1、美 国 外 交 决 策 的 特 ,点张 也 白美 国 外 交 政 策 究 竟 如 何 制 订 历 来 是 一 个 有 争 议 的 问 题 。 对 于外 交 决 策 过 程 中 总 统 的 权 力 有 多 大 , 国 会 在 多 大 程 度 上 制 约 外 交决 策 , 利 益 集 团 、 舆 论 、 政 党 等 各 种 因 素 对 外 交 决 策 有 何 影 响 , 决 策的 方 式 及 其 集 中 统 一 至 何 程 度 等 , 始 终 存 在 不 同 的 看 法 。 本 文 无意 于 评 价 美 国 外 交 政 策 本 身 的 是 非 功 过 , 而 仅 就 美 国 外 交 决 策 , 即
2、外 交 政 策 制 订 过 程 的 特 点 加 以 综 述 , 以 有 助 于 我 们 理 解 美 国 外 交决 策 , 并 把 对 美 国 外 交 政 策 的 研 究 建 立 在 较 为 客 观 的 基 础 上 。综 观 美 国 外 交 决 策 过 程 , 主 要 具 有 如 下 特 点了 美 国 外 交 决 策 是 一 个 复 杂 的 过 程 , 一 项 外 交 政 策 的 形 成 常常 取 决 于 多 种 复 杂 的 因 素 。同 任 何 一 个 大 国 一 样 , 影 响 和 决 定 美 国 外 交 政 策 的 因 素 是 多方 面 的 , 而 美 国 政 治 制 度 的 独 特 性
3、和 社 会 的 多 元 化 特 点 又 增 强 了美 国 外 交 决 策 的 复 杂 性 , 使 得 美 国 外 交 政 策 的 形 成 与 其 他 国 家 相比 具 有 更 为 复 杂 的 因 素 。概 括 说 来 , 美 国 外 交 决 策 的 因 素 不 外 乎 国 外 因 素 与 国 内 因 素两 方 面 。 一 方 面 , 美 国 任 何 一 项 外 交 政 策 都 是 对 某 一 或 某 些 国 外因 素 包 括 政 治 、 经 济 、 军 事 、 文 化 、 心 理 等 诸 方 面 所 作 的 反 应 。 例 1994-2009 China Academic Journal El
4、ectronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 外 交 决 策 的 特 点如 , 年 代 初 期 尼 克 松 政 府 决 定 打 开 同 中 华 人 民 共 和 国 关 系 的 大门 即 由 美 国 在 越 南 的 失 败 、 中 苏 分 裂 和 世 界 多 极 化 倾 向 的 发 展 等若 干 国 际 因 素 所 促 成 。 另 一 方 面 , 国 内 因 素 又 是 美 国 外 交 决 策 的基 础 。 例 如 , 年 代 后 期 美 国 经 济 的 恶 化 、 社 会 的 动 乱 以 及 蓬 勃 兴起 的 反 战 运 动
5、 , 是 导 致 尼 克 松 政 府 结 束 越 战 的 重 要 国 内 原 因 。 在国 内 因 素 飞 中 , 有 些 是 自 然 方 面 的 , 而 更 多 的 则 是 社 会 和 政 府 方 面的 。 地 理 环 境 、 资 源 条 件 是 最 重 要 的 自 然 因 素 。 例 如 , 美 国 远 离 欧洲 大 陆 、 四 周 均 是 弱 邻 以 及 它 辽 阔 的 疆 土 和 丰 富 的 自 然 资 源 所 带来 的 自 给 自 足 条 件 曾 经 使 美 国 有 可 能 在 世 纪 推 行 “ 孤 立 主 义 ”的 对 外 政 策 。 美 国 的 经 济 发 展 、 政 治 传
6、统 、 民 族 构 成 、 意 识 形 态 以及 像 利 益 集 团 、 公 众 舆 论 、 大 众 媒 介 、 政 党 等 是 社 会 方 面 的 因 素 。而 总 统 以 及 国 会 、 国 务 院 、 国 防 部 、 国 家 安 全 委 员 会 、 情 报 系 统 等 机构 在 决 策 中 的 作 用 则 是 政 府 方 面 的 因 素 。 一 般 说 来 , 社 会 因 素 仅仅 影 响 外 交 决 策 , 而 政 府 因 素 中 的 多 数 不 仅 影 响 而 且 直 接 或 间 接地 参 与 决 策 。 在 政 府 因 素 中 , 既 要 看 到 决 策 机 构 在 参 与 决 策
7、 中 的重 要 性 , 又 不 能 忽 视 决 策 者 个 人 的 作 用 。 历 史 唯 物 主 义 从 来 不 否定 杰 出 人 物 在 历 史 上 的 重 要 作 用 。 一 在 美 国 外 交 史 上 , 总 统 、 国 务卿 、 国 防 部 长 、 国 家 安 全 顾 问 等 高 层 决 策 者 在 不 同 程 度 上 对 外 交 决策 起 着 重 要 的 , 有 时 甚 至 是 决 定 性 的 作 用 。 而 决 策 者 个 人 的 作 用则 取 决 于 决 策 者 在 决 策 中 的 地 位 例 如 总 统 的 作 用 一 般 要 大 于 国务 卿 , 而 国 务 卿 的 作 用
8、 文 要 大 于 副 国 务 卿 及 其 他 外 交 官 和 决 策 者的 个 性 特 点 包 括 决 策 者 个 人 的 信 仰 、 道 德 、 观 念 、 习 性 等 心 理 因素 。以 上 概 括 了 影 响 和 决 定 美 国 外 交 决 策 的 各 类 因 素 。 这 些 因 素决 定 着 外 交 政 策 的 制 订 , 它 们 的 变 化 决 定 着 外 交 政 策 的 变 化 。 它们 同 各 项 外 交 政 策 之 间 存 在 某 种 因 果 关 系 , 即 各 类 因 素 通 过 决 策 1994-2009 China Academic Journal Electronic
9、Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 研 究过 程 转 化 为 各 项 外 交 政 策 决 定 。 然 后 , 各 项 政 策 决 定 的 实 施 又 对各 类 因 素 起 反 馈 作 用 , 于 是 又 推 进 决 策 过 程 , 影 响 新 的 政 策 决 定 。例 如 , 卡 特 总 统 原 打 算 在 年 底 先 同 苏 联 达 成 限 制 战 略 武 器 协议 , 然 后 再 实 现 美 中 关 系 正 常 化 。 然 而 年 以 来 苏 联 在 世 界 许多 地 方 接 连 发 动 扩 张 攻 势 , 严 重 威 胁 美
10、国 的 全 球 利 益 , 迫 使 卡 特 政府 调 整 战 略 部 署 , 决 定 提 前 实 现 美 中 关 系 正 常 化 , 以 加 强 同 苏 联 抗争 的 地 位 , 终 于 在 年 月 日 同 我 国 正 式 建 交 。 但 是 卡 特 政府 因 向 意 我 国 关 于 美 国 同 台 湾 当 局 断 交 、 废 约 、 撤 军 三 项 要 求 而在 国 内 遭 到 右 翼 势 力 的 激 烈 批 评 。 面 对 强 大 压 力 , 卡 特 遂 同 意 和默 认 国 会 通 过 与 台 湾 关 系 法 , 以 此 作 为 对 美 中 建 交 的 一 种 平 衡 ,从 而 达 到
11、既 缓 和 右 翼 反 对 又 确 保 美 国 在 台 湾 的 利 益 的 目 的 。 由 此可 见 , 国 外 因 素 的 变 化 当 然 还 有 其 他 因 素 , 如 两 党 主 流 派 的 一 致支 持 和 卡 特 个 人 的 政 治 利 益 等 导 致 了 卡 特 政 府 采 取 提 前 实 现 美中 关 系 正 常 化 的 决 定 , 而 美 中 关 系 正 常 化 又 引 起 了 美 国 国 内 新 的政 治 斗 争 , 从 而 又 推 进 决 策 过 程 , 导 致 与 台 湾 关 系 法 这 一 新 的 政策 决 定 的 产 生 。 这 就 是 各 类 因 素 与 政 策 决
12、 定 之 间 的 因 果 关 系 。 我们 研 究 任 何 一 项 美 国 外 交 政 策 都 可 从 分 析 各 类 因 素 着 手 来 探 讨 这种 因 果 关 系 。 唯 有 如 此 , 才 能 对 美 国 外 交 政 策 作 出 圆 满 的 回 答 。应 当 指 出 , 无 论 是 决 定 外 交 总 方 针 或 制 订 某 一 项 外 交 政 策 , 上述 各 类 因 素 一 般 并 不 单 独 起 作 用 。 它 们 通 常 是 同 时 起 作 用 的 , 即各 类 因 素 之 间 是 相 互 关 联 、 相 互 渗 透 和 相 互 制 约 的 。 某 一 类 因 素, 的 作 用
13、 必 然 要 受 其 他 因 素 的 影 响 与 制 约 。 因 此 , 研 究 任 何 一 项 美国 外 交 政 策 应 力 求 避 免 那 种 对 复 杂 事 物 作 过 分 简 单 化 解 释 的 倾向 。 当 然 , 这 并 不 意 味 着 对 各 类 因 素 进 行 不 分 主 次 的 分 析 。 一 般说 来 , 就 某 一 项 外 交 政 策 而 言 , 尽 管 包 含 多 种 复 杂 因 素 , 其 中 往 往有 一 种 因 素 是 主 要 的 。 抓 住 这 个 主 要 因 素 有 助 于 揭 示 事 物 的 本 1994-2009 China Academic Journa
14、l Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 外 交 决 策 的 特 点质 。美 国 外 交 决 策 的 根 本 依 据 是 美 国 的 国 家 利 益 。 它 规 定 了 美国 外 交 决 策 的 基 本 目 标 。国 家 利 益 概 念 是 美 国 外 交 决 策 中 一 个 十 分 重 要 的 概 念 巾 美国 外 交 决 策 者 毫 不 隐 讳 地 谈 论 美 国 的 国 家 利 益 , 将 它 视 作 美 国 外交 决 策 的 根 本 依 据 和 美 国 对 外 关 系 的 行 为 基 础 。历 史 上 ,
15、 美 国 曾 有 过 各 种 各 样 的 国 家 利 益 。 其 中 有 些 是 基 本的 和 长 期 不 变 的 , 例 如 美 国 的 “ 国 防 ” 利 益 或 称 “ 安 全 ” 利 益 和 国际 经 济 利 益 自 立 国 至 今 始 终 是 美 国 最 基 本 的 国 家 利 益 。 “ 国 防 ” 利益 在 美 国 建 国 之 初 表 现 为 要 求 维 护 国 家 独 立 , 免 遭 外 来 侵 略 , 以 后又 发 展 为 军 事 上 的 向 外 扩 张 。 二 次 大 战 后 则 是 在 “ 国 防 ” 与 “ 安 全 ”的 口 号 下 争 夺 世 界 霸 权 。 国 际
16、经 济 利 益 要 求 增 进 美 国 的 国 际 贸易 , 扩 大 海 外 投 资 , 获 取 国 外 资 源 以 及 维 护 美 国 企 业 在 国 外 的 利益 。 世 纪 以 来 , 这 一 利 益 常 常 表 现 为 美 国 在 世 界 上 的 经 济 扩张 。 另 外 有 一 些 国 家 利 益 则 较 为 短 暂 并 随 着 国 际 条 件 和 国 内 情 况的 变 化 而 改 变 。 例 如 , 世 纪 , 避 免 卷 人 国 际 争 端 曾 经 是 美 国 最 重要 的 国 家 利 益 之 一 , 而 进 人 世 纪 , 国 家 利 益 要 求 美 国 越 来 越 多地 卷
17、人 世 界 事 务 。 又 如 二 次 大 战 期 间 , 美 苏 结 成 战 时 同 盟 曾 是 美国 的 国 家 利 益 , 但 到 战 后 这 一 利 益 因 美 苏 间 爆 发 冷 战 而 为 美 国 对苏 遏 制 的 利 益 所 取 代 。当 然 , 决 策 者 在 制 订 外 交 政 策 时 , 除 了 首 先 考 虑 各 种 国 际 事 件涉 及 何 种 国 家 利 益 外 , 还 必 项 善 于 正 确 判 断 这 些 事 件 在 多 大 程 度上 涉 及 国 家 利 益 从 而 制 订 出 处 理 每 一 事 件 的 对 策 , 采 取 符 合 国 家最 大 利 益 的 行
18、动 。 例 如 , 同 样 是 涉 及 “ 安 全 ” 利 益 的 事 件 , 有 些 可 能涉 及 美 国 的 切 身 利 益 以 至 生 存 利 益 如 年 日 本 偷 袭 珍 珠 港和 年 的 古 巴 导 弹 危 机 等 。 对 这 类 事 件 , 决 策 者 或 采 取 有 限 的 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 研 究军 事 行 动 , 或 采 取 包 括 军 事 力 量 在 内 的 一 切 可 能 手 段 全 力 以 赴 。有 些
19、 事 件 仅 仅 对 美 国 的 “ 安 全 ” 产 生 潜 在 的 影 响 。 对 待 这 类 事 件 ,美 国 一 般 不 使 用 武 力 而 采 取 外 交 和 经 济 手 段 以 及 军 事 援 助 的 办法 。 对 于 那 些 虽 涉 及 国 家 利 益 但 并 不 影 响 美 国 “ 安 全 ” 的 事 件 美 国一 般 通 过 外 交 途 径 来 解 决 。 某 一 国 际 事 件 究 竟 在 多 大 程 度 上 涉 及国 家 利 益 , 除 了 决 定 于 事 件 本 身 的 性 质 和 国 际 条 件 的 变 化 外 , 还 取决 于 决 策 者 对 国 家 利 益 的 不
20、同 看 法 。但 是 , 尽 管 外 交 决 策 总 是 离 不 开 对 国 家 利 益 的 估 价 与 衡 量 , 某项 外 交 政 策 是 否 符 合 国 家 利 益 往 往 难 以 有 一 个 客 观 标 准 加 以 衡量 。 这 是 因 为 国 家 利 益 归 根 结 底 是 一 种 价 值 判 断 。 它 总 是 因 人 们价 值 观 念 的 不 同 而 不 同 , 随 人 们 价 值 观 念 的 改 变 而 改 变 。 外 交 决策 者 总 是 声 称 自 己 的 政 策 代 表 了 国 家 利 益 , 反 映 了 “ 公 众 的 意 志 ” ,而 实 际 上 由 于 美 国 外
21、交 决 策 在 一 定 程 度 上 为 少 数 决 策 者 所 垄 断 ,这 种 国 家 利 益 常 常 只 是 反 映 少 数 决 策 者 的 价 值 观 念 与 主 观 愿 望 。此 外 , 在 美 国 这 样 一 个 多 元 化 社 会 里 , 有 着 不 同 利 益 的 各 种 社 会 集团 总 是 企 图 通 过 它 们 各 自 在 立 法 与 行 政 部 门 的 代 理 人 对 外 交 决 策施 加 影 响 , 而 它 们 对 国 家 利 益 又 往 往 持 不 同 的 甚 至 对 立 的 观 点 例如 美 国 犹 太 人 集 团 和 石 油 利 益 集 团 在 中 东 政 策 上
22、 的 抗 争 , 加 上 庞大 的 行 政 机 构 各 部 门 之 间 的 官 僚 利 益 之 争 使 得 外 交 决 策 实 际 上 可能 成 为 不 同 利 益 之 间 的 某 种 平 衡 , 成 为 不 同 利 益 集 团 之 间 的 经 过讨 价 还 价 后 的 折 衷 妥 协 。 因 此 国 家 利 益 概 念 作 为 决 策 依 据 总 是 具有 某 种 局 限 性 。 它 难 以 成 为 外 交 决 策 完 美 的 指 导 原 则 。参 与 决 策 的 角 色 包 括 决 策 机 构 与 决 策 人 和 决 策 程 序 , 即决 策 的 集 中 统 一 程 度 因 政 策 的 不
23、 同 而 异 。二 次 大 战 以 来 , “ 安 全 ” 问 题 在 美 国 外 交 政 策 中 享 有 最 重 要 的地 位 。 从 这 一 点 出 发 , 美 国 外 交 政 策 大 体 上 可 分 为 危 机 政 策 与 非 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 外 交 决 策 的 特 点危 机 政 策 两 大 类 。 即 危 机 政 策 是 指 在 发 生 严 重 国 际 危 机 情 况 下 的外 交 政 策 如 年 的 黎 巴 嫩 危
24、机 和 年 的 古 巴 导 弹 危 机 政策 等 它 们 同 国 家 “ 安 全 ” 密 切 有 关 。 非 危 机 政 策 是 指 在 正 常 情况 下 , 即 未 发 生 严 重 国 际 危 机 情 况 下 的 外 交 政 策 。 它 们 中 间 有 许多 仍 然 同 “ 安 全 ” 直 接 有 关 如 军 备 控 制 、 国 防 预 算 、 对 外 军 援 等 政策 另 有 一 些 虽 然 与 “ 安 全 ” 问 题 并 非 毫 无 联 系 , 但 又 不 是 同 “ 安全 直 接 有 关 的 政 策 。 它 们 常 常 同 国 内 政 策 密 切 相 关 如 外 贸 政策 、 关 税
25、政 策 、 能 源 政 策 等 。 这 种 政 策 类 别 上 的 不 同 带 来 了 决 策角 色 和 决 策 程 序 上 的 差 异 。 二 般 说 来 , 外 交 政 策 由 于 反 映 整 个 国家 的 利 益 并 且 在 秘 密 性 与 时 效 性 方 面 要 求 更 高 , 因 此 , 它 的 制 订 同国 内 政 策 相 比 具 有 高 度 集 中 统 一 的 特 点 , 然 而 就 某 项 外 交 政 策 的制 订 而 言 , 其 集 中 统 一 至 何 程 度 则 因 政 策 类 别 的 不 同 而 有 所 区别 。危 机 政 策 具 有 突 然 性 。 它 要 求 决 策
26、者 作 出 迅 速 反 应 , 在 最 短的 时 间 内 制 订 对 策 , 采 取 行 动 。 加 之 情 况 的 秘 密 性 使 危 机 政 策 只能 由 最 高 决 策 层 中 的 少 数 决 策 者 参 与 制 订 如 古 巴 导 弹 危 机 时 , 处理 危 机 的 是 一 个 以 肯 尼 迪 总 统 为 首 的 由 名 高 级 顾 问 组 成 的 执行 委 员 会 。 它 不 允 许 在 立 法 部 门 、 利 益 集 团 、 公 众 舆 论 中 进 行公 开 的 长 时 间 的 讨 论 。 甚 至 连 外 交 机 构 也 常 常 被 排 斥 在 外 。 同时 , 在 面 临 国
27、际 危 机 的 情 况 下 , 国 内 各 方 利 益 能 趋 于 一 致 , 利 益 之争 减 少 至 最 低 限 度 , 因 此 危 机 政 策 的 制 订 可 相 对 地 摆 脱 各 种 因 素的 制 约 而 最 具 有 高 度 集 中 统 一 的 特 点 。 国 会 、 利 益 集 团 、 公 众 舆 论以 及 官 僚 机 构 对 决 策 的 影 响 极 为 有 限 。同 “ 安 全 ” 直 接 有 关 的 韭 危 机 政 策 具 有 长 期 性 与 连 续 性 , 它 涉及 国 家 长 远 的 “ 安 全 ” 利 益 例 如 军 备 控 制 政 策 自 年 美 苏 达 成部 分 禁
28、试 条 约 算 起 至 今 已 有 年 。 在 这 期 间 , 军 备 控 制 谈 判 虽 时 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 研 究断 时 续 , 但 政 策 则 保 持 连 续 不 断 这 类 政 策 中 的 大 多 数 虽 然 主 要仍 由 总 统 和 高 级 决 策 机 构 制 订 , 但 由 于 它 常 常 动 用 大 量 人 力 、 资 源与 资 金 , 因 而 需 要 立 法 部 门 的 审 议 与 授 权 并 得 到 舆 论
29、的 支 持 。 同时 , 由 于 它 比 危 机 政 策 更 多 地 涉 及 国 内 各 方 利 益 , 容 易 在 国 内 引 起争 论 并 有 代 表 各 方 利 益 的 各 种 机 构 与 人 物 要 求 参 与 和 影 响 决 策 ,加 上 它 不 具 有 危 机 政 策 那 种 突 然 性 与 紧 迫 感 , 因 此 它 的 制 订 必 然受 制 于 更 多 的 因 素 , 并 且 难 以 在 短 时 间 内 完 成 。同 国 内 政 策 密 切 相 关 的 国 际 政 策 主 要 围 绕 经 济 问 题 , 直 接 关系 到 人 民 生 活 , 因 此 受 到 公 众 的 密 切
30、关 注 并 对 国 内 政 治 有 着 更 为直 接 的 影 响 。 同 安 全 政 策 相 比 , 它 更 多 地 具 有 国 内 政 策 的 特 点 , 即除 涉 及 安 全 政 策 所 涉 及 的 各 方 外 , 还 涉 及 国 内 政 策 通 常 所 涉 及 的各 方 , 反 映 更 多 的 不 同 利 益 , 因 而 有 更 多 的 角 色 , 包 括 国 会 、 官 僚 机构 、 利 益 集 团 、 大 众 媒 介 、 公 众 舆 论 的 广 泛 卷 入 。 它 的 制 订 无 疑 充满 着 相 互 冲 突 与 讨 价 还 价 的 利 益 之 争 , 是 一 个 更 为 长 时 间
31、 的 困 难过 程 , 并 且 最 难 达 到 高 度 的 集 中 统 一 。 例 如 , 外 贸 政 策 就 是 严 格 遵照 这 一 方 式 制 订 的 。 美 国 的 “ 分 权 ” 概 念 在 外 贸 政 策 上 尤 为 根 深 蒂固 。 总 统 和 行 政 部 门 在 外 贸 上 的 权 力 完 全 由 立 法 机 关 通 过 的 法 律授 予 。 外 贸 决 策 过 程 总 是 受 国 内 经 济 与 政 治 现 状 的 约 束 , 充 满 着长 时 间 的 对 利 益 的 权 衡 和 协 调 。应 当 指 出 , 有 些 非 危 机 政 策 虽 不 具 有 高 度 的 紧 迫 性
32、 , 无 需 在 短时 间 内 作 出 决 定 , 但 由 于 需 要 在 极 端 秘 密 的 条 件 下 进 行 , 因 而 它 们的 制 订 同 危 机 政 策 一 样 也 必 须 限 于 最 高 层 中 的 少 数 决 策 者 , 带 有高 度 集 中 统 一 的 特 点 。 例 如 尼 克 松 打 开 中 美 关 系 大 门 的 决 定 即 是在 极 端 秘 密 的 情 况 下 制 订 的 , 参 与 制 订 这 一 政 策 的 仅 限 于 总 统 和国 家 安 全 委 员 会 中 的 极 少 数 人 。外 交 决 策 的 中 心 与 关 键 人 物 是 总 统 。 1994-2009
33、 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 外 交 决 策 的 特 点美 国 总 统 在 外 交 决 策 中 比 在 国 内 政 策 中 握 有 更 大 的 权 力 , 受到 的 制 约 要 少 得 多 。 宪 法 的 授 权 使 总 统 集 国 家 元 首 、 行 政 首 脑 和武 装 部 队 总 司 令 于 一 身 , 赋 予 总 统 在 制 订 与 执 行 外 交 政 策 中 以 最高 地 位 。 历 史 上 , 随 着 美 国 对 外 关 系 的 发 展 , 总
34、统 的 外 交 权 力 不 断扩 大 。 二 次 大 战 后 , 美 国 成 为 超 级 大 国 , 以 空 前 的 规 模 卷 人 国 际 事务 。 加 上 国 际 斗 争 的 异 常 激 烈 以 及 外 交 事 务 日 益 增 长 的 秘 密 性 、时 效 性 与 复 杂 性 使 总 统 作 为 最 高 外 交 决 策 者 的 地 位 进 二 步 加 强 。尽 管 美 国 有 “ 强 总 统 ” 与 “ 弱 总 统 ” 之 分 , 总 统 始 终 是 美 国 外 交 的 主要 决 策 人 。我 们 不 妨 将 美 国 外 交 决 策 看 成 是 一 个 多 层 次 的 决 策 圈 。 尽
35、管不 同 时 期 决 策 班 子 的 构 成 不 尽 相 同 , 然 而 , 处 于 决 策 最 内 圈 的 始 终是 总 统 及 其 贴 身 顾 问 以 及 像 国 务 卿 、 国 防 部 长 、 中 央 情 报 局 长 在某 些 政 策 间 题 上 还 有 财 政 部 长 、 商 务 部 长 等 高 级 内 阁 官 员 有 时也 可 包 括 某 些 直 接 主 管 对 外 政 策 的 副 国 务 卿 或 副 部 长 级 的 官 员 二总 之 , 参 与 这 一 决 策 内 圈 的 人 数 极 为 有 限 。 美 国 重 大 的 外 交 政 策原 则 上 是 在 这 一 层 次 内 制 订
36、的 。 例 如 , 约 翰 逊 总 统 在 越 战 时 期 的决 策 内 圈 是 以 总 统 为 首 的 , 有 国 务 卿 , 国 防 部 长 、 国 家 安 拿 顾 问 、 中央 情 报 局 长 、 参 谋 长 联 席 会 议 主 席 和 总 统 新 闻 发 布 官 参 加 的 “ 星 期二 午 餐 会 。 卡 特 总 统 的 决 策 内 圈 包 括 副 总 统 蒙 代 尔 、 国 务 卿 万斯 、 国 家 安 全 顾 问 布 热 津 斯 基 、 驻 联 合 国 大 使 安 德 鲁 杨 、 白 宫 办公 厅 主 任 乔 丹 和 总 统 竞 选 班 子 负 责 人 斯 特 劳 斯 旧 决 策
37、 内 圈 的 成员 均 由 总 统 指 定 。 他 们 可 以 用 自 己 的 见 解 和 政 策 建 议 来 影 响 总 统的 决 定 , 但 是 , 都 必 须 对 总 统 抱 有 忠 诚 , 并 在 很 大 程 度 上 贯 彻 总 统的 意 图 。 如 果 他 们 与 总 统 发 生 根 本 分 歧 并 且 背 离 了 总 统 的 政 策 目标 , 他 们 就 会 被 解 职 。当 然 , 总 统 在 外 交 决 策 中 的 作 用 会 因 情 况 的 不 同 而 略 有 差 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing H
38、ouse. All rights reserved. http:/美 国 研 究别 。 但 是 总 统 在 参 与 决 策 的 各 种 因 素 中 是 最 重 要 的 , 处 于 核 心 地位 。 事 实 上 , 不 论 何 种 外 交 政 策 , 它 们 的 制 订 都 需 要 考 虑 政 治 、 经济 、 社 会 、 心 理 等 多 方 面 的 因 素 , 而 没 有 总 统 就 难 以 将 各 种 因 素 结合 成 全 面 的 政 策 , 就 不 可 能 有 真 正 的 协 调 与 平 衡 。 可 以 说 , 美 国 外交 决 策 是 一 种 以 总 统 为 核 心 的 决 策 体 制
39、。丁 国 会 与 总 统 分 享 外 交 权 力 , 但 在 传 统 上 国 会 时 总 统 外 交 政策 的 支 持 多 于 制 约 。 它 在 同 总 统 争 夺 外 交 决 策 权 的 斗 争 中 处 于 被动 地 位 。如 前 所 述 , 总 统 在 外 交 决 策 中 处 于 核 心 地 位 , 但 总 统 并 不 握 有全 部 的 不 受 限 制 的 权 力 。 根 据 美 国 宪 法 , 外 交 权 是 一 项 由 总 统 与国 会 共 同 行 使 的 权 力 。 在 行 政 、 立 法 、 司 法 三 权 分 立 相 互 制 约 的 体制 中 , 国 会 是 对 总 统 权 力
40、 最 重 要 的 限 制 。 宪 法 赋 予 国 会 以 批 准 条约 , 批 准 外 交 官 的 任 命 , 宣 战 , 拨 款 , 管 理 对 外 贸 易 , 征 收 关 税 等 各种 外 交 权 力 。 作 为 立 法 部 门 , 国 会 可 以 通 过 各 种 立 法 手 段 对 总 统权 力 进 行 限 制 , 包 括 对 总 统 签 订 条 约 权 的 限 制 , 对 总 统 战 争 权 的 限制 , 对 国 防 开 支 的 限 制 , 对 外 援 与 武 器 销 售 的 限 制 , 对 情 报 活 动 与秘 密 外 文 的 限 制 , 对 外 贸 的 限 制 等 。 所 有 这
41、些 限 制 给 总 统 外 交 决策 设 置 了 重 重 障 碍 。 国 会 尤 其 利 用 它 掌 握 拨 款 权 这 一 重 要 条 件 对外 交 实 行 控 制 。 虽 然 外 交 政 策 主 要 由 总 统 制 订 与 实 施 , 但 国 家 的“ 钱 袋 ” 掌 握 在 国 会 手 里 , 而 没 有 钱 往 往 办 不 成 事 。 总 之 , 国 会 是 总统 外 交 权 力 的 主 要 挑 战 者 。 外 交 领 域 的 权 力 斗 争 主 要 是 在 国 会 与总 统 之 间 进 行 的 。 国 会 对 外 交 决 策 的 制 约 是 美 国 外 交 区 别 于 其 他国 家
42、外 交 的 重 要 特 点 之 一 。然 而 , 总 的 说 来 , 国 会 对 总 统 的 外 交 政 策 是 支 持 多 于 限 制 , 国会 在 同 总 统 争 夺 外 交 决 策 权 的 斗 争 中 处 于 被 动 地 位 。 重 要 原 因 之一 是 因 为 美 国 总 统 是 由 全 国 选 举 的 , 而 国 会 议 员 则 由 各 州 选 举 , 国 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 外 交 决 策 的 特 点会 议 员 的 选
43、 举 基 础 要 比 总 统 狭 隘 。 这 种 选 举 基 础 的 狭 隘 性 使 得 大多 数 议 员 主 要 关 心 本 州 的 短 期 的 利 益 以 及 自 己 的 竞 选 连 任 。 他 们对 全 球 性 问 题 往 往 目 光 蝙 狭 短 浅 。 一 般 说 来 强 烈 关 心 外 交 的 议 员只 是 少 数 。 即 使 他 们 , 在 危 机 情 况 下 , 也 仍 然 对 总 统 抱 支 持 与 默 认的 态 度 。 国 会 卷 人 较 多 的 主 要 是 那 些 同 国 内 政 策 密 切 相 关 的 国 际政 策 , 因 为 这 些 政 策 关 系 到 国 会 议 员
44、们 所 代 表 的 各 州 的 利 益 , 对 选民 的 日 常 生 活 影 响 最 大 。 此 外 , 总 统 是 对 外 关 系 的 最 高 代 表 , 他 直接 掌 管 外 交 机 构 与 外 交 情 报 。 这 种 地 位 是 国 会 无 法 与 之 相 比 的 。国 会 自 身 权 力 的 分 散 性 , 它 的 庞 大 的 委 员 会 与 分 委 员 会 制 度 , 工 作程 序 上 的 复 杂 、 呆 板 与 滞 缓 因 而 缺 乏 效 率 , 加 上 遇 事 争 论 不 休 , 两党 议 员 缺 乏 党 内 纪 律 以 及 既 不 掌 管 外 交 机 构 又 不 掌 握 情 报
45、 和 难 以保 密 等 弱 点 , 使 国 会 无 法 适 应 外 交 活 动 需 要 高 度 统 一 和 迅 速 秘 密的 要 求 , 因 而 难 以 在 外 交 决 策 中 负 起 责 任 来 。 国 会 插 手 外 交 只 会使 对 外 关 系 复 杂 化 , 使 问 题 不 易 及 时 解 决 。当 然 , 国 会 与 总 统 之 间 的 关 系 并 非 一 成 不 变 。 总 统 在 多 大 程度 上 受 国 会 的 制 约 取 决 于 多 种 因 素 的 变 化 。 例 如 , 执 政 党 是 否 在国 会 , 尤 其 在 参 议 院 , 取 得 多 数 总 统 个 人 的 能 力
46、 以 及 在 国 内 的 威信 总 统 在 国 内 外 取 得 成 就 的 大 小 以 及 他 的 外 交 政 策 是 否 遭 受 重大 挫 折 等 。 战 后 至 年 代 是 国 会 对 行 政 部 门 较 为 放 手 与 依 从 的时 期 , 而 年 代 情 况 有 了 变 化 。 由 于 越 南 战 争 和 水 门 事 件 的 影响 , 国 会 越 来 越 不 愿 意 在 外 交 政 策 上 接 受 总 统 的 统 治 地 位 , 要 求 拥有 更 大 的 发 言 权 并 在 决 策 上 建 立 国 会 与 总 统 之 间 新 的 平 衡 。 国 会限 制 总 统 外 交 权 的 大 量
47、 立 法 即 是 在 年 代 通 过 的 。 但 是 , 这 并 不意 味 着 国 会 已 与 总 统 享 有 平 等 地 位 。 今 天 有 更 多 的 国 会 议 员 比 历史 上 更 加 对 外 交 政 策 感 到 兴 趣 , 但 大 多 数 议 员 仍 然 把 他 们 的 时 间与 精 力 集 中 在 那 些 能 使 他 们 从 政 治 上 得 到 更 大 好 处 的 国 内 问 题 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/美 国 研 究上 。 国
48、会 日 程 总 是 排 满 了 其 他 事 务 , 很 少 有 时 间 来 处 理 如 此 复 杂和 变 化 多 端 的 外 交 政 策 问 题 。急 之 , 一 方 面 国 会 力 求 限 制 总 统 的 外 交 权 , 国 会 与 总 统 在 外 交权 上 的 斗 争 时 起 时 伏 , 但 另 一 方 面 国 会 与 总 统 在 外 交 决 策 上 相 互关 系 的 基 本 特 点 始 终 没 有 改 变 , 那 就 是 总 统 是 外 交 决 策 的 中 心 , 国会 处 于 外 围 。 国 会 主 要 是 影 响 与 限 制 总 统 的 外 交 决 策 。 一 般 说来 , 它 并
49、不 参 与 决 策 。 从 历 史 上 看 , 国 会 在 外 交 上 对 总 统 的 依 从 与支 持 是 主 要 的 , 对 总 统 的 限 制 与 挑 战 是 次 要 的 。 尽 管 国 会 要 求 在外 交 方 面 享 有 平 等 地 位 , 总 统 在 外 交 上 总 是 握 有 比 国 会 更 大 的 权力 。 总 统 历 来 是 主 动 的 , 他 总 是 设 计 和 提 出 外 交 政 策 。 国 会 则 是被 动 的 , 它 主 要 是 对 总 统 的 外 交 决 策 作 出 反 应 。石 利 益 集 团 对 外 交 决 策 的 影 响 不 如 它 对 国 内 政 策 的 影 响 那 样广 泛 和 巨 大 。利 益 集 团 是 美 国 社 会 生 活 中 强 大 的 力 量 。 它 对 国 会 立 法 和 政府 决 策 有 着 明 显 和 广 泛 的 影 响 。 在 美 国 , 人 们 由 于 利 益 的 不 同 往往
