第八章 财政与税收1.ppt

1、2019/7/5,1,第八章 财政与税收,第八章 财政与税收,李建琴副教授 浙江大学经济学院,2019/7/5,第八章 财政与税收,2,第一节 中国财政支出分析 第二节 中国财政收入分析 第三节 中国财政体制 第四节 中国税制,本章主要内容,2019/7/5,第八章 财政与税收,3,概要,在社会主义市场经济体制下，中国同其他大多数国家一样，是一种混合经济，政府作为一个重要的经济部门，运用财政与税收等宏观调控工具参与市场经济的运行，弥补市场缺陷。因此，了解中国财政和税收的基本情况，有助于全面理解中国的经济发展。,2019/7/5,第八章 财政与税收,4,第一节 中国财政支出分析,任何一项影响资源

2、配置的公共政策，公共部门所从事的经济活动以及规制社会经济运行的管理方法都具有一定的成本。财政支出就是政府活动的成本。 衡量政府活动规模大小的指标有两个：财政收入比率（财政收入/GDP）和财政支出比率（财政支出/GDP）。一般国家都选择后者，主要因为： 财政支出比率表示财政对GDP的实际使用和支配的规模。 财政支出直接影响社会再生产的规模和结构。 政府的各项职能是通过财政支出来执行的。 由于经济发展阶段的差别，各国财政支出比率（财政支出/GDP）及增长水平差异很大，发达国家财政支出比率大约在45%左右，发展中国家的这一比率大约为20-30%。,2019/7/5,第八章 财政与税收,5,一 财政支

3、出的增长趋势,从全球范围来看，财政支出无论是绝对量还是相对量都有不断增长的趋势。 世界各国财政支出比率（财政支出/GDP）呈上升趋势。1980年代以前财政支出比率上升较快。之后增长率放慢，可能是各国政策有所变化，也许更可能是财政支出规模趋于上限。 经济发达国家财政支出比率比发展中国家高。 对于这一趋势的探讨形成了四个实证理论 政府扩张活动论。即工业化-人均收入增加-政府活动扩张-财政支出比率提高。 内外因素论。内因是人均收入提高可增加税收，所以财政收入提高，为财政支出扩张提供了基础；外因是社会动荡要求财政支出增长的压力。 发展阶段论。经济发展的不同阶段，经济性支出和公共支出的增长情况各异。 官

4、僚行为增长论。官僚追求机构最大化，导致财政支出扩张 总之，出现这一趋势的原因可归纳为3点：经济因素；政治因素；社会因素。,2019/7/5,第八章 财政与税收,6,（一）中国财政支出的增长趋势,自1978年以来，中国经济体制的改革充分调动了生产要素的积极性，生产率不断提高，人均GDP大幅增加，经济持续增长。财政支出规模也不断扩张。自1978-2003财政支出总额增加了近22倍。除个别年份外，财政支出的增长率都在两位数。从这一角度看，与其他国家的变化较接近。 但财政支出比率（财政支出/GDP）增长趋势较复杂。中国财政支出比率的变化与其他国家的现实有很大出入，甚至相反，前面提到的四个实证理论在很大

5、程度上不能解释这种现象。 1978年以来，中国财政支出比率一直下降， 1980-1990年财政支出比率几乎每年下降1%。而这一时期中国经济持续增长，人均 GDP不断提高，与实证分析不符（人均收入的增长，伴随财政支出增加）。 到1996年财政支出比率下降的趋势才有所缓解。参见 表1-1,2019/7/5,第八章 财政与税收,7,表1-1 财政支出的增长率及财政支出比率,资料来源：中国统计年鉴2003,2019/7/5,第八章 财政与税收,8,（二）财政支出比率下降的原因,外生原因：经济管理体制的变化。 中国过去实行高度集中的计划管理体制，一方面是“低工资，高就业”政策，初次分配中个人所占比重小，

6、很多个人生活必需品由国家低价甚至无偿配给。另一方面，国有企业及折旧基金全部上缴，其固定资产投资、流动资金乃至更新改造资金都由国家拔付。政府调动几乎所有的资源用于生产及再生产。这种统收统支体制下，财政支出比率必然高，随着经济体制改革的推进，政府从很多竞争性领域退出，财政支出比率下降有一定合理性。 财政支出比率的下降持续到1996年。此时市场经济体制已确立，需要大量投资基础设施和基础产业以发展经济，要求支出增加而不是减少。 根本原因：税收限制。 税收是财政支出的基本来源，税收收入增长的能力从根本上决定了财政支出增长的空间。财政支出比率下降的同时，税收收入占GDP的比重也在降低（表1-1）。而当19

7、96年税收收入的比重提高时，财政支出比率也上升。因此，增加税收收入是提高财政支出比率的根本途径。,2019/7/5,第八章 财政与税收,9,（三）中国财政支出增长的潜在压力,就目前看，中国财政支出比率仍低于很多发展中国家。更低于发达国家平均45%左右的财政支出比率。（表 1-2、表1-3） 尽管如此，并不表示中国没必要控制财政支出的增长。从以下因素分析，中国财政支出增长的潜在压力很大。 中国正处于社会主义经济发展的初级阶段，而且地区经济发展极不平衡，政府必须加大基础设施的投资，缩小地区经济发展的差距。同时，人均收入的提高，又要求增加对教育、文化、体育、医疗等的支出。 公债利息支付也在不断增加。

8、 中国尚未全面建立社会保障制度，在财政支出中这类支出很少（仅有社会保障补助支出，用于对国企下岗工人的补贴）。目前，社会保障支出已经成为很多国家政府的沉重负担（表1-6）。中国人口众多，又面临社会老龄化。可以预见，将来社会保障支出会对中国财政支出增长产生很大的压力。,2019/7/5,第八章 财政与税收,10,资料来源：世界银行政府财政统计年报。,表1-2 部分发展中国家财政支出比率,2019/7/5,第八章 财政与税收,11,表1-3 部分发达国家财政支出占GDP的比率(%),郭庆旺、赵志耘著财政学2002版。,2019/7/5,第八章 财政与税收,12,二 财政支出结构,简单来说，财政支出结

9、构是指各类财政支出占总支出的比重。与财政支出规模相比，财政支出结构对市场经济运行的影响更大。 财政支出的不同分类形成了不同的财政支出结构。 从两个角度对财政支出进行分类，用现实数据简要分析财政支出的构成，了解中国财政支出的现状及变化。 中国财政支出结构与其他国家财政支出结构的比较。,2019/7/5,第八章 财政与税收,13,（一）政府职能与财政支出结构,财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么国家财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出，两类分别包括：(1)经济管理支出：经济建设费；(2)社会管理支出：社会文教费、国防费、行

10、政管理费及其它。 随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的转变，财政支出结构发生了很大的变化：经济建设支出占财政支出的比重从改革开放前的近60%，下降为现在的30%多，下降了20多个百分点；相反，社会管理支出则大幅增加。 财政支出结构的变化表明，中国政府职能变化大致经历了三个阶段：解放初侧重安全职能，1953年到改革开放前以经济建设职能为主，之后社会管理职能日益重要。,2019/7/5,第八章 财政与税收,14,1. 经济建设支出的变化,经济建设支出比重下降（表1-4） 流动资金支出下降。除少数国有企业，绝大多数国有企业的流动资金供应从

11、财政拔款改为由银行贷款。 基本建设支出下降。投资主体及资金来源呈多元化。 经济建设支出比重下降不尽合理 目前，经济增长是中国政府的主要目标，从财政支出的角度看，主要的政策工具是财政投资。根据世界银行对发展中国家的一项抽样调查，用于基础设施方面的政府投资占全社会总投资的比重一般为20%，占GDP的比重为4%。由于经济性支出比重的下降，中国2001年预算内安排的投资比重低于这一水平。更多是领先公债，导致债务余额不断膨胀。 中国的中、西部地区经济发展比较落后，尤其基础设施投资严重不足，而这些地区民间财力及地方政府收入有限，国家财政应加大投资力度，缓解地区经济发展的不平衡，保证经济的可持续发展。但经济

12、支出的下降使中央政府对地区经济的调节捉襟见肘。,2019/7/5,第八章 财政与税收,15,2.社会管理支出的变化,社会管理支出比重上升（表1-4） 社会文教费的比重稳定上升 行政管理费比重提高 国防费比重在解放初较高，之后持续下降，近10年几乎没什么变化 社会管理支出变化的不合理方面 行政管理支出增长过快。与改革开放前相比，提高了12%多，行政管理支出是一种经常性支出，应由经常性收入（税收收入）来负担，从表1-1可看出，中国税收收入占GDP的比重在下降，经常性支出理应受到限制，但实际情况相反。因此，许多经济落后地区的财政变成了“吃饭”财政，根本无力发挥其经济职能。 虽然中国在走向市场经济，但

13、国企改革还有很长的路；尽管中国政府职能在转变，但基础设施的建设仍然需要政府的大量投资。社会管理支出的增加，侵蚀了一部分经济建设支出。政府要加大财政投资，只能依靠大量的公债发行，增加了财政风险。,2019/7/5,第八章 财政与税收,16,表1-4 按国家职能分类的支出比重(%),资料来源：楼继伟主编新中国50年财政统计，经济科学出版社；中国统计年鉴2003。,2019/7/5,第八章 财政与税收,17,（二）财政支出的经济性质与财政支出结构,按经济性质财政支出可分为购买性支出和转移性支出 购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，如政府各部门的事业费和投资拔款。 转移性支出直接表现为政府资

14、金无偿的、单方面的支付。这类支出主要有社会保障支出、补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。 在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外都表现资金从政府手中流出，但不同财政支出对国民经济的影响却存在差异，通过这种分类可以了解财政支出对不同经济领域的影响。,2019/7/5,第八章 财政与税收,18,1. 购买性支出,购买性支出的经济分析意义 对于这类支出，政府的角色是商品和服务的购买者，支出的项目和规模直接影响生产和就业。 在安排这类支出时，政府要按市场规律进行交易，资金的使用必须考虑成本与效益，这对政府行为形成了强有力的效益约束。 美国1936年防洪法案中出现了成本收益分析法，来评估政府项目的效率。

15、现在这一方法在许多国家的中央政府、各级地方政府以及世界银行等国际组织中得到广泛运用。 中国政府一些财政支出项目的决策也在运用成本收益分析法。 购买性支出体现了政府的市场性再分配活动。在政府财政支出总额中，购买性支出所占的比重大，则财政活动对生产和就业的直接影响就大。,2019/7/5,第八章 财政与税收,19,2. 转移性支出,转移性支出的经济分析意义 转移性支出的对象是特定而明确的，尤其是社会福利、补贴支出和社会保障支出，是领受者收入来源的一部分，他们可以自由地作出消费何种物品的决策，能一定程度上缓解社会收入分配的不公平。 对于转移性支出的安排，没有一以贯之的原则，政府可能根据经济的变化而改

16、变支出标准，这其中也会有政府同各种势力的讨价还价。因此，转移性支出对政府支出的预算约束是软的。 转移性支出有利于调节社会成员的收入分配，尤其是社会保障支出被称为社会稳定的“安全阀”。 转移性支出体现了政府的非市场性再分配活动。在政府财政支出总额中，转移性支出所占的比重大，则财政活动对收入分配的直接影响就大。,2019/7/5,第八章 财政与税收,20,3. 支出结构的变化,购买性支出的比重在下降 1980年以前，购买性支出平均为96.6%，政府对就业和生产影响极大 之后购买性支出比重迅速下降，但仍保持较高比例 转移性支出的比重提高 1980年以前转移性支出微乎其微 1981年起比重大幅提高 1

17、991年转移性支出比重又下降，因为价格补贴和企业亏损补贴减少 转移性支出中，社会保障支出比重过小（表1-6），债务支出比重高，支出结构不合理 一般说，经济发达国家由于政府较少直接参与生产活动，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出的比重大。发展中国家财政较多地参与经济和生产，购买性支出的比重较大。与大部分发展中国家相比，目前中国财政支出中购买性支出和转移性支出的比重较适当。参见：（表1-5）,2019/7/5,第八章 财政与税收,21,表1-5 按经济性质分类的支出比重,资料来源：楼继伟主编新中国50年财政统计，经济科学出版社；中国统计年鉴2003。,2019/7/5,第八章 财政与

18、税收,22,（三）财政支出结构的国际比较,按国际惯例，政府提供的服务分为三类： 维持性服务：保证了国家机器存在和政府基本职能的实现，为社会成员的正常生产和生活提供基本条件。 经济性服务：在现代社会，提供经济性服务是政府的一个重要职能。 社会性服务：提高全民素质和健康水平、消除贫困、增进福利。 财政支出可相应分为： 维持性支出：行政管理费和国防费，是政府提供纯公共物品的必要支出。 经济性支出：财政投资和公共投资等，在政府各类支出中，经济性支出与民间部门经济活动的联系最为密切，对社会资源的配置力度也是最大、最直接的。 社会性支出：教育、保健、社会保障和福利支出等。,2019/7/5,第八章 财政与

19、税收,23,1. 经济发展阶段决定财政支出结构,从世界经济发展史来看，各国政府的活动扩张和财政支出结构演变大致如下： 从维持性服务开始，先扩展到经济性服务领域，再进一步扩展到社会性服务领域。 与政府提供的服务变迁相适应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重提高，然后两者都逐渐下降，而社会性支出比重明显提高。 在现实中，不同发达程度国家的财政支出结构的变化也是如此（表1-6） 维持性支出占财政支出比重随着经济发展阶段的上升呈明显的递减趋势。 经济性支出占财政支出比重随人均收入的提高而降低。 社会性支出占财政支出的比重随经济发展阶段的上升而迅速提高。,2019/7/5,第八章 财政与税收,24,

20、2. 中国财政支出结构的变化,中国财政支出结构更多类似于低收入国家 经济性支出比重较高 社会性支出比重较低 维持性支出比重远没有低收入国家那么高。（资料来源不同，有些数据不可比） 中国确立市场经济体制后，近年来支出结构的变化情况： 经济性支出比重仍有下降趋势，但下降速度很慢 维持性支出比重提高 社会性支出比重持续上升。随着社会保障制度的完善，社会性支出比重上升的趋势将加快 中国财政支出结构的变化不完全符合前面所描述的变化轨迹。由于各国国情不同，不能简单类比。中国还处于经济体制改革与政府职能转变的动态过程中，财政支出结构的变化也将持续。,2019/7/5,第八章 财政与税收,25,表1-6 三类

21、国家财政支出结构(各类支出占总支出比重%),资料来源：International Monetary Fund,”Government Finance Statistics Year Book”,1995,IMF.和中国统计年鉴2003。人均收入以1992年GNP划分：675美元为低收入；676-8335美元为中等收入；8336美元以上为高收入。,2019/7/5,第八章 财政与税收,26,第二节 中国财政收入分析,财政收入是政府活动的物质基础 中国一直执行以收定支的原则 财政收入的规模对政府的经济和社会活动有较强的影响 中国财政收入的规模 1978年以来，中国财政收入总量不断增加 财政收入占G

22、DP比重变化呈波动 中国财政收入的结构 预算内收入难以满足政府支出需要 乱收费现象严重，财政资金被肢解 债务规模扩大,2019/7/5,第八章 财政与税收,27,一 财政收入的增长趋势,概况（表2-1） 财政收入总额不断增长，1878年到2003年，财政收入增加了18倍，慢于财政支出的增长（22倍）。除各别年份外，增长率保持两位数，增长速度较快。 1978-1994年财政收入比率（财政收入/GDP）不断下降，1996年后缓慢回升。与财政支出比率（财政支出/GDP）的变化大致相符。 除各别年度财政收支有盈余，绝大部分年度财政收入难以满足支出需要。收支缺口扩大。2002年的收支缺口是1980年的4

23、6倍。 原因 统收统支体制的变化使政府集中的收入减少 预算外各种收费使财政资金分散，大量财政资金以预算外收入形式存在，未纳入国库统一管理 税收收入不足。税制不健全，税收征管漏洞大，偷税漏税严重,2019/7/5,第八章 财政与税收,28,表2-1 中国财政收入比重变化,资料来源：中国统计年鉴2003,2019/7/5,第八章 财政与税收,29,二 财政收入结构,财政收入不同的分类形式构成了不同的财政结构。中国是发展中的社会主义国家，国民经济结构有其自身的特点。中国财政收入分类一般采用两个不同的标准： 以财政收入的形式为标准划分。主要反映取得财政收入的不同方式及各类收入在总收入中所占的比重。中国

24、预算就是按这一标准来列举财政收入的。 以财政收入的来源为标准划分。如财政收入的所有制构成和财政收入的部门构成。 财政收入的结构变化是财政收入制度变化的指针。中国财政收入从建国到1984年依靠企业利润上缴，到以税收收入为主，反映了财政收入制度走向科学化、法制化、规范化。,2019/7/5,第八章 财政与税收,30,（一）财政收入的不同项目,预算内收入 税收收入：各项税收 企业收入：国有企业的利润上缴 专项收入：排污费、教育费附加、机场费收入等 其他收入：利息收入、基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入、规费收入等 预算外收入 地方财政部门管理的预算外资金。有各项附加收入、地方政府集中的企业

25、资金、统管的事业收入和其他杂项收入等 行政事业单位管理的预算外资金。主要有工、交、商事业收入；农、林、水、气象事业收入；文、都、科、卫事业收入；城市公用事业收入；社会福利事业收入；工商管理收入和行政机关收入等,2019/7/5,第八章 财政与税收,31,（二） 预算内收入结构变化的分析,预算内收入中税收收入比重提高，目前占预算内收入的90%以上 1978年之前税收收入的比重不到50% 自1980年税收收入比重超过企业收入比重 1984年两次“利改税”后，税收收入比重大幅提高 1994年税制改革之后，税收收入比重达到90%以上。仍有上升空间 企业收入的比重与税收收入的比重此消彼长 1978年之前

26、，预算收入以企业收入为主 1979-1993年逐渐减少 1994年后，这类收入不复存在 由于税收的强制性、固定性和无偿性，能保证财政收入连续、稳定地取得，因而成为国家经常性收入的最主要来源。参见：表2-2,2019/7/5,第八章 财政与税收,32,（二）预算外收入的变化分析,中国建国之初实行高度集中的统收统支体制。进入第一个五年计划时期后，为调动地方积极性，开始把原来预算内的一部分收入，放到预算外管理，允许地方政府自收自支，国家预算资金开始分为预算内和预算外两部分，这才形成预算外收入这个特殊的范畴。 1980-1993年预算外收入大幅增加 （表2-2） 1994年之后预算外收入逐渐下降 （表

27、2-2） 综观世界各国财政收入都是由税收和收费二者构成，以税为主，以费为辅，一般税收收入占财政收入的90%以上。而中国税收收入占财政收入的比重只有70%多。（表2-2） 预算外收入随意性大，规模不易控制。因此，应减少它在财政收入中的比重。 税费改革。开征新的税种或扩大征收范围代替收费 加强对预算外收入的管理 调整收入范围，分步纳入国家预算,2019/7/5,第八章 财政与税收,33,表2-2 中国财政收入构成 （% ）,资料来源：中国统计年鉴2003,2019/7/5,第八章 财政与税收,34,三 赤字,财政赤字是指某一财政年度计划的财政收支是平衡的，而在预算执行过程中由于主、客观不可预测因素

28、的影响，致使决算出现收支差额。 古往今来，财政赤字时断时续地伴随着政府的财政活动。赤字的出现主要是基于3个目的：为战争融资；拯救经济衰退；促进经济发展。财政赤字的历史渊源就是为战争融资。在1930年代的经济危机之后，赤字主要用于经济发展的目的 对发展中国家而言，利用赤字扩大财政支出有可能把未加利用或利用不足的资源动用起来。因为这些国家和地区的税制大都不完善，税收收入规模有限。发达国家主要运用赤字来维持充分就业水平，因为与增加税收相比，利用赤字扩大支出见效较快，公众的反对情绪较小。 财政赤字规模过大易引发通货膨胀，因而倍受关注。国际上评价财政赤字风险通常有两个指标：赤字依存度和赤字比率。,201

29、9/7/5,第八章 财政与税收,35,（一）赤字风险评价指标：赤字依存度,赤字依依存度：财政赤字占财政支出的比例。国际警戒线为60%。大于这一比例可能产生财政危机。赤字依存度越高，说明在财政支出需要很大的前提下，税收收入和非税收入相对短缺。两种情况会产生这一现象： 财政支出需要过大 现行收入制度（主要是税收制度）筹措收入的能力不足 如果赤字依存度太高，超过国际警戒线时，政府应采取以下措施： 政府应重新衡量财政支出的规模，削减财政支出 如果财政支出规模与国家经济发展相适应，政府就应考虑现行收入制度（主要是税收制度）是否完善，提高财政收入 赤字依存度说明的是财政本身的问题，特别是说明了财政支出的需

30、要与财政收入供给的能力之间的缺口。,2019/7/5,第八章 财政与税收,36,（二）赤字风险评价指标：赤字比率,赤字比率：财政赤字占GDP的比重。国际警戒线为3%。赤字比率过高的影响： 赤字比率过高会扰乱正常的国民经济运行，特别是可能形成通货膨胀压力 高的赤字比率必然成为沉重的财务负担，会影响未来财政年度的财政状况，使其难以好转甚至财政状况恶化 如果赤字比率过高，政府应采取下列措施： 在在经济增长率不变的情况下，政府应从财政管理本身入手，分析各类财政支出项目，压缩不合理的支出 从经济运行着手，调整经济结构，提高经济效率，促进经济增长，增加GDP 赤字比率说明的是财政与经济的关系，表明了国民经

31、济现状对财政赤字的承受能力。,2019/7/5,第八章 财政与税收,37,（三）中国赤字的现状,中国赤字比率适中。赤字比率(-2.05%)低于最发达国家（-3.77%）、赤字规模较大的发展中国家（-6.01%）及经济转型国家（-5.03%）。 中国赤字依存度较高（-22.92%）。与赤字规模较大的发展中国家（-23.23%）接近，高于经济转型国家（-14.50%）、发达国家（-11.09%），比新兴工业化亚洲国家高29.73%，说明财政状况欠佳，但尚在安全线内。 中国年的赤字水平（3098 亿元）相当于年的，亦即年时间翻了两番，年均增长高达。而在此期间中国的增长一直是个位数，在今后相当一段时间

32、也不可能再以两位数的速度增长。以此推算在新一届政府主政期间，以近的财政支出增长率和超过的赤字增长率来支持左右的总需求增长率，不是一种可持续的增长方式。 中国应压缩赤字规模，以改善财政状况，降低财政风险 。 参见：表2-3和表2-4,2019/7/5,第八章 财政与税收,38,表2-3 中国财政赤字比率与赤字依存度,资料来源：中国统计年鉴2003,2019/7/5,第八章 财政与税收,39,表2-4 不同国家中央政府赤字比率与赤字依存度%,资料来源：IMF政府统计年鉴1997、国际金融统计年鉴1998,2019/7/5,第八章 财政与税收,40,四 公债,公债是政府向个人、企业、社会事业单位及它

33、国政府的借债。公债种类很多： 按地域划分：国内公债和国外公债 按偿还期限来划分：短期公债、中期公债、长期公债和永久公债 中国公债的发行情况： 中国历史上第一次发行的公债是1894年的“息借商款” 有新中国成立后，中央政府于1951、1952年发行了“人民胜利折实公债” 1954-1958年发行“国家经济建设公债”，1974年全部还本付息 1959-1980年间未发行公债 1981年起恢复公债发行,2019/7/5,第八章 财政与税收,41,（一）公债的基本特点,从政府角度讲，公债有3个特点： 自愿性。公债认购原则上应以购买者自愿承受为前提 有偿性。政府按期还本付息 灵活性。政府可根据需要选择发

34、行不同偿还期限的公债 从购买者角度讲，公债有3个特点： 安全性。公债以国家信用为基础，投资风险较小，常被称为“金边债券” 收益性。购买者在公债到期时可收回本息，且收益可预测 流动性。购买者可随时把公债在证券市场变现 公债偿还本息的资金来源：设立偿债基金（日本）；通过预算列支，以税收收入偿还（实践中很难做到）；发新债（中国）,2019/7/5,第八章 财政与税收,42,（二）中国公债的现状,中国公债负担率（公债余额占GDP的比重）低于其它国家，不会对经济产生不良影响。中国政府大规模发债时间短，而表中所列国家的高负担率是债务余额滚动几十年甚至上百年的结果。如果中国公债发行规模就此发展下去，再过几十

35、年，公债负担率也会非常高。 中国公债依存度（当年公债发行额占当年中央财政支出的比率）相当高，财政支出过多依赖债务，财政状况欠佳。一个重要原因是中国中央政府财政支出比重过低，从而在计算公债依存度时，会使该比率提高。公债毕竟是一种有偿性的收入，只能作为补偿性收入，财政支出应主要依靠无偿性的税收收入。 公债余额增长速度快，中国处于非经济衰退的正常经济运行时期，应适度控制公债发行规模，积极调整财政政策，同时提高中央政府财政支出的比重。参见：表2-5和表2-6,2019/7/5,第八章 财政与税收,43,表2-5 不同国家中央政府公债规模指标,资料来源：IMF政府统计年鉴1997、国际金融统计年鉴199

36、8,2019/7/5,第八章 财政与税收,44,表2-6 中国公债规模,资料来源：中国统计年鉴2003,2019/7/5,第八章 财政与税收,45,第三节 中国财政体制,财政管理体制是处理中央和地方及地方各级政府之间的财政关系的基本制度，其核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。财政管理体制包括四项内容: 确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体 预算收支的划分原则和方法 预算管理权限的划分 预算调节制度和方法,2019/7/5,第八章 财政与税收,46,一 财政体制的演变,建国到1993年，中国先后实行过三种类型的财政体制： 1949-1952年：统收统

37、支体制（这是一种高度集中的财政体制，主要收入集中上缴中央金库，地方开支由中央核准，统一拔付，只给地方留少许机动财力） 1953-1978年：“统一领导，分级管理”的体制（由中央核定地方收支指标，收大于支则地方上解多余收入，支大于收由中央给予补助） 1980-1993年：“划分收支，分级包干”体制（又称财政包干体制，地方初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。曾在不同地方实行过六种不同包干办法。期间各地曾流行“跑部”运动，地方讨价还价的能力影响到地方的收入分成）,2019/7/5,第八章 财政与税收,47,二 分税制财政体制及主要内容,1994年起中国实行分税制财政体制，其特点包括：

38、各级预算相对独立。一级财政一级预算主体，自求平衡 中央与地方事权和财权明晰。在明确市场经济中政府职能边界的前提下划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出的职责（即财权）范围。 收入划分实行分税制。在收入划分比例上中央预算居主导地位，保证中央的调控权和调控力度。在税收划分上，大宗收入的税种归中央，地方税种主要是收入弹性小的销售税和财产税；在管理上，分设国税局和地方税务局，分税、分征、分管相结合 预算调节采取转移支付制度。中央政府以补助金方式弥补地方收入不足，并加强对地方的控制。 体制相对稳定。只是集权与分权关系及相应的调节方法可以有经常的调整。市场经济国家普遍采用分税制财政体制

39、。,2019/7/5,第八章 财政与税收,48,（一）预算体系,中国国家预算体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。 中国国家预算由中央预算和地方预算组成。 中央总预算由中央各部门的单位预算组成。 地方预算包括： 省（直辖市、自治区、计划单列市）预算。省总预算由省本级各部门单位预算和县总预算组成 市（设区的市）预算 县（包括不设区的市和自治县）预算。县总预算由本级各部门单位组成 乡一级政府预算。正在进行试点，还未全面开始 参见：图1,2019/7/5,第八章 财政与税收,49,中央级预算,省、自治州级预算,设区的市、自治区级预算,直辖市级预算,县、自治区、不设区的市、辖区级预算,乡、民族乡

40、、镇级预算,2019/7/5,第八章 财政与税收,50,（二）中央与地方的事权和支出划分1,中央政府承担的事权 国家安全、外交和中央国家机关运转 调整国民经济结构、协调地方发展 实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展中央政府承担的支出 国防费；武警经费；外交和援外支出；中央级行政管理费 中央直属企业的技术改造和新产品研制费、由中央负担的国内债务的还本付息、地质勘探费、中央财政安排的支农支出 中央统管的基本建设投资、中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出等,2019/7/5,第八章 财政与税收,51,（二）中央与地方的事权和支出划分2,地方政府承担的事权 地方政权机关

41、运转 地方经济发展 地方各类事业的发展地方政府承担的支出 地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费民兵事业费 地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品研制经费、支农支出、价格补贴支出 城市维护建设费、地方文化、教育、卫生等各项事业费,2019/7/5,第八章 财政与税收,52,（三）中央与地方的收入划分1,中央政府的固定收入 关税 营业税和消费税 中央企业所得税 城建税 地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税 个人所得税（对利息部分的征税） 船舶吨税 车辆购置税 专项收入 教育费附加收入 其他收入,2019/7/5,第八章 财政与税收,53,（三）中央与地方的收入划分2,地方政府的

42、固定收入 营业税 地方企业所得税 城镇土地使用税 房产税、城建税 地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、印花税、契税 个人所得税（不包含对利息部分的征税） 固定资产投资方向调节税 车辆购置税、车船使用税、船舶吨税 专项收入、教育费附加收入 农业税、耕地占用税 征收的排污费和城市水资源收费 其他收入,2019/7/5,第八章 财政与税收,54,（三）中央与地方的收入划分3,共享税增值税中央分享75%，地方分享25% 资源税中海洋石油资源税作为中央收入，其它资源收入作为地方收入 证券交易税中央分享94%，地方分享6%,2019/7/5,第八章 财政与税收,55,（四）转移支付制度,转移支付制度

43、是1994年引入中国的。尚无严格、规范的定义，其基本特征可概括为： 转移支付范围仅限于政府之间 财政资金的转移是无偿的 并不形成政府的终极支出，取得补助的一方可自行安排支出项目 转移支付制度一般出于以下考虑： 财力分配的纵向不平衡，较低级次的政府会存在收入短缺 财力分布的横向不均衡，各地区应维持最低公共服务水平 政府特殊的施政目标，如地方大型的基础设施的投资，应予补助 中国政府间转移支付的主要方式： 体制补助与上解。指原体制下中央对地方的补助和地方对中央的收入上解 中央财政对地方财政的税收返还。即共享收入部分的地方分享额 中央财政对地方财政的专项拔款。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境

44、事业费补助、支持不发达地区发展资金等,2019/7/5,第八章 财政与税收,56,三 分税制的积极作用,分税制财政体制的实行，促进了国家财政收入的稳定增长。1994年后，财政收入/GDP稳定提高（表2-1） 中央政府的宏观调控能力增强 中央财政基本扭转靠地方组织的收入上解来履行职能的被动局面 中央政府通过调节收入增量，强化了在上下级财政分配中的主导地位 增值税的大部分和消费税收入划归中央，一定程度上可纠正了地方的盲目投资和重复建设问题，各级政府减少了对烟酒等国家限制产业的投入 规范的制度理顺了各级政府间的财政分配关系 初步明确划分了中央和地方的事权及支出，强化了地方财政的预算约束，地方自觉加强

45、财政管理 初步建立了地区间财力趋向均衡的机制(转移支付制度)，实施有效横向和纵向经济调节成为可能,2019/7/5,第八章 财政与税收,57,四 分税制存在的问题1,地方财政还不是一级独立的财政 地方承担跨省、跨部门的财政支出 地方没有地方税的立法权，地方政府也不能发行公债 税种的划分不合理 行政隶属关系仍起作用。企业所得税的划分以行政隶属为标准，不符合市场规律 个人所得税基本查为地方税种。长期看，随着人口流动的频繁，个人所得税应归属中央 转移支付制度不规范 税收返还办法不合理。增量部分的分配向地方倾斜过多 转移支付的标准不规范，转移支付方式过多 政府间转移支付缺乏法律约束,2019/7/5,

46、第八章 财政与税收,58,四 分税制存在的问题2,中央政府财政收入比重偏低 分税制财政体制的实施一定程度上扭转了中央财政收入比重的持续下降，数据显示1994年后中央收入比重逐渐上升（表3-1） 但与其他国家相比，中央财政收入的比重偏低（表3-2） 中央政府财政支出比重偏低 分税制实施后，中央财政支出的比重有所提高（表3-1） 但与其他国家相比，中央财政支出的比重太低（表3-2） 中央政府的财政收入并不是中央实际可支配收入，有很大部分以税收返还方式返还给地方。由于按既得利益向地方返还幅度过大，转移支付后中央收入的比重基本维持体制改革前的水平，明显偏低。因而中央财政支出的相当部分靠借债维持 中央财

47、政支出比重过低是中国公债依存度太高的一个重要原因,2019/7/5,第八章 财政与税收,59,表3-1 中国中央和地方财政收支比重（ % ）,资料来源：中国统计年鉴2003,2019/7/5,第八章 财政与税收,60,表3-2 2000年各类国家中央和地方财政收支比重（%）,资料来源：政府财政统计年鉴（2001）,2019/7/5,第八章 财政与税收,61,第四节 中国税制,著名经济学家斯蒂格利茨曾说过：“人生只有两件事是固定不变的，那就是死亡和纳税”。 税收制度作为国家经济管理的重要组成部分，是政府干预经济的重要工具。不同国家以及不同经济发展阶段，都需不同的税制结构与之相适应。中国正处于经济

48、转型时期，税制结构有其自身的特点。,2019/7/5,第八章 财政与税收,62,一 中国税制改革的历史沿革,中国税制主要经历了五次较大规模的改革： 1950年建立了较完善的新中国税收制度 1958年简化税制，以适应社会主义改造基本完成，经济管理体制改革之后的形势要求 1973年的税制改革后变为单一税制，对国企只征工商税，对集体企业仅征工商税和工商所得税，这次改革是“文革”税收无用论的产物。改革后税收对经济的调节作用几乎为零 1984普遍实行国营企业利改税，全面改革工商税制，取自国企的收入由税收代替 1994的税制改革。这是建国以来规模最大、范围最广、力度最强的一次税制改革，以适应建立社会主义市

49、场经济体制的要求,2019/7/5,第八章 财政与税收,63,二 中国的税制结构,税制结构是指一国各税种的总体安排。在税制结构中，不同税种的相对重要性差异很大，占重要地位的主体税种是划分税制结构变迁的标志。 税制结构的演变过程是以简单的直接税（人头税）为主的税制结构，发展到以间接税为主的税制结构，再发展到以发达的直接税为主的税制结构。 直接税：税负一般不能转稼，如个人所得税，一般由纳税人承担。间接税：税负可以转嫁，如商品课税类税种，消费者承担部分或全部税款。,2019/7/5,第八章 财政与税收,64,（一）税制结构的变化分析,1980-1984年，以商品课税为主间接税是主体税种，未开征企业所得税，个人所得税仅对少数外籍人员征收。1985-1991年，利改税后企业以缴税代替利润上交，对其它类型企业也征收所得税，因而所得税收入增加迅速。1992-1996年，增值税的开征使商品课税收入提高，同时对国营企业降低所得税税率，因而所得类课税收入下降，商品课税类收入上升。1997年之后，由于对个人所得税征管加强，加之对个人收入部分的储蓄利息增收20%的所得税，从面使所得类课税收入比重上升。参见：表4-1,