1、交叉创新与转型重构2017年中国城市交通规划年会论文集 1 北京市实施 TOD 的政策机制 邵娟 荣建 王超 【摘要】TOD 是以公共交通为导向的城市规划方法，正在成为一种被推崇的城市发展模式，与北京市 倡导的可持续发展模式相吻合。分析国际城市实施 TOD 在规划审批、建设及运营阶段的保障政策机制。结 合中外实施 TOD 背景及目的的差异性，界定北京市 TOD 内涵。最后研究国外保障政策在北京的适用性及北 京实施TOD存在的障碍。 【关键词】交通规划；TOD；混合用地；绿色交通；政策机制；北京市 0 引言 虽然公共交通导向发展模式（Transit Oriented Development, T
2、OD）的概念是在 20 世纪 90 年代才提出的，但 TOD 所倡导的城市发展模式确是城市发展最早期和传统的模式。从美 国情况看，低密度、郊区化的发展模式在经历过辉煌时期后，道路拥堵、城市无序蔓延、社 区缺乏活力、环境污染、资源浪费等弊端出现，促使人们追求新城市主义理念，诞生 TOD 发展模式促使城市的可持续发展。尽管 TOD 概念是针对美国国情提出的，但它所包含的城 市土地使用与交通协调发展理念正在被世界城市规划师所青睐并采用， 目前已成为世界范围 内一种被推崇的城市发展模式。 北京市正面临部分地区职住失衡、潮汐交通显著、土地混合程度低、出行距离增大等问 题，实施 TOD 模式势在必行。而有
3、效的政策机制是保障 TOD 成功实施的关键，因此有必要 借鉴国际成功的政策机制，进行北京市实施 TOD 的政策机制研究。 1 TOD解读 1.1 TOD概念 TOD 典型的定义是纯粹描述性的，即混合使用、多种密度和公交站点为中心 600 米的 半径范围。TOD 范围内的土地使用类型必须谨慎地与地方功能、居民、工人、游客的需求 和愿望相匹配 1 。 主要包含的用地类型是核心商业区、 开放区、 办公区与居住区及次级区域； 核心商业区主要依托地铁、有轨电车等大容量公交站点建设城市综合体，一方面吸引大量客 流，促进商业开发，另一方面为高强度的土地开发创造条件，提升土地利用价值；开放区是 生态、社会、文
4、化、经济等多重目标的载体，为城市居民提供良好交往空间；办公区与居住 区提倡职住平衡，以公交系统连接，提供通勤需求；次级区域是低密度发展区域，适当进行中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编 2 开发，如图 1 所示 2 。 图 1 典型TOD 用地布局结构 基于性能，从影响和作用定义 TOD 需要达到五大目标：区位效率、多样选择、价值获 取、场所营造、公交站点与社区融合 1 。区位效率主要包含密度、公交可达性和步行友好性 三个关键组分；多样选择主要是对住宅形式及生活活动和购物的多样选择；价值获取主要包 含地方政府、投资者、经营者和居住者四类用户群体；场所营造注重按照以
5、人文本，步行友 好，安全、舒适、有吸引力，灵活适应未来变化的压力等原则营造高品质城市设计；公交站 点与社区融合主要从站点人流量、消费者服务与站点本身融合、汽车停靠站位置和处理等方 面注重节点设计。 这些目标不是简单的代表一个城市规划师的希望清单， 相反它们与大量 “宜 居”元素吻合，TOD 的潜在益处与人们期盼的生活质量明显一致。 TOD 的标准定义是在公共交通服务的不同类型的场所和服务于社区的不同类型的公共 交通里， 产生一套适合于所有类型的单一尺度的解决办法。 Peter Calthorpe定义了 “城市 TOD” 和“社区 TOD” ，这种方法认识到固定交通线路上的不同类型场所与那些只可
6、能有接驳服务 场所的差异，大大拓宽了步行和换乘交通乘客的集中区思想。总之，成功的 TOD 应该是土 地混合使用、适于步行和区位高效的发展，通过平衡足够的密度需求，支持相邻社区便利的 交通服务，提供多种形式、档次的住宅及多样服务设施、工作场所，不同收入、年龄、背景 的居民可以选择步行、自行车满足日常生活需求 3 。 1.2 规划原则 Peter 在未来美国大都市中阐明了 TOD 模式有关的城市设计原则包括:组织区域一 级的城市增长向紧凑型和支持公共交通型发展；将商业、住房、工业园和公共基础设施安排 在距离公交站的步行范围内；创建方便行人的街道网络，直接连接本地各目的地；提供不同 密度和成本的房屋
7、类型；保护敏感的栖息地、河岸带和高品质的开放空间；使公共场所成为 建设定位和社区活动的焦点；鼓励现有社区沿公共交通走廊进行填充发展和重新开发 4 。 交叉创新与转型重构2017年中国城市交通规划年会论文集 3 1997 年， Robert 在总结以往 TOD 规划原则基础上， 提出 “密度(Density)、 设计(Design)、 多样性(Diversity)”规划原则，简称“3D 原则”5。随着 TOD 的进一步研究，国内外学者 又增加了距离(Distance)、目的地可达性(Destination Accessibility)和特色差异(Distinction) 6 ， 形成“6D原则”
8、 ，具体含义如下： 密度：通过集聚的住宅、就业岗位，将便捷的公共交通与小比例小汽车、大比例绿色出 行方式联系起来，与美国相比，中国城市开发密度普遍较高，尤其以特大城市、大城市更为 突出。 多样性：包含用地混合及住宅选择两方面的多样性，在 TOD 半径范围内提供一定数量 的公共设施、商业、办公、住宅，通过合理的用地布局减少居民的出行半径；住宅包含低密 度、中高密度、高密度不同等级，满足各种收入人群的居住需求。 设计：高质量的城市设计和建筑设计，以人为本、有各自特色，活跃社区活力的同时增 加安全性。 距离：公交服务水平、发车频率、容量、多种模式间的换乘及总体边界程度都影响公共 交通的分担率，公交节
9、点应设置在居住、就业、服务中心的步行范围内。 目的地可达性：区域性的目的地安排在公交服务水平匹配的地方。 特色差异：强调营造 TOD 站点地区的自明性及场所营造的重要性，保障不同 TOD 站点 开发的差异性。 2 实施 TOD 的国际保障政策 主要从规划审批、建设、运营等三个阶段，梳理国外对实施 TOD 的保障政策。 2.1 规划审批阶段 主要包含土地利用政策机制、 政府部门协调与引导机制及停车配建三个层面的保障政策 机制。 土地利用政策机制层面：TOD 的核心内容之一是通过土地利用调整城市空间形态，从 而整合城市土地利用与公共交通的协调发展，并不是针对局部地块的开发建设。主要采取的 措施有界
10、定城市增长边界(Urban Growth Boundary， UGB)；开发权转让(Transfer of Development Rights，TDR)；优化规划许可审批程序；制定容积率奖励等。 城市增长边界是美国在城市蔓延背景下提出，是“新城市主义”与“精明增长”理念的 核心，基本功能是控制城市规模的无节制扩张。例如，1973 年美国俄勒冈州为其所有大城 市划定 UGB，禁止超过 UGB 新建居民区和公交系统，鼓励市区内部土地的混合开发利用。中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编 4 1997 年波特兰市制定 波特兰地区规划 2040 ， 通过 UGB 和加强公
11、交发展实现精明增长 7 。 开发权转让于 1978 年在美国最高法院确立其合法性，是土地所有者或使用者将土地开 发权转移给他人或转移至其他土地的行为， 是一种自愿、 基于市场机制的土地利用管理机制， 主要用于生态环境保护、适度土地开发与土地用途管理、土地资源配置。 一般的规划审批流程涉及规划、土地管理及建设等部门，流程复杂、周期长，优化规划 许可审批程序可有效缩短 TOD 建设周期。例如美国博尔德市，对于土地混合使用区域，规 划审批时间从 3-4 年减少至 4-6 个月；美国丹佛市提供两种可随意选择的设计审查程序，一 是基于设计标准的审查，一般不超过 15 天；二是基于设计准则的审查，一般不超
12、过 45 天。 容积率奖励最早出现在美国新区划法中，是土地开发管理部门为取得开发商合作， 在开发商提供一定的公共空间或公益性设施的前提下， 奖励开发商一定的建筑面积。 在美国， 开发商为城市提供额外公共空间，则按规定增加一定楼板面积。如曼哈顿在临人行道一侧每 提供一个单位的开放空间，可在高度上增加 10 个单位的建筑面积。在日本，规定建筑区内 有效公开空地面积比例不低于 20%，如果高于 20%可依据计算公式获得额外容积率奖励。 但存在局部建设量大，导致公共空间/公益设施过饱和，影响生活质量及公共空间设置不方 便公众使用等方面的问题。 政府部门协调与引导机制层面：国外实施 TOD 经验表明，政
13、府部门的重视、有效的协 调及监管是成功实施并取得效益的关键， 主要涉及政府部门的内部协调机制及政府部门的引 导机制两个方面。 例如， 新加坡将若干与交通有关的政府部门合并统一为新加坡陆路交通局， 负责统一规划和管理城市交通；美国建立专门的跨机构委员会或工作组，地方政府通过区划 法规及建设规范的制定对实施 TOD 进行有效控制 8 。 停车位建设层面：与土地利用政策配套，是保障公交导向发展的有利措施，但存在既发 展公共交通， 又增加停车供给的矛盾机制。 国外众多城市对停车位的建设是 “限建” 而非 “配 建” ，并且在轨道、公交站点周边考虑折减。例如德国汉堡、苏黎世限制中心区最大停车位 数量；美
14、国西雅图、波特兰，控制最大车位建设数量；法国巴黎在轨道站点周边 500 米范围 零车位配置等。 2.2 建设阶段 主要包含技术支撑及投融资保障两个层面的保障政策。 技术支撑层面：一方面，城市规划师及设计师结合周边可承受的开发强度、区域交通承 载能力， 在满足公共交通区域优先权的要求下， 从区域视角研究基于 TOD 理念的二次开发。 另一方面，通过不同交通方式的接驳、换乘，明确层次关系，尽量少换乘，同时通过街景、交叉创新与转型重构2017年中国城市交通规划年会论文集 5 城市设计、公共场所及城市道路的设计，营造高质量的换乘、慢行空间和环境，即利用交通 细节设计提升公共交通的服务水平和辐射能力。
15、投融资保障层面： 国外城市在确定 TOD 发展模式基础上， 明确政府、 企业角色和定位， 主要包括三种类型：政府控制型、市场导向型和政府协助、政策导向型。政府控制型是政府 处于主导地位，例如新加坡；市场导向型是企业追求利润的市场导向，形成基于站点的一体 化开发，例如日本；政府资助、政策导向型是政府制定相关法律法规等保障体系，通过公交 导向发展规划形成 TOD 模式，例如香港 9 。 2.3 运营阶段 主要包含监管机制、交通系统、社会意识与宣传体制三个层面的保障政策。 监管机制层面：政府通过后评价监管制度的建立，关注土地利用要点的落实度并定期评 价实施效果。 交通系统层面：主要措施包括鼓励绿色交
16、通发展、限制小汽车使用。一是通过整合土地 利用与交通规划、修订公交网络规划等措施改善公共交通网络，鼓励绿色交通发展。二是通 过拥堵收费、小汽车限购、阶梯化停车收费等措施限制小汽车使用，例如新加坡、斯德哥尔 摩、伦敦等地区通过拥堵收费政策限制小汽车的使用，新加坡拥车证、香港车牌照拍卖等措 施都能有效地限制小汽车的购买。 社会意识与宣传体制层面： 强化人们选择低碳、 环保的公共交通出行理念， 强化自行车、 步行出行方式的健身、 娱乐功能， 借助媒体让利益相关人及普通民众更多的了解 TOD 优点， 通过公众参与， 吸纳各团体意见优化公共政策， 提高社会可接纳度。 例如美国政府、 开发商、 城市居民联
17、合开发，达到了“多赢”局面和利益良性循环。 3 中外实施 TOD内涵对比 3.1 美国 二战后，美国以汽车为导向的城市发展模式带来种种问题，包括城市以低密度、无序蔓 延的形势不断向郊区扩展；单一功能土地使用模式排斥城市中高密度及小尺度街区，使城市 单调，缺乏多样性；导致公共交通的严重衰退，人们对小汽车的依赖；由于郊区化导致原有 市中心衰退，人们通勤时间越来越长，生活质量受影响，同时面临严峻的环境、资源及交通 拥堵问题。20 世纪 80 年代末，为了缓解美国城市的低密度、郊区化发展模式，美国新城市 主义理念诞生，产生以公共交通为导向的城市发展模式。 但实施过程中遇到部分障碍，TOD 项目一般由政
18、府和私人机构同时开发，但开发商习中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编 6 惯于低密度、小汽车导向开发模式，在车站和商业服务设施周围设立更多的停车场；公交公 司更关注租赁出土地的回报率；各方目标的不一致性导致 TOD 项目建设的复杂度增高。 3.2 新加坡、日本和香港 新加坡坚持土地利用与交通规划必须统一的原则， 将若干个与交通有关的政府部门合并 统一为新加坡陆路交通局，负责统一规划和管理城市交通。日本的轨道交通设施由大型私人 铁道公司统一修建、 经营， 以盈利为目的， 同时经营铁路沿线的房地产及其他商业、 服务业， 形成以铁路沿线为导向的城市发展模式。香港采取独特
19、的“地铁+物业”联合开发模式，通 过港府立法，地铁公司获得土地开发优先权，成功设定了轨道交通与城市建设、物业发展的 联动。在城市规划委员会指导下，根据香港城市规划条例把土地划分为住宅、工业、商 业、政府、社区等不同用途，同时进行密度分级架构，鼓励车站周边地块高密度发展，采用 行政措施与法定权利混合的密度分区管理方法。 新加坡、日本和香港，面临极度紧缺的土地与高密度人口双重压力，核心目标是节约土 地利用，通过规划强化人们对轨道交通的依赖性，在实践中形成以公共交通为导向的城市发 展模式。 3.3 北京 与美国相比，北京人口稠密，不存在郊区化、低密度居住问题；与新加坡、日本和香港 相比，北京幅员辽阔
20、，没有如此严峻的土地紧缺问题；但是 TOD 所倡导的城市规划方面的 理念，同样适宜北京的发展，北京需要重视“多样性、以人为本”的城市设计。 北京高密度的人口分布，使得公共交通的使用率较高，随着人口的继续增长，导致公共 交通出现拥挤、舒适度低、服务不完善等问题，使得人们转向私人小汽车，但北京人多地少 的现实造成推广小汽车的不可行性，进一步加剧了城市交通拥堵、环境污染。这就需要城市 规划、交通规划协同考虑，尽量减少人们的跨区域、长距离出行，同时发展高效率、大容量 公共交通系统。 可见，北京实施 TOD 的目的一是实现均匀用地向集约用地、自由扩张向有序发展的过 度，从而优化城市空间；二是重点关注通勤
21、交通，鼓励公共交通、完善步行系统，实现外部 出行的内部化，即保障绿色出行；三是通过城市土地使用与交通的协调发展，提供人们的生 活品质，保障城市的可持续发展。 交叉创新与转型重构2017年中国城市交通规划年会论文集 7 4 国际保障政策在北京的适用性研究 4.1 北京相关政策 1）土地利用层面 2014 年 7 月，确定北京市成为划定城市开发边界试点的首批城市，2015 年 4 月国务院 要求划定城镇开发区边界，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。这两个政策的 发布为北京市开展土地利用与交通协调发展提供了保障。 由于开发权转让涉及比较复杂的权益货币化计算问题，类似我国的易地代保制度， 2
22、004 年国务院颁布的关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知叫停，因此开 发权转让措施在北京市不适用。 容积率奖励政策，在北京历史文化街区保护与发展中，提出为保护历史文化风貌或提供 公益设施而牺牲的利润，可采用额外建筑容积率补偿的方法。但目前在城市规划建设中并未 实施该政策。国内上海市、南京市均出台了适当容积率奖励的政策，因此北京可考虑出台相 关政策调整城市建设量。 北京的城市土地利用审批流程涉及规划、土地管理及建设部门，由规划委负责各类建设 项目的规划审批，国土资源局执行政府征用土地职能，住建委指导城市规划编制实施和土地 管理。整个审批流程繁琐、耗时，任何环节出错都会导致申请的搁
23、置，所以明确政府部门协 调与引导机制对北京实施 TOD 将十分有效。 2）交通规划层面 鼓励公共交通发展方面，北京市计划完善轨道交通线网建设，到 2020 年轨道交通运营 里程/公交专用道里程各达 1000 公里，中心城公交站点 500米覆盖率达 95%，全面建成“公 交都市” 。 同时北京市正在开展公共交通智能化应用示范工程， 要求在城乡结合部腾退空间， 优先安排交通设施、枢纽等公共设施用地，大力鼓励公共交通的发展。 限制小汽车使用方面，北京目前已实施限购、限号政策，有效减缓小汽车的数量增长， 同时在借鉴国外成功案例开展拥堵收费政策的研究。 4.2 北京实施障碍 体制机制障碍。城市土地利用与
24、交通规划脱节，造成城市布局与交通系统之间的关系不 协调， 土地管理与交通管理的分割状态在客观上导致二者在规划内容及规划执行方面发生利 益冲突，人为地增加了规划成本。 TOD 原则与现有规范、标准不适应。国内传统的居住习惯排斥小型街坊，政府的土地中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编 8 出让制度导致单宗居住类地块面积大，造成路网密度偏低；另外，由于法律定性与行业标准 的缺失，造成电动自行车生产销售缺乏监管，交通管理混乱，人们对慢行交通方式重视度不 够。 趋近于 TAD(公交毗邻发展)模式。单纯认为 TOD 是站点周边区域开发，内部设计缺乏 联系性、土地利用构成不恰当
25、，部分地块与地铁建设不同步，导致无法促进公共交通使用或 提升站点附近开发价值。 站点周边多以非居住功能为主。商业、写字楼及酒店等非居住功能占 60%以上，过高 的开发强度及用地性质的不合理性，增加城市中心区的环境压力和基础设施负担；由于开发 量过大、缺乏市场调控、土地成本高、投资回收期长等问题，使投资积极性受到影响。 4.3 建议 打破不同管理部门各自为政、条块分割，明确部门间的合作、利益协调是系统建设、运 作的重要保障。建议北京建立以 TOD 为指导的规划编制、审批和反馈机制，成立跨机构工 作组，统一协调土地利用与交通的协调发展。 重视政府导向作用，修订城市规划的技术审查程序和审查办法，将
26、TOD 原则作为重要 审查依据并纳入评价体系，适当简化审查流程。实行以政府为主导的联合开发模式，协调多 方利益，注重多样性、人性化及公平性原则。 完善相关政策、法规及技术标准的制定，建议北京推进公共交通引导城市发展各种政策 的法规化、标准化和透明化，保障引导策略的科学性和可操作性。 加强规划过程中公众的参与，促进政府到民众及民众到政府之间力量的互动、合作与平 衡，鼓励和允许城市中各种利益集团通过网络、媒体、听证、座谈等方式，参与到规划编制 前期及规划审查征求意见阶段。 创新发展投融资方式，建议北京在实施 TOD 过程中，重视资金的落实与使用，考虑通 过政府采购、服务外包、社会众包等方式，构建政
27、府、市场、社会等多元主体参与新机制。 向社会吸纳资金，在保障基础设施使用权、管理权不变更的前提下，允许民营资本进入交通 基础设施建设、管理领域，达到民间投资与政策良好互动，实现投融资渠道多元化。 5 结论 为更好地促进北京市以公共交通为导向的发展模式，本文从规划审批、建设、运营三个 阶段梳理了实施 TOD 的国际保障政策，结合公共交通导向发展模式的概念、规划原则，分 析美国、新加坡、日本、香港及北京实施 TOD 的内涵，从北京城市背景及现有相关政策角交叉创新与转型重构2017年中国城市交通规划年会论文集 9 度出发，分析国外政策在北京的适用性及实施障碍并提出建议，为北京进一步制定 TOD 保
28、障政策机制提供借鉴意义。 参考文献 1 汉克迪特马尔， 格洛丽亚奥兰德. 新公交城市： TOD的最佳实践M. 中国建筑工业出版社， 2013 2 范健, 李冬梅, 白桦. 以公交为导向的城市土地开发模式探讨J. 现代交通技术, 2014, 11(2): 97-100. 3 江玉林, 韩笋生. 公共交通引导城市发展TOD 理念及其在中国的实践J. 2009. 4 Calthorpe P, 杨保军, 张泉. TOD 在中国面向低碳城市的土地使用与交通规划设计指南M. 2014. 5 潘海啸, 任春洋. The Review of Transit Oriented Development in Am
29、erica: Experiences, Challenges, and ProspectsJ. 6 Cervero R, Murakami J. Rail+ Property Development: A model of sustainable transit finance and urbanismJ. 2008. 7 诸大建. 重构城市可持续发展理论模型自然资本新经济与中国发展C模式J. 8 陈莎, 殷广涛, 叶敏. TOD 内涵分析及实施框架J. 城市交通, 2008, 6(6): 57-63. 9 陈雅然. TOD 模式下城市轨道交通站点周边用地的发展模式研究J. 中国外资, 2012 (14): 209-210. 作者简介 邵娟，女，硕士，北京交通工程学会，助理工程师。电子信箱： 荣建，北京工业大学 城市交通学院 王超，北京交通工程学会
