1、二十一世纪是城市地下空间开发利用的年代( 2007-03-23)历史赋予了各省、市人防办地下空间开发利用的职能，如何将一个城市在不扩大用地，不摊大饼的情况下，将一个城市变成两个城市，将人们的第二空间地下空间开发出来，是历史的责任，也是可持续发展的唯一办法。根据地下空间开发利用的大量资料，结合我国城市现有的实际情况，就城市地下空间的开发战略的实施，提出以下意见。一、树立开发第二空间的新理念城市地下空间的开发利用是实现可持续发展的必然之路，随着人口的增多，土地的减少，随着改革开放和城市建设的发展，每天看到的是沃土被钢筋混凝土所取代，节约土地，少占粮田的呼声并未被人们，规划者，领导所认识。目前，城市
2、地下空间的规划、开发、建设具有一定的盲目性和随机性。从城市建设和城市经济发展的全局出发，更新观念，是搞好城市地下空间开发利用的前提，当前要从以下四个方面统一思想。（一）开发利用城市地下空间是城市经济发展的客观要求，是城市可持续发展和改善城市功能环境的重要内容。树立城市地下空间是城市经济发展不可缺少的城市空间资源，是城市经济发展不可缺少的组成部分的观念，是改善城市交通、环境，改善人民生活、生存环境的重要举措。（二）必须把人防建设纳入地下空间的开发之中，平战结合，综合利用是人防建设的根本方针。以城市地下空间的开发利用促进人防工程的建设，实现人防建设与城市建设相结合。通过全方位、低抗力、多功能地下空
3、间开发，建设与平时城市经济生活密切相关的地下工程设施。对重点地下工程要按人防标准建设，同时要充分发挥地下工程本身的防护作用，实现战时就近就地掩蔽。适应打赢高技术条件下局部战争的要求，全面提高城市的整体防护能力。（三）调动社会各方面的积极性，开发利用城市地下空间。目前从国内城市开发地下空间的实践看，除政府人防主管部门开发城市地下空间享有优惠政策积极性较高外，其他单位或部门表现为单纯任务观点较多。必须通过典型工程制定相关鼓励优惠政策，如减免部分税收等，通过政策调动社会各方面的积极性，引导吸引社会各方面和国内外的资金投入地下空间的开发，并使投入资金取得应有的效益。（四）城市地下空间的商品化、社会化，
4、地下建筑的生产、流通、消费和投资的市场化，是城市地下空间开发可持续发展的基本条件。要建立城市地下空间开发利用的市场机制，以政策起动市场，用市场引导社会的资金流向，实现城市地下空间开发投资主体的多元化，推动城市地下空间的滚动开发。二、建立城市地下空间开发利用的组织领导体制和运行机制。城市地下空间开发是一项复杂的系统工程，涉及到城市建设和城市管理的各个方面，必须建立强有力的组织管理体制和适应社会主义市场经济要求的运行机制，才能保证其健康发展。（一）成立城市地下空间开发领导小组。组长：由市领导担任。副组长：由市规委、市发展计划委、市建委、市政管委、市人防办等单位组成。成员：由市国土资源和房屋管理局、
5、市财政局、市地税局、市环保局、市工商局、市园林局、市公安消防局等单位组成。主要职责：1、审定城市地下空间开发工作计划；发展规划；法规章程；优惠政策；2、审定近期和中远期城市地下空间开发建设项目；3、审定组建城市地下空间开发的企业；4、审定优惠城市地下空间开发投资市场和地下建筑交易市场的基本原则；5、协调城市地下空间开发各部门间的相互关系和职责。下设办公室，由市人防办负责日常事务工作。（二）力争一年左右的时间，建设几个具有良好社会效益、经济效益、环境效益和一定战备效益的地下空间项目，并通过这些工程的带动，吸引国内外资金投入；用三年左右的时间，形成较为规范的城市地下空间开发利用管理体制，形成多元化
6、投资的市场，形成以企业为投资主体投资开发利用地下空间的格局，以点代面，推动城市地下空间的开发。三、地下空间开发范围和内容（一）在城市中心建成的绿地、广场下方进行地下空间开发，以改善这些地区的环境；结合（已建或规划）地铁车站进行整合建设，通过地下街、地下过街道、地下会议室、地下汽油库等设施的建设，实现重要结点地区的人车分流，物流分离，以选定可行性项目。（二）在城市重点改造区，应结合城市铁路、地铁、公共交通的结合枢纽，不失时机地制定控制规划和详规并组织实施，充分利用地下空间进行调节和分流。（三）结合城市综合治理的需要，把一些“马路市场”引入地下。（四）在城市新建区、旧城改造区应局部实现市政管线形成
7、共同廊道化建设，取消城市天天挖沟破坏环境的现象，部分市政设施应地下化。（五）以改善城市动态、静态交通为目的，修建地下停车场，结合人行过街道的建设修建地下过街道，疏导人流。（六）结合新建地铁，规划地下空间开发项目，以吸收资金投入地铁建设，加快地铁建设步伐。四、规范城市地下空间的市场管理（一）将城市地下空间开发利用纳入房地产开发体系城市地下空间资源属于国家所有，国家依法实行地下空间有偿、有期使用制度。当前为鼓励地下空间开发，城市地下空间可实行有偿使用与无偿使用相结合的政策。地下建筑物须明确产权，地下建筑物的所有权即指使用权、占有权、收益权、处分权。通过与房地产政策法规的接轨，使城市地下空间开发利用
8、成为房地产开发的一个组成部分，既不影响其地上建筑物和构筑物的手续申办和开发建设，又为城市地下空间开发利用的融资活动和地下建筑物作为固定资产的处理提供法律依据。（二）放开地下建筑的交易市场，地下建筑应允许交易，以促进盘活资产，推动地下空间的开发。为避免初期放开市场可能造成的混乱，可先行建立地下建筑交易市场的政府主管部门审批制，城市地下空间的开发利用应做好平战转换。政府人防部门应代表政府享有部分产权，与开发建设单位形成共有产权，以保证临战和战争状态时政府无条件的征用，形成平战平稳转换机制。五、制定切实可行的城市地下空间开发利用的优惠政策。地下空间开发较地面开发投资大，一般为相同地面面积工程建设投资
9、的 34 倍，因此制定切实可行的优惠政策，对促进地下空间的开发具有重要的意义。但政策的制定上，应区别对待，有重点的扶持。对于目前开发建设量较大，由于地面建筑结构要求和建筑本身功能要求，在地面建筑的地下修建的地下建筑，仍按现行规定进行建设管理。对于当前亟待启动的，以改善城市功能环境的，须单独开发的地下空间建设项目，建议制定以下优惠政策。 （一）目前人防工程建设享有以下优惠政策：即修建人防工程免征投资方向调节税；人防工程及配套设施免征城镇土地使用税；人防部门收取的人防工程使用费免征营业税、所得税；人防工程免征房产税；人防工程免交土地出让金等。由于地下建筑本身就具有抗灾和防灾能力，建议以开发利用地下
10、空间为目的的建设项目，在办理地下空间开发建设项目许可证后，均可享受人防工程的优惠政策。 （二）以开发地下空间为目的，单独开发建设的地下空间项目投资大，为鼓励地下空间的开发建设，建议制定以下优惠政策：1、进行地下空间开发建设，缓征土地使用费。2、由于地下建筑的密封性强、能源消耗低等自身的特性，建议减半征收“四源”费和地下水资源养蓄基金；在使用管理地下建筑时，减半征收供暖费。3、建议缓征城建综合开发管理费、市政公用设施建设费、防洪费、城市建设工程许可证执照费和建筑行业劳保统筹基金。4、开发建设地下建筑物可节省城市地面用地，可利用地面进行绿化或修建其它设施。因此应缓征绿化建设费和占道费。建议园林绿化
11、部门制定的地下建筑的履土厚度，由现行 3 米调整为 13 米，即以满足地面绿化设计的条件。5、根据公共娱乐场所消防安全管理规定“在地下建筑内设置公共娱乐场所只允许设地下一层”。为提高城市地下空间的使用效益，建议对统一规划建设的地下商业、文体等公共场所由原只允许在地下一层放宽至地下三层，主管部门在其规划设计审定时，满足消防设计要求。6、对开发建设地下污水处理厂、煤气储藏设施、垃圾焚烧设施、市政共同沟、地下车库、地下道路、地下连通道等市政公用设施，投资回收期长、眼前效益不明显的项目，建议政府可运用贴息贷款进行引导。城市地下空间的开发涉及到城市规划、建设和管理的许多方面。在城市建设管理法律法规日渐完善的条件下，地下空间的开发利用法规要逐步完善才能适应其发展的要求；建议在地下空间开发工作初期，先行以政府文件的形式明确主管部门的权利和义务，规定地下建筑物的产权和使用权的登记原则，制定城市地下空间开发利用的优惠政策，以使地下空间开发起动阶段的工作在较为规范的条件下进行。
