1、1美国公务员制度的发展及其启示课题组成员：郁小明 谈蔚青 张建新 陈健美国的公务员制度从产生至今，已有100多年的历史。在长期的发展过程中，既受到英国公务员制度的影响，同时，也在不同时期得到本国改革力量的推动，并随着美国公共管理体制的不断发展而逐步完善起来。把握当今公共管理领域的变化趋势，了解美国公务员制度变革及其发展，对于 发展与完善我们的公务员制度具有一定的启示。一、美国公务员管理的基本情况美国实行严格的三权分立的政治制度，从而形成三个不同的体系。政府公务员的范围仅指在美国各级行政机构中执行公务的人员，他们由政府各级人事管理部门根据相应的公务员法律规定进行管理。美国国会、州议会的雇员以及各
2、级法院的法官，执行其他法律规定而不适用公务员法。美国又是一个联邦制国家，联邦之下设州、州下设郡（相当于我国的县）、市。各州有较强的独立性，有独立的立法权、行政权和司法权，例如，在威斯康星州，人事管理局主要执行本州的公务员管理的法律条例及规定。美国公务员的组成也与我国不同，凡是在政府领取工资的都属公务员，包括工勤人员。在美国， “政府雇员 ”一词被广泛应用，其含义是指包括政府机构、公立学校和医院、邮政部门等在内的公共部门的人员。2002年，美国联邦及各级政府有政府雇员2103.9万人( 包括学区636.7万)。在近20年间，美国政府雇员人数总体上趋向于逐步增长,尤其是州和地方政府雇员总数的持续增
3、长更为明显,2002年已占总数的87.2%,而且越闵行区境外培训成果网 上 发 布 材 料 之 五2是基层,人员数量越多。这种倒金字塔形的分布结构,与美国的分权体制相关,州政府与作为中央层级的联邦政府之间是一种分权治理的关系,州以下的地方政府从属于州政府,而不是从属于联邦政府。我们在威斯康星州政府看到的情况确实如此，州政府负责对下一级政府的指导。政府人员的规模，以威斯康星州为例，州级政府的公务员约47000人，主要分布在52个职能部门中,郡的差别较大,大的郡政府公务员约在8000人左右，小的郡约在2000人左右。美国公务员，按职务性质可分为两类，第一类是“ 政治任命官员”即政务官，第二 类是“
4、 职业公务员”，即事务官。在威斯康星州，政务官是州长根据政治上的需要直接任命的，无须经过考试，主要是州一些重要部门的主管,其中一部分人的任命须经州议会的批准。事务管是经过参加公开的竞争性考试而录用的公务员，他们一经录用，就受到公务员制度的保护，任期不受政府更迭的影响，如本人无重大过失，可一直任职到退休。美国联邦政府公务员的管理机构主要有人事管理局、功绩制保护委员会、联邦 劳工关系局三部门。但在州一级,如威斯康星州,人事管理局是主要机构，负责人事工作的日常管理和指导、定期修订人事管理规定、受理公务员工会与行政部门之间的争端、监督政府各部门公务员管理中的公开、公平、公正情况等。二、美国公务员制度的
5、建立、发展和改革美国建国之后，长期实行政党“分赃制”，当时政府职位很少，都是政治任命，即由竞选取胜的总统，把政府职位作为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们，被称为“政治恩惠制度 ”。在这种制度下，一方面，由于官员的不断更换，使得各项工作缺乏连续性，造成行政上的低3效率；另一方面，官员的腐败也难以防范。1883 年，美国国会通过了调整和改革美国文官制度的法律，标志着公务员制度的建立。根据该法设立文官委员会，建立了考试制度，排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预，确立了功绩制原则，从而奠定了美国公务员制度的基础。此后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美国的公务员制度不断得到
6、发展和完善。这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面。其中，1978 年的公务员制度改革法对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公务员制度中一部非常重要的法律。该法确定了政府人事工作遵循的九条功绩原则，对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序作出重大改革，承认公务员可以组织起来、进行集体谈判和通过工会参与决定涉及他们的权利。从 1993 年到 2000 年，美国联邦政府进行了一场持续 8 年的“重塑政府” 运动，其中包括被称为重塑人力资源管理的公务员制度改革。 这次改革，是美国联邦政府公务员制度自 1883 年建立以来持续时间最长的重大公共人事改革。改革的
7、主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面，改革的目标主要有四条：一是由过程或程序导向转变为结果导向。政府各部门都以对职责及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效率。二是由集中管理转变为授权管理。给予各部门管理者必要的人事决定权，使偏平化组织有更多的自主管理的职权。与此同时，人事管理机构及人事官员成为管理团队的一部分，发挥指导、咨询、支持性作用。三是由刚性规则管理转变为弹性管理。在简化规则的基础上，联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活4性。四是由服从性管理转变为激励性管理。通过综合运用各种激励杠杆，而不是依靠强制服从的控制工具，使被管理者实现工作目标。进入
8、21世纪后，美国联邦政府推行管理议题改革，努力通过弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。美国公务员制度经过 100 多年的不断改革探索，确定了一系列基本原则，主要包括：公开竞争、平等对待、确保高效、加强培训、政治中立等内容。三、美国公务员制度的主要特点1、公务员制度形成的历史长，法规体系比较完善。美国是资本主义民主政治比较完善的国家，也是资本主义国家公务员制度比较完善的一个国家。美国的公务员制度体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的公务员有关法令以及政府人事管理机构制定的具体规定和章程三层次构成。在威斯康星州，公务员管理主要执
9、行州议会通过的法律、州长签署的条例以及人事部门制订的具体规定。值得一提的是，州人事部门的规定非常详细、非常全面，涉及到方方面面，而且每年都要修改，这个规定也是规范人事行为、处理人事申诉的主要依据。2、美国公务员制度体系贯彻以能力和业绩取向为本的功绩制原则。功绩制要求将官职向社会开放并建立以法律为形式的公务员管理规范，它还放开了公务员发展道路，引入优胜劣汰机制。在威斯康星州，公务员的招聘、录用、考 评、 奖惩等都要公开，公众了解、参与程度非常高。3、美国公务员制度规定政务官和事务官分途而治。两者产生方式分别为竞选和考试，任期制与常任制；而政务官与执政党共进退，事务官则采取功绩制不受党派影响，具有
10、独立性。以威斯康星州为例，公务5员队伍比较稳定，但也有流动，每年约有8% 的公务员离开或进入公务员队伍。4、公务员法定权利与义务的平衡。公务员一方面被政府赋予应有的权利，公务员的权利主要包括考试权、平等求职权等基本权利和政治权利、言论自由权、申诉权等；另一方面又必须履行其应尽的义务，公务员的义务主要是正直清廉、政治中立、遵守纪律、对国家忠诚、财产申报等。权利和义务之间保持平衡，杜绝滥用权力。在威斯康星州人事管理局，每年受理州政府公务员的申诉超过 1000 起，每起申诉都有明确答复。四、美国公务员制度的启示当前我国正处于由旧的人事管理体制向新的国家公务员制度过渡的历史时期，从 2006 年 1
11、月 1 日起中华人民共和国公务员法开始实行，但制度自身不够完善，而且往往因外部环境和旧制度的掣肘，运行不能完全到位。美国的公务员管理机制经过长期的运行、改善，沉淀下了许多值得借鉴的东西，我们应充分利用国外已有的经验，结合自身特点，对转轨时 期的公务员管理机制进行完善，从而推动公务员管理更好地走上制度化、法律化的轨道。1、创新公务员管理理念。一是要从“成本管理 ”转向“资源管理” 。我们应该将现有公务员从政府财政负担的角色转变定位为国家人力资源的角色，从资源管理的认识上出发，充分开发利用他们的创造力而不是一味强调“减 员增效” ，走出以往人事改革的循环怪圈; 同时，重视吸收高层次人力资源加入，激
12、发公务员潜能，为公务员预留和创造个人发展的空间。二是要从“ 权力导向”转向“ 市场导向” 。在我国加入WTO 的背景下，我国的公务员制度应以市场取向为指导，贯彻开放、透明、服务的原则，6强调法制化、分类化的科学管理，突出为人民（顾客) 服务的“公仆意识”，强化对公务员的民意监督。三是要从“官本位” 转向“法本位” 。当前，公务员法已经实施，它的推行有助于提升公务员管理的实际地位，并且将对破除“官本位 ”思 想 及 其 长 官 意 志 、实 现 公 务 员 制 度 的 法 制 化 建 设 起 到重 大 作 用。 2、公务员制度需要通过改革来实现与时代同步发展。我国的国家公务员制度是只有十多年历史
13、的新制度，由于当今时代的变迁速率大大加快，加上制度创立之初存在诸如脱胎于传统干部人事制度母体等先天不足的问题，因此，需要通过不断的调整与改革来实现与时俱进的发展。比较中美公务员管理制度发现，尽管存在很大的差别，但有一点是相同的，即中国与美国都是立足于自己的国情和发展情况，力求通过不断改革过时的或传统的管理制度来适应新时代的需要。自1993年试行国家公务员暂行条例到2006年国家公务员法的正式实施，公务员制度在我国已经基本建立起来。十多年来，我国公务员管理取得的主要成果有：一是法规体系初步形成、法制化水平得到提高。二是新的机制开始运行，包括公开平等、竞争择优的用人机制已经推行，各级政府机关录用人
14、员都面向社会、公开招考、择优录取；公务员管理的激励机制开始运行，“干多干少、干好干坏一个样”的现象正在消除；新陈代谢机制开始启动，能上不能下、能进不能出的问题正逐步解决。三是通过培训教育，公务员素质有较大提高 。我国公务员制度坚持了“ 任人唯贤” 、“德才兼备” 、“群众路线”等路线方针 ，体 现了“ 公开、平等、竞争、法治” 等管理原则，符合我国国情，适应市场经济体制发展的要求，也得到社会的普遍认可。3、公务员制度可以借鉴企业人力资源管理的某些概念及方法。公7共部门尽管在性质及功能上不同于企业，但在组织内部的管理中存在许多相通之处，如追求管理效率、优化配置资源、激励员工工作等，尤其是在综合化
15、、趋同化的当今社会，公共部门与企业之间的相通之处更为明显。由于企业处于不进则退的竞争性市场环境之中，相对于处于垄断地位的公共部门来说，其管理绩效和组织活力优胜于公共部门。只有将公共部门中的人和企业中的人都作为人力资源来看待，同时学会运用现代人力资源的基本思路来对公务员进行管理、开发以及激励，才有可能逐渐将他们的管理纳入符合现代市场经济要求的轨道之中。4、运用先进的分析和评估方法，不断开发公务员管理的技术手段。我们已经充分意识到没有良好、科学的管理操作手段，公务员管理的目标、原则和政策规定都可能无法实现。当前，人事管理手段是我国公共部门人事管理最薄弱的环节，创新公务员管理的技术、方法，是我国公务员制度完善的当务之急。可以预计，公务员制度的完善势必伴随着工作分析与职位分类、人事测评与甄选技术、人力资源规划、职业生涯发展规划、绩 效评估与绩效管理、培训需求分析与培训评估、薪酬设计、劳动关系管理、员工法律事务管理等诸多管理的专门技术发展，为人事管理部门有效地评价公务员的能力与综合素质，评估公务员的潜能提供公正的、客观 的、可靠的依据，从而推 动我国公 务员管理进一步走向职业化。
