机关代字为“海”，序号由行政处罚专用章编号+三位数顺序号组成。如由城区分局承办的案件行
10、政处罚告知书的文号应为：海工商案告字2010第 01-001号。第五条 文书正式印制前应当进行复核，重点是审批签发手续、文书内容及格式等。未经签发的行政处罚文书不得印发，严禁越权签发和先印发后补签。第六条 行政处罚案卷装订应遵循的技术规范：（一）行政处罚简易程序案件可数案一卷。一般程序案件一案一卷，并应当按正卷和副卷分别装订；个别案情复杂的可一案数卷。（二）卷内文书材料应当使用打码机依次标注。页码标注通常采用三位数标注法，如第 1 页标注为“001”；卷宗材料超千页的，采用四位数标注，如“0001”。页码标注在每页的右上角（如有反页在左上角标注）。封面、卷内目录、封底不编页码。（三）案卷封面一
11、律打印，目录及卷内文书材料应当使用钢笔书写，字迹要工整、规范、清楚。（四）案卷装订还应当注意以下问题：1.文书破损的，应当进行修补或者复制，复制件放于原件之前；2.文书纸面超过 A4 纸的，按卷面大小折叠整齐；3.文书纸面过小或者装订后影响字迹的，以 A4 纸进行粘贴；4.以视听资料、计算机数据为证据的，应当在案卷中标明载体的形式、录制的时间和地点，以及载体的数量、内容、责任者、存放地点等；5.不能附卷保存的物证可拍摄成照片附卷。6.案卷一般采用三孔一线的方法用线装订，左侧装订，文书材料的左边和下边必须对齐。案卷厚度以不超过 2 厘米为宜。第七条 有关行政处罚文书的文号、内容填制一律按照国家工
12、商总局 2009年版工商行政管理机关行政处罚文书使用手册的规定及及本局制定的格式文书示范文本手册的具体要求填制。为了使行政机关及其行政执法人员严格履行法定职责，规范行政执法行为，保证法律、法规及规章的全面、正确实施，提高依法行政水平，石景山区政府连续 15 年开展了行政处罚案卷评查工作。近五年以来，共抽取 279 卷开展集中评查，其中优秀卷 180 卷，占总抽卷数的 64，及格卷 97 卷，占总抽卷数的 35，不及格 2 卷，占总抽卷数的 1。 一、行政处罚案卷评查发现执法中的问题 1、主体资格问题 实施处罚主体身份不清。行政执法中存在着行政处罚主体不适格，处罚不成立，以及执法人员忽视亮明身份
13、、出示证件等环节，导致执法主体不清等问题；行政执法文书未加盖行政机关印章的情况时有发生，导致处罚不成立。 在被处罚主体方面，因疏忽造成记述名称前后不一致或用简称等，导致无法确认被处罚主体资格，被处罚主体不合法；有的混淆了公民与法人或其他组织的概念；被处罚主体同缴款人不一致，又无说明，也是引起被处罚主体不清的原因之一。 2、事实证据问题 在调查取证方面认定事实不清。发现了违法事实，却未进行取证或取证不全或丢失关键证据的问题，在行政处罚案卷中表现十分突出。 事实证据前后矛盾。在检查笔录、询问笔录、行政处罚决定书等不同法律文书中，对违法事实的基本要素记述不一致等问题，时有发生。 事实证据缺乏质证。同
14、一事实证据，当事人双方提供的证据不同，采信一方，作出的行政处罚决定，证据不足。 事实证据材料不齐备。被询问人笔录的意见，未顶格签字，缺少“以上情况属实”或“和我说的一样”的意思表示，询问笔录中有改动处，未加盖当事人指印，无法认定其笔录的真实性。 主要证据缺失。行政处罚案卷中缺少被处罚当事人身份证明材料，无法确认其合法身份；违法当事人不能亲自参加处罚、委托接受处罚的，无授权委托书或授权委托书要素不全、制作不规范，等等。 3、法律适用问题 适用法律法规条、款、项不准确、不完整。处罚案卷中，适用法律，或款项不分，或没有具体到款项，占整个抽查案卷的 20%；有个别部门把未修改的法律、法规适用在法律、法
15、规修改后的行政处罚上。 超越法律规定处罚。如处罚明显低于法律规定最低限额。 4、程序问题 时间倒置。如有的单位处罚还未履行，在结案报告中负责人已签字同意结案；处罚决定书日期和行政机关负责人批准或决定日期不一致。 未履行告知程序或告知不全面、不准确。行政处罚中有的未告知陈述权、申辩权，有的符合听证条件的未告知听证权；有的未告知复议、诉讼的期限和途径，复议和诉讼期间等。 未按法律规定的时限送达。在行政处罚中，忽视七日的送达时限，超期送达，或因找不到当事人不能送达的情况，依然存在。 审批程序不严格。行政处罚审批中，未实行承办人、科室、领导三级审批程序，特别是缺少主要领导的审批意见；有争议案件或重大处
16、罚案件，无集体讨论记录；领导同承办人意见不一致，无原因、理由的说明。 限期整改后无复查。在行政处罚中，往往下达责改通知书的同时，作出处罚决定，处罚执行完毕，便申请结案，忽视整改措施落实情况，以罚代管。 5、规范性问题 主要存在：卷内文件目录与卷内文书名称不一致；当事人的基本情况填写不全，当事人未签字，未说明拒绝签字理由及证明人；勘验的时间、地点、内容和方式填写不规范，特别是现场的关键细节记录不够详细；多名当事人和证人的，未逐一进行询问，分别制作笔录；当事人对违法事实的供认，或证人对违法事实的指认，事实的时间、地点、行为和行为人、数量、情节和后果等情况记述不全；取证文书上未注明取证的原因、地点、
17、依据，取证人和被取证当事人未签名或盖章，取证文书未加盖行政机关印章；先行登记未填写物品清单，或物品清单记载的要素不全或记载错误，或未经审批，或未做处理决定；文书装订不整齐，排列不规范，无目录和页号，页码编写有漏页等问题。 6、行政不作为问题 在有行政处罚权的 38 个机构中，2005 年发生行政处罚行为的单位仅有 20 个。近一半的具有行政处罚权的单位没有实施行政处罚，除去机构设置、法律设定等客观原因外，存在着行政不作为的问题。 二、执法中存在问题的原因分析 1、行政执法人员不熟悉行政处罚的业务知识，是出现上述问题的基本原因。机构改革以后，领导干部、中层的业务骨干和执法人员，都做出相应的调整，
18、熟悉业务的人员出现断档。有的领导干部提出政府能否作为拆迁的主体；罚款、罚金、滞纳金不分；法律的条、款、项、目不分等，都说明最基本的法律素质不具备。 2、执法人员数量相对不足。如：城管行政处罚权相对集中后，200 多名行政执法人员，具有 300 多项处罚职能，城市道路建设，交通管辖的道路、路口急剧增加，而人员相对固定，加上行政处罚量大，很难作到件件案件精益求精。 3、行政执法人员的培训不能及时到位。石景山区共有执法人员 2600 余人，且人员流动快，很难使每一个执法人员都经过严格的上岗培训后再执法，加上新法相继出台，全员培训不能及时到位。 4、法律设定与地区经济差异的矛盾。建筑施工、无照经营取缔
19、等法律法规，对违法行为的处罚，低限也是几万元的罚款，对小型企业、个体经营户，因资金短缺，很难承受巨额罚款，导致依法处罚难以到位。 5、执法中的新情况、新问题不断出现。通讯、网络等现代科技发展，出现许多新的问题，找不到合适的法律依据，凭习惯做法办事，对一些新类型的疑难案件把握得不够准确。 6、条块标准不一。市区案卷评查，依据北京市行政处罚案卷标准，但一些垂直领导的部门，因上级业务主管部门统一印制的文书格式，有的不符合行政处罚法要求，评查标准不统一。 7、不作为。一是机构改革后，行政执法人员严重不足；二是执法相对人是党政机关的，处罚很难落实，故多采用协调办法，督促整改；三是一般行政处罚程序复杂，易
20、导致行政复议、行政诉讼败诉，为了不影响部门荣誉，慎重处罚；四是处罚管理与建设服务型政府的矛盾，以指导、督促整改代替处罚的现象越来越明显；五是不举报不处罚的管理模式，因种种原因，当事人不愿举报，致使侵权现象严重存在。 三、提高行政执法水平的建议 1、加强对领导干部、业务骨干、一般执法人员分层次的培训。要采取多渠道、多形式进行培训，鼓励自学，不断提高执法人员的法学理论水平。要采取“走出去，请进来”等多种方式，通过听辅导讲座、观摩交流等途径，提高执法人员的办案能力。 2、强化行政执法监督检查。各执法部门法制机构要严格审核案卷，发现问题及时纠正。要充分发挥行政执法责任制和错案追究制的功能作用，奖优罚劣
21、，增强执法人员的责任心。区政府法制办在搞好案卷集中评查的同时，还要进行个别检查和指导，及时纠正行政处罚案卷中存在的问题。 3、积极开展调查研究。对执法中遇到的疑难问题以及因执法环境变化而出现的新情况、新问题，注重调查研究，努力探索解决问题的有效途径。 4、狠抓行政处罚文书的规范化。北京市行政处罚案卷标准有明确规定的，各部门在制作文书时要严格遵照执行；个别业务系统使用的与上述“标准”要求不符的，要尽快予以修改；对“标准”没有明确规定的，要按照行政处罚法和北京市行政处罚案卷标准，在执法工作中根据具体情况逐步加以完善。 5、加大行政处罚力度。这次案卷评查中几个部门未能送出参评案卷的原因，主要是其中一
22、些部门虽有行政处罚权，但迄今未行使或至少是一年内未行使，对发生的违法问题只采用协调处理的途径解决，甚至大事化小，小事化了，处罚力度不够。各执法机关要积极运用行政处罚手段，加大执法力度，以保证国家法律的充分实施。 6、发挥法制机构的作用，加强监督。注意发挥法制科长或法制干部的监督作用，加强日常监督检查和培训，做好部门案卷评查工作。 7、正视问题，积极整改。各行政执法机关要针对本部门案卷评查中检查出的问题，认真总结，加强培训与考核，从强化依法行政程序意识入手，确保行政处罚的及时、合法、有效，并作为依法行政的一项重要工作来抓，真正做到有法必依、执法必严、违法必纠，不断提高依法行政能力和文书制作水平。
