1、我国农业保险政策分析内容摘要本文叙述了我国农业发展的历史、现状，及国外农业保险发展的成功模式，重点介绍了国外成功模式的基本特征，最后介绍了我国农业保险的现状，借鉴国外成功经验提出六点建议。关键词：农业保险 政策 发展模式 序言我国自古以来是一个农业大国，农业是国民经济的基础。党的“十六大”报告中明确指出：要把“三农”问题当作国家经济生活中的头等大事来抓。而农业问题又是解决“三农”问题的关键。农业是一个外部性很强的产业，它的稳步发展不仅可以促进本部门的发展，而且还可以促进其他产业的发展。中国统计年鉴资料显示，我国农作物每年受灾面积为 4600 万公顷，占总播种面积的 30%左右。大力发展农业保险
2、以规避农业风险，是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业可持续发展的重要保障。但同时，农业也是一个弱质产业，常常遭受各种自然灾害的风险，如何转移农业生产中的巨大风险就显得尤为重要。然而，农业保险在我国的发展却不尽如人意。从目前情况看，我国农业保险的经营模式，缺少政府行为和财政补贴，商业保险公司无力也不愿承担风险较大的农业保险责任。基于此，本文将从我国农业保险的现状入手，分析阻碍我国农业保险发展的深层次问题，并借鉴国外农业保险的发展模式来探讨如何完善我国的农业保险机制，使其成为解决我国“三农”问题的利器，推动国民经济持续发展。一、绪论农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。农业是国民经
3、济的基础产业，农产品生产直接关系到国计民生。我国是一个农业大国，也是农业灾害十分频繁的国家，发展农业保险以规避农业风险，是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业持续发展的重要制度保障。农业风险具有多样性、分散性、季节性等特点，相对其它行业而言，农业的风险不论是从风险数量、发生的密度和管理难度上，都超过其它行业，风险很难有效控制。农业是典型的高风险行业，我国又是世界上少数几个农业灾害最为严重的国家。广泛存在的农业风险要求一种制度安排来减少农业生产活动的不确定性，农业保险则是符合这种要求的有效制度安排。党中央、国务院高度重视农村工作，社会主义新农村建设要求创新农村风险管理模式，利用 WTO“绿箱
4、政策（Green Box）”允许的农业保险保障农民收入的稳定，反哺农业和农村，促进城乡和谐发展。农业保险是世界各国普遍实行的一种农业保障方式，是农业风险保障体系中的重要内容，其目的在于降低市场经济条件下农业经营中所遇到的自然风险和市场风险，减少农业生产者的后顾之忧，最终使农业产业能够健康持续发展。从这一点上说，农业保险是农村经济稳定发展的“稳定器”和“助推器”。农业保险应该成为现代农业风险管理系统的重要工具。而对农业保险进行系统的机制设计将提高农业风险的管理水平与能力，稳定农业在国民经济中的基础地位，促进农业的可持续发展。农民对农业保险具有强烈的需求愿望，农业保险应运而生。农业保险制度就是保障
5、整个农业生产经营活动稳定性的制度安排。我国传统上的农业保险是指以种植业的农作物和养殖业的饲养动物为承保对象的狭义的农业保险，它通过对农产品的必要扣除和再分配实现农业风险的有效集中和分散，最终促进整个农业生产力的发展。而在我国，现阶段主要采取政府补贴的方式给农业以保障。但入世后，这种境况面临很大挑战：一方面我国遇到的最大风险是农业问题；另一方面依据世贸规则，我国政府对农产品的补贴受到种种限制。基于此，发展农业保险就成为一条行之有效的农业保障途径。但由于多方面的原因，目前我国农业保险发展依然缺乏有效的路径选择，尚没有认清农业保险自身的运行机制，农业保险机制亦停留于较浅层次的模式探讨，更谈不上农业保
6、险深层次的发展创新。这在很大程度上制约了我国农业保险的持续、深入发展。二、我国农业保险发展历程。改革开放以来，保险业在为农业、农村和农民服务方面进行了积极探索。1982 年，原中国人民保险公司开始经营农业保险业务。1986 年，新疆建设兵团农牧业保险公司（现在的中华联合财产保险公司）成立，主要经营农业保险业务。从1982 年到2004 年，农业保险总计承担保险金额约9479 亿元，保费收入106.36 亿元，累计赔款支出91 亿元，为19 亿亩粮食作物、5800 万头牲畜提供了保险保障。（一）满足农村和广大农民日益增长的保险需求。农业保险在探索中发展党的十六大以来，党中央、国务院对农业保险的发
7、展给予了高度重视。十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定和2004、2005、2006年连续三年的中央一号文件及“十一五”规划都对农业保险发展提出了明确要求。各地区和有关部门认真贯彻落实中央有关文件精神，以科学发展观为指导，积极推进农业保险的发展，取得了较好的效果。创新农业保险发展理论研究。2003 年，保监会牵头，邀请有关部门、保险公司和专家学者就发展农业保险问题进行了深入的专题调研，形成了建立农业保险制度的初步方案。该方案主要内容包括：第一，现阶段中国开展农业保险不能完全套用国外任何一种现成模式，不能完全依靠国家财政补贴，不能走单一主体经营的道路。应先在具备条件的
8、地区和市场开展试点，总结推广，逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的符合中国国情的农业保险制度。第第二，农业保险总的经营原则应是政策扶持、商业运作。第三，现阶段应调剂整合政府、社会、企业、农民多方资源，共同支持农业保险发展。（二）积极推进政策性农业保险试点。2 0 0 4年，保监会遵循“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，按照“总体规划、阶段部署、抓好试点、逐步推进”的工作方针，在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司三家不同经营模式的专业性农业保险公司；在江苏、四川、辽宁、新疆等地依靠地方政府支持，开展保险公司与政府联办、为政府代办以及
9、保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作2005 年，在巩固既有试点的同时，保监会在宁夏、内蒙古、湖北、云南、北京等地，相继开展和深化了农业保险试点。农业保险试点取得良好的效果。2 0 0 5年，我国农业保险保费收入达7.5 亿元，同比增长8 9 %。其中，种植业保险保费收入6.7 亿元，同比增长92%；养殖业保险保费收入0.8 亿元，同比增长80.2%。农业保险覆盖了超过4000 万亩粮食作物，超过1.1 亿头家禽和牲畜。2006 年第一季度，农业保险保费收入达8 4 0 0 万元，比上年同期增长25%，继续保持着良好的发展势头。农业保险在农村经济社会发展中“稳定器”的作用日益突出。三、外国
10、农业保险成功模式及其特征（一）国外农业保险的成功模式1.国统一完善的保险模式政府主导参与型美国作为世界上最发达的国家，它的农业保险走的是国家和私营、民间和政府相互联系的双轨制模式。它的农业保险模式具有如下的特点：政府给予大力的财政支持。 实行国营公司与私营公司双轨制经营。 农业保险实行法制化。 2.日本健全稳定的农业保险模式政府支持下的相互会社模式本作为当今世界第二经济强国，其农业特点也是经营分散、个体农户规模较小，与我国的经营现状极为相似。但日本政府为应付自然灾害给农业带来的不良后果，早在上世纪20 年代就推出了农业保险，经过近一个世纪的发展，逐步形成了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶
11、持模式。3前苏联的模式政府垄断经营模式。以政府为主导的社会保障型模式，也可称为政府垄断模式。这种模式以前苏联为代表，苏东剧变前，东欧大多数国家亦属此列。政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金及大量的管理费用。其主要特点有：保险组织形式主要是由国有保险公司经办，以集中统一的国家农业保险机构（在前苏联是国家保险局）对全国农业保险实行垄断性经营；保险实施方式主要是实行强制保险与自愿保险相结合的方式，但以强制保险为主；农业保险发展的起伏很大。 4.西模式政府资助的保险模式实施这种模式的主要是一些西欧的发达国家如德国、法国、西班牙等。该模式主要特点是：全国没有统一的农业保险制度和体系，政府一般不
12、经营农业保险。农业保险主要由私营保险公司、保险相互会社或保险合作社经营。农民自愿投保，同时为了减轻参加农业保险的农民的负担，政府给予一定的保费补贴。5.发展中国家模式政府重点选择性扶持模式亚洲模式以一些亚洲的发展中国家为代表，如泰国、菲律宾、孟加拉国等。其特点主要表现在：农业保险主要由农业保险专门机构或国家保险公司提供，组织形式主要是联合共保或政府参与；农业保险险种少，涉及范围小，且多处于试验阶段，主要承保的是农作物而很少承保饲养动物；参与保险的形式大多数是强制保险，并且这些强制保险一般都与农业生产贷款相联系。（二）世界各国农业保险制度模式的基本特征纵观以上农业保险的制度模式，各国政府都对经办
13、农业保险给予了法律上的支持、经济上的优惠以及行政上的保护，就不同国家而言，它们开办农业保险又各具特色。通过对这些农业保险模式进行总结，可以得出其基本特征：1. 具有强有力的立法保障。农业保险的发展是以法律法规的完善为基础的。农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。2.农业保险的发展具有一定程度的强制性。美国的农业保险原则上实行自愿保险，但由于 1994 年美国农业保险修正案明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷
14、款计划、农产品价格补贴和保护计划等，必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这在一定程度上就造成了事实上的强制保险。日本通过法律明确规定，对具有一定经营规模的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保险。3.基本上都有行政保护，且由政府提供一定比例的保费补贴。农业是一个准公共部门，农业保险的发展具有极强的公共性和外部性，因此，许多国家在建立对农业的支持保护体系时探索建立政策性农业保险制度，并实施对农业保险的一定程度的行政保护。而在保费补贴方面，各国有不同的补贴比例。4.政府对农业保险提供再保险支持。农业保险的保险人，把千千万万家农户转嫁来的农业风险责任集合于一身，按照大数法则原理和
15、保险经营规律，必须通过再保险方式，在更大范围内分散风险，分摊损失，在农业风险频繁发生的情况下，农业再保险显得更为重要。国外农业保险都以各种再保险组织进行分保。5.各国农业保险主要以收支平衡为主要经营目标。世界各国发展农业保险的主要目的都是为了保护弱势群体农户的合法权益，在农户收入具有一定局限性的情况下不可能以赢利为主要目的，而是从社会效益的角度来考虑，维护社会的稳定，经济效益退居次要位。当然，不能仅仅考虑社会效益而完全忽略了经济效益，否则，农业保险将会背负更多的包袱，无以为继。因而农业保险只能以平衡收支为主要经营目标，既保障农户的合法权益，又使农业保险得以健康持续地发展。四、国农业保险政策。（
16、一）我国农业保险基本状况。我国农业保险自 1982 年恢复开办以来经历了一段时间的快速发展，但由于种种原因，良好的发展势头没有保持，特别是自 1993 以后，在整个保险业快速发展的情况下，农业保险却渐趋萎缩。通过以下统计表数据，我们可以看到，在保费收入方面，总保费收入由1992 年的 378.0 亿元增加到 2004 年的 4318.1 亿元，年均增长超过 22.5%，农业保险保费收入却由 1992 年的 8.17 亿元逐年下降到 2004 年的 3.96 亿元，年均负增长 5.9%；在经营主体方面，我国保险市场主体大量增加，商业化保险市场已经形成，截至 2005 年底，共有保险公司 82 家
17、，其中财产保险公司 40 家，但是，除了 2004 年后相继成立的数家地区性农业保险公司外，长期只有原中国人民保险公司和原新疆建设兵团财产保险公司承办农业保险业务，势单力薄；在保险险种方面，以中国人民保险公司为例，农业保险由原来的 60 多个险种下降到 2004 年的不到 30 个险种。近年来，我国农业保险问题受到广泛关注与重视。党的十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确提出要“探索建立和完善政策性农业保险制度” 。2004 年国务院关于促进农民增加收入若干政策意见也明确指出，要加快建立政策性农业保险制度。2007 年中央一号文件也明确提出要积极发展农业保险，逐步建
18、立政策性农业保险制度和农业再保险体系。保险学术界也投入了很大热情，对农业保险的发展献计献策。中国保监会审时度势，积极推进农业保险试点，按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，先后在 9 省市进行了农业保险试点；2004 年保监会先后在上海、吉林、黑龙江、江苏、四川等地开展多种模式的政策性农业保险试点，相继成立了上海安信农业保险公司、法国安盟保险公司四家专业农业保险公司。2006 年，保监会进一步完善了农业保险试点，制定了政策性农业保险试点方案 ，并积极争取各地政府对农业保险的支持。目前市场上销售的农险产品达 160 多个，涉及农民生产生活的各个方面。2005 年全国农业保险保费收入达 7
19、.29 亿元，同比 2004 年增长84.26%，初步扭转了农业保险多年下滑的趋势，出现了良好的发展势头。但是，目前我国农业保险仍然存在许多发展中的深刻矛盾与制约因素。（二）借鉴国际经验，立足国情，建立健全我国农业保险制度我国农业保险发展存在很大的不足，同时也更有很大的发展空间，我们应借鉴各国有益经验，立足国情建立健全我国农业保险制度，充分发挥其对于农村经济、社会生活的风险保障和社会管理职能，使得农业保险成为我国解决“三农”问题的利器，推动我国国民经济的可持续发展。1.加快法律法规建设加快法律法规建设是我国发展农业保险的当务之急。我国目前应尽快研究、制定农业保险条例及其配套的法律、法规，从各个
20、方面对农业保险予以规范和规定，把农业保险发展纳入法制的轨道。(1)明确农业保险的性质和地位。 (2)明确政策性农业保险的实施范围、运作方式。 (3)明确政府在农业保险发展中的职能与作用。 (4)明确农业保险的组织形式、管理制度及再保险要求。 2.建立特殊风险巨灾基金针对某些特殊的巨灾风险，建立由政府管理的巨灾基金。例如，对于我国几乎每年必发的严重洪水灾害，制定类似美国的国家洪水保险计划(National Flood Insurance Program，以下简称 NFIP)巨灾保险方案。美国的 NFIP 实质上是一个全国性的保险集合，由政府部门对资金进行管理与运作，并对洪泛区实施政策性半强制保险
21、，资金的来源主要是保费与投资收益，当损失超过一定限度时，由国家提供贷款或特别拨款，即国家承担一定的风险。但是，我国国情不同，不能照搬 NFIP。一是我国农村经济落后，农民支付能力有限，基金来源应以财政拨款、社会募集为主，将原本用于救灾的、不能滚动使用的资金逐步转换为可以长期积累的保险基金；二是不宜实施强制保险，而应实行低费率吸引农户投保，让农民觉得“划算”。从长期看，这种方式是“双赢”的，一方面政府将每年无序的“不确定”的灾害救济变为合理的确定的支出，减轻了政府的财政压力；另一方面有利于保证洪灾发生后农民能及时得到补偿资金，尽快恢复生产与灾后重建。3.国家应给予特殊的政策支持目前，我国农业保险
22、免交营业税，其他方面与商业性保险一样。因此，要发展农业保险仅靠保险公司是不够的，必须要有配套政策予以支持。在这方面，可以借鉴国外的做法，例如在美国，各州都有专业的农业保险公司，政府补贴也很高；日本政府对主要农作物保险给予 15%的补贴，遇到灾害时给予正常年景 10%30%的保险费；在加拿大、法国等国，政府对农业保险实行低费率和高补贴的政策，并以不同方式，激励保险公司开展农业保险业务，这些国家对保费的补贴在 50%80%左右。世界其他国家农业保险发展的历程表明，政府积极的政策性运作是农业保险得以发展的重要保证。针对中国农村范围辽阔、发展不平衡的特点，从政策上对保险公司开发的为农业、农村、农民服务
23、的产品给予政策倾斜，将优先给予申报这类产品的企业以开设保险公司的牌照。对保险业为“三农”服务应采取分类指导的办法。经济发展速度慢的地方，要优先开发保证农业生产正常进行的防灾防损产品。4.增加政策性农业保险试点范围建立政策性农业保险制度是世界各国通行的农业保护措施之一。中国国务院总理温家宝在十届人大五次会议上作政府工作报告时重点强调要积极发展农业保险，扩大农业政策性保险试点范围。2004 年，保监会先后在上海、吉林、黑龙江、江苏、四川等地开展的多种模式的政策性农业保险试点为政策性农业保险的制度建立提供了有益的探索，各地政府可以根据各地工作基础和产业发展的实际需要，认真总结试点经验，扩大政策性农业
24、保险试点规模和数量，提高农业保险的覆盖面。5.建立多渠道农业保险体系我国地域广大，根据我国农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特点，现阶段，设立一家全国性(政策性或非政策性)农业保险公司统一经营农业保险业务，在市场条件、管理水平、风险分散机制等方面条件尚不成熟。我国应建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司(地方性，取决于地方财力)、外资或合资保险公司(立足于引进先进技术、管理经验、高素质人才)等。具体采用哪种形式，应根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况决定。现阶段我国农业保险发展应走经营主体组织
25、形式多元化的道路。要鼓励现有的商业保险公司开发农村和农业保险业务，同时引进在农业保险方面有专长的外资保险公司，形成多种形式、多种渠道的农业保险体系。6.构建农业再保险体系在 2007 年 1 月份召开的全国金融工作会议上，温家宝总理就曾提到要逐步建立农业再保险体系。农业再保险的基本职能是分散农业保险人承担的风险责任。保险的目的在于分散风险，当保险人承担的风险过大，威胁到保险人自身的经营稳定时，保险人可以利用再保险方式，将风险在保险人间分散、转移。由于自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付率高等特点，农业保险承担风险责任的能力和赔付能力有限。在此情况下必须通过再保险方式，在更大范围内分散风
26、险，分摊损失。在我国农业风险频繁发生的情况下，农业再保险就显得更为重要。农业保险主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性，使国内外再保险公司跟进研究利用再保险机制，制定农业再保险分保方案，分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健发展。参考文献1. 黄英君。中国农业保险发展机制研究：经验借鉴与框架设计 M.中国金融出版社。2009.82。冯登艳，张安忠，马卫平。新农村建设中的农业保险问题。 M.知识产权出版社，2009.63。王国军.中国农业保险与农村社会保障制度研究M.北京：首都经济贸易大学出版社，2002，（1）.4桑海燕.论我国农业保险的现状及完善J.济南金融，2004，（2）5李军.我国农业保险试验的矛盾及出路J.新华文摘，2003，（10）.6宋龙芳，析农业保险现状及发展措施J.保险研究，2004，（11）.
