1、1公 共 投 资 项 目 决 策 方 法 及 决 策 机 制 研 究1.研 究 的 目 的 、 意 义 、 内 容 和 成 果 的 预 计 去 向 。 （ 包 括 本 课 题 所 要 解 决 的 科 学 问题 、 理 论 上 的 科 学 价 值 或 预 见 在 应 用 中 对 经 济 建 设 的 影 响 等 ）一、研究目的及意义公共投资项目是各级政府为实现其辖区范围内经济和社会发展,使用公共财政(或其变相形式) 投资建设的市政、交通、文化、教育、体育、环境等工程。由于公共投资具有外溢性和非排他性，使得市场机制失灵，私人投资者不愿也无力提供公共产品。但是，公共投资是其他直接生产部门赖以建立和发展
2、的基本条件，属社会先行资本。公共投资所提供的产品或服务具有间接的生产性，为全社会各部门的生产活动带来种种便利，直接或间接影响到生产部门的成本与收益、产品或服务供给的数量和质量。公共投资的公益性和垄断性决定了政府作为公共利益或公共意志的体现，投资公共产品也就成为一种必然。美国经济学家马斯格雷夫(Musgrave,R.A) 和罗斯托(Rostow,W.W)等人指出，在经济发展的早期阶段，为启动经济，促进经济快速成长，政府应增加公共投资，用于改善基础设施，为私人投资提供良好的外部环境，加速经济“ 起飞” 。到经济发达阶段，公共投资仍应保持稳定的增长，只不过此时公共投资的重心是从注重基础设施等“硬件”
3、向教育、保健、社会保障等能够直接增加社会福利的方向转移。公共投资在社会经济发展中的重要作用受到了世界各国政府的普遍重视。与发达国家相比，发展中国家基础设施的供给明显不足，是社会经济发展的“瓶颈”。近年来，中国政府已经开始注重利用公共投资扩张手段以实现经济持续稳定增长的目标。98 年第二季度启动扩张性财政政策以来，由政府牵头建设的项目投入资金大约有 30000 多亿元，而且这些项目中绝大多数是公共投资。政府花这么多钱办这么多项目，到底资金的使用效益如何？项目的可行性论证、决策、及其透明度是否已经达到政府许诺的水平？从经济学原理角度看，一个国家或地区的资源是有限的，经济运行过程中，资源在经济各个领
4、域的配置必须讲求经济效益，越是占用资源多的领域，效益越重要，因为这种占用会更多地影响到其他领域所占用资源的规模和效益变动情况。近年来公共投资规模的扩张实质上表明资源在向公共领域加速流动。因此，要全面准确地衡量我国的经济运行质量，就必须认真分析公共投资的效益状况。由于我国经济增长模式一直是外延式扩张模式，对投资的饥渴存在一种惯性，尤其是公共投资，经济效益不显著，社会效益又难以衡量，项目资金来源为无偿性资金，这在某种程度上增加了公共投资决策的随意性，缺少对投资需求的自我约束机制，有些地方政府和部门出于局部利益和官本位制的考虑，普遍存在着争投资、争项目、忽视投资成本和投资效益的扩张冲动，长官意志、献
5、礼工程、形象工程等在公共投资领域表现尤为突出，忽视公共投资决策的科学性，以至于公共投资占 GDP 或社会总投资的比重持续增加，但公共投资对经济增长的贡献率却不断下滑。因此，从理论和实践上对我国政府公共投资决策问题进行研究，是建立与社会主义市场经济运行体制相适应的公共财政的客观要求，是在国家经济战略性调整时期更好地实现各项政府宏观经济政策目标的迫切需要。公共投资所依靠的财力是公共财政框架下通过规范的税收和非税收入，拿纳税人的钱为纳税人办事，就要求公共投资追求社会福利最大化，追求社会公众利益最大化。怎样追求最大化？简单的说，一个层次是公共项目是否可行？一个层次是可行后确定轻重缓急的排序。因此，本课
6、题的研究目标是建立一套科学的公共投资项目评价指标体系，促进公共投资决策科学化。二、研究内容2与其他投资活动相比，公共投资承担着更多的社会公共职能，公共投资涉及面广，整体性强，项目资金主要由政府投入，为社会服务，产生社会效益，而经营效益则难以衡量，项目整体效能的发挥受多种因素影响。因此公共投资可行性研究远比一般企业居民投资项目可行性研究复杂得多。从技术层面看，公共投资决策不能简单沿用微观市场主体项目评估的成本效益方法，微观的成本效益方法只能评价以经济效益为主要目标的项目；从财政角度看，公共投资项目除了直接效益外，还有非常复杂的综合效益、社会效益。公共投资项目评价应把握综合评价、合理布局、项目配套
7、、方法规范化等原则。既要注重宏观经济政策目标的实现和一定的经济效益，又追求效率与公平。社会福利最大化也是其必需考虑的前提。目前，公共投资项目社会效益评价较多采用定性评价，如何设计科学合理的定量指标，提高公共投资项目评价的操作性，是目前理论研究的一个难点。本课题从分析我国目前公共投资决策机制和决策方法的现状入手，借鉴国外公共投资决策的一些先进理念，研究我国公共投资运行的客观规律，以建立适应我国国情的、科学有效的公共投资评价方法和公共投资决策机制。具体内容包括：（一）公共投资的界定、特点及分类（二）公共投资评价的内容及指标体系设计1. 公共投资规模决策公共投资的规模应主要取决于以下因素：（1）民众
8、对公共项目的需求；（2）政府的投资能力；（3）经济发展状况对公共品的需求。对于第一个因素，要完全真正把握民众对公共产品的需求是十分困难的。因此，公共投资项目规模主要取决于后两个因素。政府的投资能力一般可用财政收入占 GDP 的比重来反映。在发行公债的情况下，还需考虑为公共投资而举借的那部分债务。这个因素分析起来也十分简单，本课题重点要研究经济发展状况对公共投资项目规模的影响。2. 公共投资效果评价公共投资效果是指进行公共项目投资后对改善居民生活水平、发展地方经济、提高人口素质、降低企业生产成本等方面产生的影响。这是课题研究的难点。需要借鉴发达市场经济国家和国际金融组织对公共部门评价的一些理论，
9、分项目类别进行研究。（三）公共投资决策机制研究1. 决策运行机制研究公共投资是满足民众公共利益所进行的投资，应该由民众决策。但是，由于民众偏好的多样性，以及“搭便车”行为等导致将不同选民偏好集合为统一偏好十分困难，这既有技术上的原因，如信息收集成本过高、信息具有时滞等，也有制度上的原因，如决策者也是一个经济人，也有自身的利益追求和成本考虑。现实情况是民众委托政府官员代理决策。然而由于信息不对称，代理者的行为常常会严重背离委托者的要求，委托代理成本迅速扩大。要克服这一问题，必须从根本上完善民主与法制，建立科学化、民主化的决策制度，严格按照科学的决策程序运转，保证在投资方向研究、项目技术经济论证、
10、项目审批的行为规范等方面高效运转。在此，本课题主要研究如何建立有效的委托代理监督机制，保证公共投资决策机制高效运行。2. 公共投资后评价机制研究通过开展公共投资项目后评价工作，客观、公正地分析项目的社会效益和决策质量，充分认识项目对社会和环境的作用、影响及存在的问题，及时总结经验教训，改进投资决策水平。后评价工作有利于对公共投资行为的监督，有利于贯彻公共投资决策约束机制，增强项目后续能力，减少不必要的浪费。我国目前已在部分地区开展公共投资项目后评价试点工作，但是由于评价指标体系的不完善以及评价机制尚未健全，使得后评价工作效果不是很显著。本课题第二部分的效果评价指标也可以用于后评价。在此，课题主
11、要研究如3何建立科学的后评价运行机制。（四）公共投资项目综合评价方法研究公共投资项目的显著特点之一就是多目标性，因此公共投资项目效果评价必然也是从不同角度进行评价，要将不同角度的评价结论予以综合，必须建立一套合理又操作性强的综合评价方法三、研究成果预计用途1.预算部门在形成现代预算以后不到一百年的时间里，财政预算先是提高预算的严肃性，然后慢慢推进到预算编制本身的科学性上。现在，西方国家已经把预算推进到“绩效预算”上，其理念是强调预算执行的结果，对最终的结果有一套比较科学的考核，靠考核约束预算执行过程。这个理念与中国的现实有距离，但他已非常清晰的勾画出了一个发展方向，把公共资金的使用纳入“投入产
12、出”框架下的评估体系，强调绩效考核。要向这个方向发展，首先必须考虑公共投资项目的绩效，然后逐步过渡到公共支出绩效。绩效评价指标的建立为合理分配预算资金提供了依据。2.投资评审部门我国政府的公共投资支出渠道多、规模大，究竟这些支出取得了多大的效益，发挥了什么样的作用，众说不一。我国已经建立了公共投资评审部门，然而由于缺乏科学的评价指标体系，公共投资项目评审还是以建设阶段的资金支付控制为主，前期的决策环节评审比较薄弱。现在大家普遍意识到政府公共投资支出存在一定的仓促决策、管理不严、资金低效甚至浪费等问题。要解决这一问题，就应当有一个科学的公共投资项目评价体系，分析投资项目的可行性、效益状况和运作质
13、量，从而支撑公共投资项目的决策、建设和功效。3.纪检、监督部门公共投资是促进社会经济发展的重要推动力，是整个国民经济的分摊成本。公共投资不仅直接地增加社会公共资本存量，而且为非公共投资创造良好的基础条件，刺激经济的发展。但是，大量腐败现象的存在也会使公共投资绩效大打折扣，容易引发公众的不满和其他的社会问题。借鉴发达国家以及发展中国家在这方面的经验教训，我国在增加公共投资支出促进经济增长的同时，必须建立科学的公共投资决策体系，减少公共投资决策的随意性，从而杜绝这一领域腐败现象的产生。2.研 究 课 题 所 涉 及 的 学 科 领 域 、 国 内 外 达 到 的 水 平 ， 存 在 的 主 要 问
14、 题 ， 本 课 题 的 学 术思 想 、 立 论 根 据 、 主 攻 关 键 及 独 到 之 处 。本课题所涉及的学科领域有：技术经济学、福利经济学、公共财政管理一、国内外的研究状况项目是实现经济发展的手段，项目评价应以一定的发展观为基础。随着人类社会发展观的演变，项目评价方法体系也经历了由财务评价到经济评价再到社会评价的过程。20 世纪 30 年代以前，各国推行的是项目财务评价。因为在发达的资本主义国家经济成分中，私人投资项目和企业占绝大部分。资本家为了减少投资风险获取最大利润，对其项目必须事先进行盈利性分析。这就形成了一般投资项目的财务评价。20 世纪 30 年代，资本主义国家进入经济大
15、萧条时期。为了挽救萧条的经济，一些国家政府在凯恩斯理论的影响下，大量增加公共开支，对许多文化教育、医疗卫生、水利和环境等社会公共福利设施和工程项目进行投资。由于公共工程和社会福利项目是以宏观经济效益和社会效益为主，单纯的以盈利性分析为主的财务评价满足不了对这类项目的评价要求。于是，从 50 年代起，西方经济学家们逐步研究形成了一种为评价公共项目所需的社4会费用效益分析的方法。这种方法在形式上与传统的企业盈利性分析并无大的差别，只是在收益和支出的计算上充分考虑企业利益与社会利益不相一致的情况，仍以货币为计量单位，用贴现的方法得出相应的评价指标。50 年代初发展经济学的兴起，促进了项目评价理论在发
16、展中国家的应用。此时发展中国家与发达国家的差距首先表现在物质发达程度上，相对而言，发展中国家有着较为落后的国民经济体系，和薄弱的工业体系。基于这样一个事实，在主要由西方经济学家建立和发展的发展经济学中，发展被广泛地认为就是经济增长的等价物。盛行的发展战略是以经济增长为中心，工业化是核心，大规模的投资是发展的主要动力。在投资项目评价中，经济因素的衡量与分析成为中心，费用与效益的比较是判断一个项目好坏或是否可行的主要标准。收入的公平分配被认为可以通过所谓的“滴漏效应”或“渗透效应” （Trickle down effect） ，由市场机制自动调节而实现。然而事与愿违，财富并没有为大多数人所拥有，相
17、反地，集中到了少数人手中，贫富差距日益扩大。人们对增长即是发展的理论开始进行反思， 面对收入分配不公平、贫困加剧、住房和卫生条件低下、失业增多、受教育机会减少、人口增长和环境破坏等问题，70 年代有人提出了“满足人类基本需求”的发展概念。发展被定义为通过物质生产来满足人类基本需求的过程。发展的主要目的是促进人类生存条件改善，特别是广大贫困人口生存条件的改善。在这一时期，许多国际发展援助机构开始把援助的重心转向以提供基本需求为目的的项目上，如教育、卫生、健康、扶贫等。项目评价方法也由不考虑分配效果的传统费用效益分析法，发展为以新福利经济学为基础的现代费用效益分析法，这就形成了以加强经济增长的效率
18、目标加上实现收入分配的公平目标为内容的社会评价方法。进入 80 年代以后，人们基于对发展实践的总结和在思考，对发展的概念有了进一步的认识，发展不再仅仅是物质生产的增长，也不仅仅是人类物质需求的满足，更为重要的是，发展是人类自身素质的提高、人类生存空间和生存环境的改善、全社会的进步，发展应该是人的发展，发展最终服务于人，而人是实现发展的主体，在发展的具体实施过程中，人的作用，不但包括计划者和管理者，而且包括发展的受益者和受损者，是十分重要的。在新的发展战略指导下，投资项目评价不仅要考虑物质或经济的因素，更要考虑社会的、人的因素。因此，项目评价除了财务评价、经济评价、环境影响评价外，还有社会影响评
19、价。尤其是在项目活动中，人的主动作用及人的发展都应在评价内容之中。在项目评价领域比较著名的论著和文献见下表方法 代表著作 出版年分作者 计价单位评价目标发展中国家工业项目分析手册1968OECD 法（L-M 法）发展中国家项目评价和规划1974I.M.D.Little对国民经济的初次和二次影响我国过去在建立公共投资项目评价指标体系方面我国曾作过大量工作，并出台了一些相关办法，比如 1987 年国家计委和建设部曾联合颁布了建设项目经济评价方法与参数 、中外合资经营项目经济评价方法等文件，并于 1993 年进行了修订。应该承认这些文件对评价基建项目效益提供了依据，试行中也取得了很多宝贵经验，但是必
20、须看到，随着岁月的流逝，发展观念、投资环境、投资结构以及投资重点的转变，上述文件中很多内容的可操作性已经大打折扣，很多指标已经不能反映公共投资项目的运作质量，而且近年来我国政府的公共投资中也加大了教育、社会保障等能够直接增加社会福利的公共投资，公共投资的目标日益多样化。因此，我们必须研究新的指标体系。发达国家和世界各经济组织都有自己的公共投资决策体系和绩效预算体系。但是从国际经验看，随着外部条件的变化，各国的评价体系都在不断地变化。一般来说，公共投资评价体系和标准带有强烈的时代色彩，经济结构、需求偏好、技术条件等因素的变化都会要求公共投资评价体系发生相应变化。我国在经济结构、技术条件、需求偏好等方面与国外有较大的差距，建立公共投资评价指标体系必须结合我国的国情及公共投资运行状况，并借鉴国外评价体系的一般原理来设立。本课题的研究目标是：建立一套科学合理、可行的公共投资项目评价指标体系，对我国的公共投资项目作出价值判断、质量判断和决策判断。并建立科学的公共投资项目决策机制。研究难点是评价指标体系的设立。
