1、行 政 与 法 !“#$“%公 共 行 政收 稿 日 期 ： !“#$“%$!%作 者 简 介 ： 麻 宝 斌 ， 吉 林 大 学 行 政 学 院 副 教 授 ， 政 治 学 博 士 。我 国 正 处 于 社 会 转 型 时 期 ， 各 级 行 政 机 构 必 然 要 随经 济 、 社 会 形 势 的 发 展 做 相 应 变 革 。 改 革 必 然 带 有 一 定过 渡 性 和 不 确 定 性 ， 这 要 求 我 们 既 不 能 用 成 熟 的 市 场 经济 条 件 下 政 府 职 能 和 机 构 设 置 来 要 求 当 前 的 改 革 ， 也 不能 希 望 通 过 一 次 改 革 来 解 决
2、 地 方 政 府 运 行 中 存 在 的 所有 问 题 。 但 对 于 改 革 过 程 中 暴 露 出 来 的 种 种 问 题 ， 我 们必 须 认 真 加 以 总 结 ， 以 求 对 下 一 阶 段 的 改 革 有 所 借 鉴 。一 、 地 方 行 政 机 构 改 革 中 存 在 的 几 个 典 型 问 题一 是 在 制 定 改 革 方 案 过 程 中 存 在 “ 一 刀 切 ” 现 象 。 改革 开 放 以 后 进 行 的 几 次 机 构 改 革 ， 基 本 上 是 依 靠 自 上 而下 的 力 量 推 动 的 。 上 级 政 府 为 了 达 到 机 构 改 革 诸 多 刚 性指 标 的
3、要 求 ， 往 往 采 取 “ 一 刀 切 ” 的 做 法 ， 对 下 一 级 机 构改 革 做 出 硬 性 规 定 ， 集 中 在 机 构 分 合 、 人 员 增 减 上 做 文章 ， 确 定 改 革 方 案 。 地 方 政 府 也 往 往 脱 离 实 际 需 要 ， 简 单地 照 抄 照 搬 中 央 政 府 职 能 转 变 的 一 套 现 成 说 法 ， 不 仅 忽视 了 中 央 政 府 职 能 和 地 方 政 府 特 别 是 县 （ 市 ） 政 府 职 能在 内 容 和 实 现 方 式 上 的 差 别 ， 也 没 有 从 理 论 上 搞 清 合 理的 政 府 规 模 ， 只 是 简 单
4、地 认 定 机 构 和 人 员 太 多 ， 必 须 按百 分 比 精 简 。 结 果 自 然 可 想 而 知 ， 只 能 是 手 段 上 升 为 目的 ， 形 式 替 代 了 实 质 ， 改 革 始 终 无 法 跳 出 传 统 的 怪 圈 。二 是 面 对 机 构 改 革 的 冲 击 ， 一 些 政 府 部 门 和 工 作 人员 出 现 了 一 系 列 变 异 行 为 。 就 政 府 部 门 来 说 ， 往 往 从 本部 门 利 益 出 发 ， 把 机 构 改 革 变 异 为 上 下 级 之 间 讨 价 还 价的 博 弈 过 程 ， 博 弈 的 对 象 只 是 机 构 规 格 和 人 员 编
5、制 的 数量 ， 并 不 是 从 切 实 转 变 职 能 ， 减 少 审 批 事 项 入 手 进 行 改革 ， 只 是 想 在 保 留 本 机 构 的 前 提 下 ， 尽 量 多 争 取 人 员 编制 和 少 减 少 审 批 权 限 。 就 工 作 人 员 来 说 ， 在 机 构 改 革 的调 整 时 期 ， 许 多 政 府 工 作 人 员 心 理 准 备 不 足 ， 对 于 改 革中 复 杂 的 不 确 定 因 素 和 自 身 前 途 难 以 预 期 ， 往 往 产 生 种种 心 理 焦 虑 和 无 奈 。 这 些 心 理 变 化 ， 极 易 导 致 行 为 的 异常 。 有 人 怕 本 部
6、 门 在 机 构 改 革 中 被 撤 并 ， 托 关 系 ， 走 后门 ， 往 “ 牢 靠 ” 的 部 门 里 调 ； 有 人 发 泄 不 满 情 绪 ， 制 造 混乱 ， 向 政 府 发 难 ； 还 有 人 认 为 “ 有 权 不 用 ， 过 期 作 废 ” ， 干脆 趁 改 革 之 机 捞 取 实 惠 ， 造 成 了 国 有 资 产 的 流 失 。 可 以说 ， 地 方 行 政 机 构 改 革 “ 三 年 一 改 ， 一 改 三 年 ” 的 状 况 ， 导致 一 些 地 方 出 现 了 队 伍 混 乱 、 人 心 涣 散 的 负 面 效 应 ， 在一 定 程 度 上 影 响 到 了 正 常
7、 的 行 政 工 作 。三 是 在 执 行 改 革 方 案 过 程 中 存 在 着 “ 形 式 化 ” 的 问题 。 表 现 在 两 个 方 面 ： 一 是 在 机 构 精 简 方 面 ， 或 是 按 主 观确 定 的 机 构 数 量 ， 强 行 精 简 机 构 ， 导 致 “ 多 牌 机 构 ” 的 问题 ； 或 是 把 政 府 机 关 的 牌 子 换 成 了 公 司 的 牌 子 ， 却 在 实际 上 继 续 承 担 行 政 职 能 ， 造 成 所 谓 “ 翻 牌 公 司 ” 的 问 题 。二 是 在 人 员 的 定 岗 分 流 过 程 中 ， 方 法 过 于 简 单 ， 有 的 地方 按
8、照 主 观 确 定 的 百 分 比 强 行 精 简 ， 造 成 人 员 不 在 编 制办 的 登 记 簿 上 ， 而 实 际 上 仍 然 吃 财 政 饭 的 所 谓 “ 多 面 人员 ” 现 象 ； 有 的 地 方 搞 亲 亲 疏 疏 ， 搞 论 资 排 辈 ， 或 者 简 单地 以 考 试 成 绩 定 人 员 去 留 ， 背 离 了 干 部 选 任 工 作 要 坚 持德 才 兼 备 的 原 则 ； 还 有 一 些 机 关 玩 “ 行 政 编 制 ” 变 “ 事 业编 制 ” 的 数 字 游 戏 ， 把 事 业 单 位 作 为 人 员 分 流 的 主 渠 道 ，使 事 业 单 位 成 为 人
9、员 安 置 的 “ 蓄 水 池 ” 和 “ 避 风 港 ” ， 使 机关 人 员 分 流 流 于 形 式 。四 是 阶 段 性 的 改 革 成 果 并 不 显 著 ， 不 但 没 有 降 低 行政 成 本 ， 还 存 在 人 员 “ 逆 淘 汰 ” 和 “ 回 流 ” 的 问 题 。 从 财 政支 出 方 面 看 ， 有 的 地 方 放 宽 提 前 退 休 条 件 ， 使 一 部 分 应到 经 济 一 线 的 分 流 人 员 却 由 财 政 “ 供 养 ” 起 来 ； 有 的 实 行“ 买 断 工 龄 ” ， 分 流 人 员 一 次 性 领 取 数 万 甚 至 数 十 万 元 的工 龄 补 贴
10、 ， 加 重 了 财 政 负 担 ； 有 的 把 非 专 业 技 术 管 理 人员 往 事 业 单 位 和 效 益 好 的 企 业 里 安 排 ， 增 加 了 企 事 业 单位 的 人 头 经 费 。 由 于 上 述 种 种 原 因 ， 致 使 个 别 地 方 的 机构 改 革 ， 虽 然 在 形 式 上 做 到 了 精 简 人 员 ， 而 财 政 开 支 并没 有 减 少 ， 甚 至 增 加 了 。 从 人 员 方 面 看 ， 所 谓 干 部 逆 淘汰 ， 是 指 在 各 级 地 方 政 府 机 构 改 革 中 素 质 相 对 低 的 干 部留 任 ， 而 素 质 相 对 高 的 干 部 流
11、 失 。 例 如 ， 由 于 有 的 部 门 不保 留 业 务 骨 干 ， 造 成 机 关 业 务 骨 干 断 层 ， 工 作 不 能 正 常运 转 ； 有 的 部 门 不 分 具 体 情 况 ， 让 机 关 专 业 技 术 干 部 办理 提 前 退 休 ， 浪 费 了 宝 贵 的 人 力 资 源 。 由 于 工 作 任 务 没地 方 行 政 机 构 改 革 中 存 在 的 问 题 与 对 策! 麻 宝 斌（ 吉 林 大 学 行 政 学 院 吉 林 长 春 &#“&!）摘 要 在 社 会 转 型 时 期 ， 各 级 行 政 机 构 的 改 革 是 组 织 发 展 的 一 种 常 态 。 总 结 前 期 经 验 与 教 训 ， 我 们 发 现 ， 在 各 级 地 方 行 政 机构 改 革 中 还 存 在 “ 一 刀 切 ” 、 形 式 主 义 等 问 题 ， 针 对 于 此 ， 今 后 的 地 方 行 政 机 构 改 革 需 要 增 强 改 革 动 力 ， 统 筹 改 革 方 案 ， 调 整 改革 重 心 ， 选 择 适 宜 的 改 革 策 略 ， 建 立 科 学 的 改 革 评 价 机 制 。关 键 词 地 方 政 府 行 政 机 构 改 革中 图 分 类 号 ： (#“)& 文 献 标 识 码 ： * 文 章 编 号 ： &“+$,!“+（ !“#） “-$“-$“#-
