1、中国劳动监察的困境与挑战_以劳动行政部门的屡屡败诉为例 37923法学前沿 中国劳动监察的困境与挑战 以劳动行政部门的屡屡败诉为例 翟玉娟 (武汉大学,湖北武汉 430072)摘要:最近,有些地方的审判部门出现了较多以劳动监察不作为提起行政诉讼的案件 ,且劳动部门败诉比例比较高。劳动监察是国家行政部门保障劳动法执行的行政手段,而目前劳动监察部门是该管的没有管好,又介入了劳动关系当事人,本应通过调解或者仲裁途径解决的劳动争议。现行法律上设置的可以通过劳动监察处理劳动争议以及劳动争议处理机制本身存在的缺陷、途径不畅是劳动部门败诉的深层次的因素。劳动合同法 、 劳动争议调解仲裁法不但没有解决这个问题
2、,仍然沿用设置两种途径的模式解决劳动争议,中国的劳动监察部门可能将面临更多的败诉和困境。关键词:劳动监察;劳动仲裁;劳动争议;劳动仲裁中图分类号: D922.52 文献标识码:A 文章编号: 1007-8207 (2008) 08-0075-05收稿日期: 2008-06-06作者简介:翟玉娟 (1967),女,河南济源人,武汉大学法学院博士研究生,深圳大学法学院副教授,研究方向为劳动法、民事诉讼法。我在一次到审判部门调研的时候,发现了一个新的趋势,很多劳动者与用人单位产生的劳动争议,在某些“明白人”的指点下,已经不通过劳动仲裁、民事诉讼这些救济途径进行解决,而是直接向劳动监察部门进行举报请求
3、处理。如果劳动监察不处理或者处理不力,劳动者再进行行政诉讼状告劳动部门行政不作为或作为不当。过去,劳动行政部门作为行政诉讼的被告往往是由于劳动者或者用人单位对劳动行政部门是否认定为工伤、工伤待遇不服等提出行政诉讼,但最近某些法院受理的劳动监察部门行政不作为的行政诉讼案件迅速增加。面对行政诉讼,劳动行政部门往往给用人单位施加压力,用人单位在各种压力下迅速与劳动者和解,相当部分的此类行政诉讼案件是以劳动者撤回对劳动部门的起诉结案。还有部分未撤诉的案件最终是以劳动行政部门败诉结案,且劳动部门败诉的比例比较高。这个问题引起了笔者的关注并展开了一些调查,经过调查发现,在类似的行政诉讼案件中,劳动者的诉讼
4、代理人比较集中,他们普遍认为通过行政诉讼是一种低成本的解决劳动争议的捷径,行政诉讼被认为是劳动者的“杀手锏” 。1由于涉及到的法院不愿意提供有关的资料,笔者通过对此类行政诉讼案件代理人,收集到一些审判文书。笔者认为,劳动行政部门败诉的原因是由于现行法律对劳动监察的定位不准、使用行政执法手段解决具体劳动争议造成的。新颁布的中华人民共和国劳动合同法(以下简称劳动合同法)、 中华人民共和国劳动争议调解仲裁法(以下简称调解仲裁法)非但没有解决这个问题,而是仍然将劳动行政监察带入了本应该通过劳动仲裁和诉讼救济途径解决劳动争议的误区。本文通过对劳动行政部门败诉的案件进行分析,就中国劳动监察的发展、现状、困
5、境、挑战等问题进行探讨。一、中国劳动监察的背景与现状 (一)劳动监察的产生与性质劳动监察于 1802 年起源于英国,英国最初对学徒工健康和道德法的监督是通过自愿性委员会进行的,但监督的成效不大,1833 年政府将监督工作授权给一些社会名流,由他们履行真正的监察职责,对四名监察员的任命标志着劳动监察制度的诞生。由此可见,只要有保护劳动者的法律就要求有保证法律实现的劳动监察制度。1890 年国际劳工组织通过了第一批国际劳工标准,其中有关劳动监察的有两项国际标准,一是 1919年的劳动监察(卫生部门)建议书,二是 1923 年劳动监察建议书 。1947 年,国际劳工组织通过了(工商业)劳动监察公约和
6、 1969 年劳动监察(农业)公约 。劳动监察被看作是一种事实上必需的国家干预责任,一种保护劳动者身心健康所必需的政府法定义务。 2(p1)劳动监察是公共行政系统的一部分,是对劳资双方力量不均衡进行干预的行政执法手段。 (二)中国劳动监察的产生与现状 1993 年 8 月 4 日,劳动部发布劳动监察规定,根据该规定,县(区)以上劳动行政部门设立劳动监察机构,其主要职责是宣传劳动法律、拟订劳动标准、对用人单位执行劳动法的情况进行监督检查、检查劳动安全卫生等。1994 年颁布的中华人民共和国劳动法(以下简称劳动法)进一步推进了劳动保障监察工作的开展。截至 2005 年末,全国共有劳动保障监察机构
7、3201 个,劳75法学前沿 动保障监察机构组建率为 94.8%。各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员 2 万人。3(p527)1998 年国务院机构改革 ,将安全生产监察从劳动监察中分离出去 ,所以,现在我国劳动监察的范围不包括对用人单位安全生产和健康的监察。2004 年通过的中华人民共和国劳动监察保障条例(以下简称劳动监察条例),是以法规形式 ,对监察机构和人员、监察程序、监察对象和手段进行了明确规定 ,该条例的颁布实施是中国劳动监察发展史上的重要里程碑。我国的劳动监察是国家赋予劳动保障行政部门依法对用人单位遵守劳动保障法律法规情况进行监督检查,并对违法行为进行行政处理或行政处罚的行政执
8、法活动。4二、劳动监察败诉案件分析 (一)案件介绍本文主要以深圳市某区人民法院 2006 年所受理的行政诉讼案件为例 ,从 2006 年 1 月 1 日截至 2006 年 6 月 6日,该区法院共受理行政诉讼案件 116 起,笔者搜集到的行政诉讼案件 44 起,这 44 起案件全部是劳动者状告该区劳动局 ,案由均为劳动监察行政不作为。用人单位在诉讼中的诉讼地位是第三人。这 44 件案件的处理结果是 :原告劳动者撤回起诉 16 件,法院裁定驳回起诉 3 件,最终判决 25 件。在撤诉的案件中 ,据原告代理人介绍 ,是劳动者在起诉后 ,用人单位与劳动者达成庭外和解 ,所以撤回起诉。法院准许撤诉的民
9、事裁定书 ,撤诉的理由为 “因向劳动部门举报内容不明确 ,请求撤回起诉 ”。被法院驳回起诉的案件中,有两件是劳动者向劳动行政部门进行举报 ,不仅涉及用人单位对举报的劳动者个人的违法行为 ,而且包括用人单位对这个企业全体劳动者的违法行为 ,法院以针对同一个被告的多个不同性质的行为同时提出了多个诉讼请求为由驳回起诉。在判决的案件中 ,区劳动局败诉 21 件,劳动者败诉 4 件。 (二)劳动者投诉的类型这些案件是先由劳动者向劳动监察部门举报 ,劳动者认为劳动监察不作为或没有按照法律规定作为 ,再向法院提起行政诉讼的。劳动者向劳动监察部门提出的请求主要分为以下几类 :责令用人单位支付被拖欠、克扣的工资
10、 21 件,其中同时要求支付被拖欠、克扣工资 25%经济补偿金 18 件; 责令支付低于最低工资部分及低于最低工资 25%的经济补偿金 5 件;责令按照法律规定支付加班工资及 25%经济补偿金 6 件;责令支付解除劳动合同经济补偿金 23 件,其中同时要求支付 50%额外经济补偿金 21 件;责令支付因为未支付工资报酬、经济补偿金的赔偿金 17 件;责令办理社会养老保险 20 件。可见 ,劳动者向劳动行政部门举报的案件大部份是由于用人单位与劳动者的具体劳动争议 ,除了对于用人单位没有缴纳社会保险 ,劳动仲裁部门和法院不予受理、要求劳动者向劳动监察部门举报外 ,其他的请求根据法律规定都可以通过劳
11、动仲裁、劳动诉讼进行解决。 (三)劳动监察的处理情况在劳动局败诉的 25 个案件中 ,劳动部门根本没有进行调查处理的 1 件,劳动部门收到投诉后进行调查并处理的案件 24 件。针对劳动者提出的投诉请求 ,劳动监察主要作以下的处理 : 就有关社会保险告知劳动者向深圳市劳动和社会保障局举报 21 件; 对于劳动者提出其他请求 ,劳动监察向用人单位调查 24 件。劳动部门发现用人单位违法做出责令限期改正的 15 件、其他处理 1 件、行政处罚 1 件。认为用人单位不存在违法行为 4 件,对劳动者个人诉求主持双方调解 3 件。对于劳动者提出的个人诉求 ,劳动部门认为依照国家有关劳动争议处理的规定 ,告
12、知劳动者申请劳动争议仲裁处理 20 件。在劳动行政部门败诉的案件中 ,涉及的一个关键问题是劳动者的赔偿请求。劳动者认为根据劳动监察条例的规定 ,监察部门应该对于用人单位侵犯劳动者权益的行为给予处理 ,责令用人单位支付劳动者被拖欠、克扣的工资以及条例中规定的赔偿金 ,而监察部门没有按照劳动监察条例第 26 条进行处理 ,就是行政不作为。而监察部门认为劳动者举报的情况属于劳动争议的范畴 ,根据劳动监察条例第 21 条和劳动和社会保障部关于实施 若干规定(以下简称若干规定)第 15 条不应该由劳动监察处理。法院经过审理认为劳动部门在收到劳动者的举报后 ,虽然进行了调查 ,但未就责令第三人支付工资报酬
13、 ,经济补偿等事项履行劳动监察职责 ,而是告知劳动者通过劳动仲裁解决 ,劳动监察部门认为该事项不属于其职责范围的主张缺乏法律依据。对于社会保险问题告知劳动者向深圳市劳动和社会保障局举报 ,实质上已经拒绝了劳动者的请求 ,构成了拒绝履行法定职责 ,所以判决劳动行政部门败诉。 (四)劳动监察败诉深层次原因分析 立法理念不清 ,使用行政执法手段解决具体劳动争议。劳动监察是劳动行政部门对用人单位违反劳动法的行为进行监督和处罚的行政手段。劳动争议是用人单位与劳动者发生的权利和利益争议 ,应该通过劳动仲裁、民事诉讼程序进行处理。法律的规定使劳动监察既可以对用人单位的违法行为进行处罚 ,又可以对劳动者与用人
14、单位之间的争议进行解决。某些劳动争议 ,法律规定了劳动者既可以寻求劳动仲裁 ,又可以通过劳动监察进行解决 ,两种手段的混合运用导致了实践中的混乱 ,当劳动者寻求劳动监察对具体争议进行处理时 ,劳动监察部门又让劳动者采用劳动仲裁的途径。目前 ,现行法律的规定存在以下问题 : 劳动监察与劳动仲裁受案范围重合。原来劳动76翟玉娟 -中国劳动监察的困境与挑战 仲裁的受案范围主要依据是企业劳动争议处理条例及相关的规定 ,现在受案的范围是依据调解仲裁法,劳动监察的受案范围的依据主要是劳动监察条例规定。虽然两者在受案的范围上有一些明显的区分 ,但还是存在范围重合的情况 ,重合案件类型主要是 :社会保险、劳动
15、报酬、工作时间等案件。这几类案件又占到仲裁和监察受理案件量的绝大部分。例如以下案件既可以请求仲裁 ,又可以通过劳动监察得到处理。在用人单位存在以下四种情况的 ,劳动者可以向劳动监察部门投诉 ,由劳动监察部门进行行政处理 :第一、违反劳动保障法律、法规或者规章延长劳动者工作时间的 ;第二、克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的 ;第三、支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的 ;第四、解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的。 对什么是 “应当通过劳动争议解决 ”,法律规定之间存在冲突。 劳动监察条例第 21 条的规定 :对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已
16、经提起诉讼的事项,劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。根据该条的规定 ,有两种情况劳动监察不应当干预 ,第一 ,应当通过劳动争议处理程序解决的事项 ;第二 ,当事人已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者提起诉讼的事项。对于什么是 “应当通过劳动争议处理程序解决的事项 ”,劳动和社会保障部劳动监察若干规定中列举了五种情况 ,其中的第四种因用人单位违法解除劳动合同 ,对劳动者造成损害 ,解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的,也是属于给劳动者造成损害的情况。所以该条劳动争议的范围又与劳动监察条例中劳动监察范围相重合,当涉及此类争议时 ,劳动部门往往依据劳动监察若干
17、规定16 条拒绝进行行政处理 ,告知劳动者按照劳动争议途径解决。虽然劳动监察若干规定是劳动部的行政规章 ,效力低于劳动监察条例,但各级劳动监察部门均按照上级的规章行事 ,劳动者认为既然劳动监察条例规定了这种争议既可以通过劳动监察解决也可以通过劳动争议解决 ,劳动者认为既然选择了劳动监察 ,一旦监察不处理 ,就是行政不作为 ,所以法律之间的冲突也是劳动部门败诉的一个根本原因。 劳动监察部门做出的有关行政赔偿处理决定无法强制执行。根据劳动监察条例 、 劳动合同法规定,劳动者只要出现条例中的几种可以让用人单位加付赔偿金情况 ,通过行政救济途径解决劳动争议获取的收益大于通过仲裁和诉讼救济途径获取的收益
18、。在本文引用的 25 件法院判决劳动部门败诉的案件中 ,劳动者向劳动部门提出责令用人单位根据劳动监察条例的标准支付一倍的赔偿金的案 17 件。由劳动部门责令用人单位给予劳动者赔偿还有一个强制执行的问题。一旦劳动者拿不到赔偿时 ,究竟谁向法院申请强制执行 ?我国现在还没有行政强制执行法,本文所引用的案例中 ,劳动监察部门发出的行政处理结果书告知 ,任何一方没有执行本处理决定的 ,另一方可以向法院申请强制执行。但在实践中 ,如果用人单位没有按照行政部门的决定给予劳动者工资、补偿及赔偿的 ,劳动者依照劳动行政部门的行政处理结果书向法院申请执行 ,法院根本不予受理。根据中华人民共和国行政诉讼法第 66
19、 条的规定 ,可以由做出行政处理决定的行政部门向法院申请强制执行 ,也就是由劳动部门申请执行 ,申请执行要缴纳执行费 ,所以形成了由劳动行政部门支付执行费用 ,申请对劳动者的民事赔偿申请执行的情况。据了解 ,劳动部门为了避免出现这种情况 ,就在行政处理决定中不涉及让用人单位给予劳动者赔偿 ,关于赔偿问题 ,劳动监察干脆告知劳动者通过劳动仲裁解决争议 ,这样就造成了根据劳动监察条例劳动行政部门有让用人单位赔偿的权力 ,但实践中劳动监察又不这样做 ,这也是被提起行政诉讼的原因之一。 执法力度不够 ,地方政府片面强调经济发展 ,限制劳动监察执法。有学者认为劳动法不被很好执行的另一个因素是执法力量薄弱
20、。面对要监察的数以百万计的企业 ,劳动监察队伍力量显得十分薄弱。其实笔者并不完全赞同这种观点 ,无论中国还是其他国家 ,都会面临日益增长的公共需求与有限的公共人员的矛盾,不但中国缺少劳动监察人员 ,同样其他国家也面临执法人员短缺的困难。问题的关键不是增加多少监察人员 ,而是要加大执法力度 ,对那些违反劳动法的企业严格按照法定标准进行执法。在劳动法中,有一些劳动基准性的规定如最低工资、最高工时、社会保险等 ,对于违反基准性规定的 ,本应是劳动监察的重点 ,法律上有一系列的处罚规定 ,但实践中劳动监察没有严格按照法律规定的标准对用人单位进行处罚 ,而是轻描淡写进行处理。在本文所涉及的案件中 ,有
21、15 件劳动部门发现用人单位有违法现象 ,对用人单位按照法律标准进行行政处罚只有 1 件,其他的仅对用人单位通过发出限期整改通知书 ,还有两件劳动者投诉不仅反映个人问题 ,也反映用人单位对其他劳动者违法 ,劳动监察在受理劳动者投诉后 ,仅对涉及投诉的劳动者本人问题进行调查 ,对违法企业的其他严重违法行为即使发现了也不处理。所以中国的劳动监察不能单纯地依靠增加执法人员 ,更关键的是劳动监察要有力度。职能一体化、集中化是世界劳动监察的发展趋势 ,有的国家将劳动监察统一由国家监察机构隶属于政府部长领导并实行中央直属管理 ,例如法国、西班牙、日本等 ,之所以这样规定 ,就是避免地方政府对劳动监察的干涉
22、。在我国还存在严重的地方政府保护主义 ,普遍认为劳动法没有被很好的贯彻实施主要体现为地方政府重视不够 ,地方保护主义盛行 ,行政干预过强。不可否认的是我国存在着以经济发展作为考核官员政绩重要标准和 “经济要上 ,执法要让 ”的现象 ,很多地方总有77法学前沿 一些企业是劳动监察的禁区。目前我国在乡镇一级设有劳动管理站 ,劳动管理站的人、财、物隶属于地方政府,劳动管理站的业务管理归劳动部门 ,但劳动管理站的实际执法效果并不理想。 劳动争议救济途径不畅 ,是提起行政诉讼较多的一个原因。劳动争议处理机制有不少的弊端 ,这已经成为共识。劳动争议申请时效短、处理周期长、经济成本高、对劳动者的举证责任要求
23、高。而通过行政诉讼见效快、成本低 ,一旦投诉到劳动监察 ,劳动监察要在 60天内进行处理。在行政诉讼中 ,行政部门要承担举证责任,这些都是劳动者选择劳动监察和行政诉讼的原因。调解仲裁法虽然进行了某种程度的改革 ,但立法上仍给予劳动者双重选择 ,将劳动监察重新拉回对用人单位与劳动者具体争议的处理。 (五)、 劳动合同法 、 调解仲裁法并没有解决劳动监察的困境 2008 年 1 月开始实施的劳动合同法,仍然没有厘清劳动仲裁和劳动监察的区别 ,并且更加明确了劳动者的具体争议仍然可以通过行政执法和一般劳动争议处理途径进行解决。 “劳动者合法权益受到侵害的 ,有权要求有关部门依法处理 ,或者依法申请仲裁
24、、提起诉讼。 ”劳动争议调解仲裁法第 9 条“用人单位违反国家规定 ,拖欠或者未足额支付劳动报酬 ,或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的 ,劳动者可以向劳动行政部门投诉 ,劳动行政部门应当依法处理。 ”这里的 “依法处理 ”同样包括对用人单位违法行为的行政处理和对劳动者损害赔偿的处理 ,至于是通过劳动监察或者通过仲裁、诉讼 ,由当事人进行选择。虽然劳动合同法规定了用人单位违法解除和终止劳动合同时要向劳动者支付两倍的经济补偿金高于劳动者通过劳动监察途径得到的赔偿金 ,但劳动者通过劳动监察途境比通过仲裁、诉讼速度快。在调解仲裁法中,虽然将仲裁时效由 60 天改为一年、仲裁改为免费 ,但有关用人
25、单位没有支付最低工资、没有按照标准支付工资和加班工资的争议 ,利用劳动监察对于劳动者更有利。两部法律对某些具体的劳动争议仍然设置了两条途径 ,劳动者完全可以绕开劳动争议途径 ,而请求通过劳动监察进行解决 ,劳动监察仍将面临对具体争议解决不力而进入更多的行政败诉的困境。劳动合同属于双方当事人之间的契约 ,劳动合同法还有其私法性质的一面 ,劳动合同除了不能违反国家基准性的规定外 ,更多的应该体现意思自治的原则。劳动监察应该对用人单位违反法律基准性的行为进行监督检查并做出行政处理 ,而不应该对双方之间的具体争议大包大揽。如果立法上不将两种手段区别运用,不明确规定对什么应该通过劳动监察进行处理、什么应
26、该通过劳动争议进行解决 ,劳动争议途径设计得再完美都是没有意义的。三、如何应对困境根据调查发现 ,目前法院受理的大部分行政诉讼案件 ,是针对劳动行政部门劳动监察不作为且有迅速增加的趋势。在立法上不厘清这个冲突 ,在实践中不强化劳动监察的力度 ,劳动监察部门将面临更多的执法风险。 (一)明确劳动监察的性质 ,强化劳动监察的力度劳动监察产生和存在的必要在于实施劳动基准 ,劳动监察旨在实现为劳动基准所规定的劳动者最低利益。有必要确定劳动监察的重点是对违反劳动基准法的行为进行行政监察 ,而对于属于劳动者和用人单位有关劳动利益的争议应该经过劳动争议的途径进行解决。虽然通过劳动监察 ,可以快速解决双方的争
27、议 ,对违法方进行及时有效的监督 ,避免通过劳动仲裁劳动诉讼的方式 ,但有限的劳动监察力量势必造成力量分散和更多的执法风险。我国的劳动监察从无到有 ,从小到大 ,对保障劳动法规的执行、保障劳动者的权益起到了积极的作用。但目前片面强调劳动监察的作用 ,继续扩大劳动监察的范围 ,鼓吹劳动监察万能论 ,好像只要劳动监察的人员增大 ,范围扩宽 ,劳动关系就会和谐 ,劳动领域的一切问题都会得到解决 ,其实不然。虽然通过劳动监察解决劳动争议程序少、时间快 ,但加大了国家的执法成本 ,将当事人本应通过一般劳动争议救济途径解决的问题,通过行政救济途径加以解决并加大了劳动行政部门的执法风险。将个体应承担的经济成
28、本由全社会加以支付 ,既与劳动法制的发展趋势相违背 ,又与法理不符。通过行政手段解决劳动关系领域的一切争议 ,也与现代社会的发展不符。无论怎样强化突出劳动监察 ,都不能将劳动监察作为万能的方式来解决劳资关系中的一切问题。在一个充满不确定性 ,多元利益关系冲突频繁的现代社会 ,过多依赖强制性手段来解决劳动关系领域的一切问题 ,使得劳动监察力不从心。 劳动监察条例可以是刚性的 ,但劳动合同法一定要体现其私法性质的一面。劳动部门的屡屡败诉说明了法律上对劳动监察规定的不合理性。理性的劳动监察体制的发展方向是 :第一 ,严厉制裁用人单位的违法行为 ,至于具体的劳动争议应由当事人通过劳动仲裁、劳动诉讼的方
29、式进行解决。二是促进劳资双方的协调 ,重点解决劳资双方的严重集体冲突。 (二)科学界定劳动监察的范围 ,突出监察重点一般来说 ,国际上劳动监察的职能主要有五种 :职业安全和卫生 (包括福利 )。一般工作条件 (包括工资)。产业关系。与就业有关的问题。社会保障事务。每个国家的劳动监察的职能都有所不同 ,有的覆盖的比较多 ,有的只有一项职能。我国的劳动监察除了第 这些人大多数原来是一般的劳动者 ,通过自学学习法律 ,没有律师身份 ,通过公民代理的身份为其他劳动者提供法律服务。 根据本文作者搜集到的深圳市宝安区人民法院 2006 年 6 月 6 日的立案通知的日期和案号。 十届全国人大常委会法制讲座
30、第十八讲 ,主讲人林嘉。78翟玉娟 -中国劳动监察的困境与挑战 一项外 ,覆盖了其他四项 ,属于劳动监察的范围比较宽的类型。我国将职业安全和卫生的监察从劳动监察中剥离出去 ,由几个不同的部门来执法 ,非但没有起到好的效果,反而造成了与劳动过程有关的职业安全和卫生问题,一方面 ,最有条件进行监督的劳动监察部门不管、不能管 ,其他部门又没有力量的现状。我国职业安全和健康状况问题不断 ,成为社会关注的焦点。另一方面 ,又使劳动监察深陷通过行政手段去解决用人单位与劳动者之间具体争议的局面 ,造成劳动监察力量的浪费。劳资关系领域一切具体争议试图通过劳动监察来进行解决是不可能的 ,劳动监察人员的增长永远不
31、可能与用人单位的增长相适应 ,不可能与日益增长的劳动争议相适应 ,目前劳动监察已经呈超负荷工作的状态。 2003 年全国共有 19000 劳动监察员 ,检查单位户数 110.7 万户 ,年检 117 万户 ,劳动监察涉及劳动者人数 7987.4 万人 ,平均每个监察员检查单位户数 582.6 户,年检 616.8 户,涉及劳动者 4203.9 人, 5(p527)这个数字可以说是惊人的。使用行政执法解决具体的劳动争议 ,将使不堪重负的中国劳动监察更加疲于奔命。纵观本文所涉及的劳动行政部门败诉的案件 ,劳动监察部门并不是完全不作为 ,而是在收到劳动者的投诉后 ,全部进行了调查 ,有的还立了案 ,
32、有的进行了调解 ,到最后 ,劳动行政部门还是被提起行政诉讼。之所以被起诉 ,就是劳动监察使用行政手段解决了本应通过救济途径解决的争议 ,一旦达不到投诉人的请求 ,就会被起诉。另外 ,劳动监察不应该对个别劳动争议进行调解 ,根据 1947 年国际劳工组织的劳动监察建议书(第 81号),劳动监察不应包括调解和仲裁 ,因为调解和监察的职能与监察员的主要职能和义务是互不相容的。 (三)构建科学合理的劳动争议处理机制作为解决劳资之间的矛盾冲突的劳动争议解决途径与劳动监察手段应该是相互衔接相互配合的 ,而不是互相重合互相冲突的。 调解仲裁法虽然在一定程度上完善了劳动争议处理机制 ,但并没有改变 “调裁审”
33、的模式 ,没有充分发挥其他非诉讼途径替代诉讼的作用 ,劳动争议解决过程仍显过长。 (四)充分发挥工会的作用劳动法88 条规定 ,各级工会依法维护劳动者权益,对用人单位遵守劳动纪律、法规的情况进行监督。可见工会应该参与对劳动法执法的监督 ,中华全国总工会专门有这方面的规定 ,但由于工会力量的薄弱 ,工会过多依附地方政府、依附企业 ,工会作用发挥的不够,劳动者与用人单位一旦有矛盾 ,立即交劳动监察处理,缺乏劳资双方的对话和协商。四、劳动监察人员面临的挑战 劳动立法发展的很快 ,劳动立法和标准的数量日益增多 ,劳动监察部门面临的是越来越复杂精细的劳动法规 ,还有很多非法规化的现象。目前劳动监察适用的
34、法律法规有劳动监察条例 、 行政处罚法 、 行政复议法 、 行政诉讼法,还有与之有关的以及平行的或辅助性法规对其补充。如果劳动监察人员不能从具体的法律条文中得到支持的话 ,将承担更大的责任与风险。劳动监察是一种复杂的职业 ,要求很高的职业水平 ,需要有职业培训、工作能力和高度的责任感。劳动监察是行政执法活动 ,包括行政处理、行政处罚 ,对执法的要求比较严格 ,劳动监察人员应该职业化。 经济和社会的发展变化对劳动监察部门自身能力提出了全面的挑战。在 21 世纪之初 ,世界各国劳动和社会政策领域的体制大都发生着深刻、迅速和剧烈的变化 ,而劳动监察不可能逃避这种变化带来的影响。如中东欧国家由于经济转型 ,过去在中央计划经济下实行的一整套监察制度都消失了 ,同时 ,一些完全崭新的战略出现了 ,如挪威和瑞典实行的 “内部监控 ”,劳动监察工作日益强化预防的观念。而我国的劳动监察还没有来得及考虑这些问题 ,再加上劳动力队伍日益加大、越来越复杂的劳动关系、日益脆弱的劳动力市场 ,给今天的中国劳动监察带来了挑战。劳动合同法 、 调解仲裁法没有从法律的合理性、现实性的角度审视劳动监察工作
