1、税收遵从理论及其对税收征管的启示,主讲： 周开君,内容提要,一、税收遵从理论的意义 二、税收遵从理论的内涵 三、提高税收遵从度的理论思考 四、提高税收遵从度的实践思考,一、税收遵从的提出,税收遵从（tax compliance）通常被理解为纳税人是否依照税法履行纳税义务。如果不认真履行或设法逃避这些义务就是税收不遵从。,遵从,1979年，美国对纳税人未付税进行粗略估计。1983年，美国国税局进行开始对纳税人遵从情况进行精确研究，并认为1981年由于纳税人不遵从联邦所得税法，导致了900多亿美元税收收入损失。1984年，美国国税局研究部请求美国国家科学院对纳税人遵从问题进行研究，并提出今后的研究
2、内容。,（一） 税收遵从缘起,美国国内收入局（IRS）在五年战略规划中提出 “服务+执法=纳税遵从”，并把优化纳税服务、公正税收执法作为战略目标。,近年来，联邦税务局一直坚持利用数据开展纳税人税收遵从行为趋势研究，该研究还将长期开展，以提高税收征管质效。我上任后，专门成立了税收遵从数据分析办公室，该办公室直接向我报告。该办公室还与联邦税务局几个业务局合作，提出了不少提高税法遵从度的方案，一些方案通过试点后证明确实有效，目前已在全局推广。这样做的目的就是要加快实现技术与业务的融合，不断革新工作方式，加快信息管税步伐！ 美国联邦税务局局长 道格拉斯舒尔曼（2011）,（二） 美国成立税收遵从分析办
3、公室,美税收遵从数据分析办公室职能说明,7,负责组织整体执行战略和全局性重要事项规划；管理高层和协调行政首长、副首长及外部关系,领导项目团队工作；负责各个项目立项和指导；负责人员招聘、培训和激励等工作,负责具体项目团队的日常管理；负责构建相关分析指标体系和模型,对重点问题提供专业知识指导和咨询；解决具体业务技术问题，确保服务运行,负责数据综合分析和统计工作及数据维护,特点：决策层咨询服务机构；其人员构成分为固定、专业人员和外部专家；实行专家（内、外聘）与项目负责制相结合运作模式。,资深顾问,部门主管,项目主管,专家,分析员,OECD（经济合作与发展组织） ：公众是顾客，管理是服务,（三） 发达
4、国家普遍将促进税收遵从作为税务机关的根本任务,始于纳税人需求,基于纳税人满意,终于纳税人遵从,管理,征收,稽查,税收 征管,纳税 服务,税法遵从,模式战略,细分战略,目标 战略,降低税收流失率,提高税法遵从度,降低征纳成本,提高纳税人满意度,1. 减少纳税人的税法遵从风险 2. 减少税务机关的执法风险和廉政风险,1. 优质服务 2. 规范管理,1. 降低纳税人的遵从成本 2.降低税务机关的征收成本,提高税收征收率,（四） 税收遵从逐步成为我国税收征管改革的目标,2002年2006年中国税收征收管理战略规划纲要【国税函（2003）267号】。,（五）研究税收遵从的意义,1.对实际税收不遵从现象予
5、以归纳，对不遵从行为做出科学合理解释，从而深化对不遵从行为的认识，探寻减少不遵从的途径。2. 降低管理风险，提高征管效能，对税收遵从研究有助于提高税收征管立法与制度设计的科学性，进而强化税收遵从，提高征管效率。3.基于纳税人研究税收问题，改变以往倚重从税务机关角度出发解决问题的思路，着眼于重视纳税人，关注纳税人权利，鼓励更大多数人自愿遵从，将有助于形成尊重和保护纳税人个体利益的社会氛围，有助于改变以往税收关系中忽视纳税人权利、使纳税人处于相对弱势地位的状况。,税收遵从研究的理论意义：研究不同类型纳税人的遵从税法心理或违反税法的心理，从而选择和制定有针对性的征管政策和措施，提高税收征管质量和效率
6、。,二、 税收遵从理论的基本内容,（一）税收遵从的类型,1,2,3,忠诚性遵从,制度性遵从,防卫性遵从,（二）税收不遵从的分类,自私性不遵从,无知性不遵从,懒惰性不遵从,情感性不遵从,查处,税制,成本,个性,执法,满意度,偷逃税能否被税务机关检查发现的概率,税法过于复杂，使纳税人难以遵从,遵从成本过大，会刺激逃税行为发生,年龄、教育、性别、价值取向、风险偏好等,心理学分析，不公平执法使其逃税行为“合理化”,纳税人对政府的满意程度会影响税收遵从度。,（三）影响税收遵从的主要因素,法律追究,评估审计,宣传教育,想遵从,不想遵从,不遵从,多数不遵从,遵从,纳税辅导,稽查处罚,（四）OECD遵从模型及
7、其税收执法,提高纳税人的税收遵从水平是一项系统工程，一方面，要增强税收强制性，提高纳税人“服从税法”的“他律”水平；另一方面，应从纳税人角度出发，树立为纳税人服务的意识，有效保障纳税人权益，进一步提高纳税人“遵从税法”的“自律”水平，逐步推动纳税人与税务机关间的良性信用互动关系，实现和谐社会所要求的诚信税收氛围。,三、提高税收遵从度的理论思考,基于纳税人角度的对策 1尊重和保障纳税人权利，赋予纳税人与义务相对等的权利 2重视纳税人个体特征，税收管理以人为本 3培植现代税收文化，加强税收教育与宣传,促进忠诚性遵从,（一）基于纳税人：重塑诚信纳税的税收伦理体系,为纳税人提供优质高效服务，降低税收遵
8、从成本,提高稽查水平，加大处罚力度，减少自私性不遵从,减弱征纳双方信息非对称，推进税收征管信息化,（二）基于税收征管：构建科学严密的税收征管体系,改革完善税制，规范税收优惠，促进制度性遵从,政府,塑造诚信政府、效率政府和法治政府，率先垂范，强化税收遵从动机,法治,推进依法治税,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,社会,优化税收环境，加强部门配合，形成协税护税的社会氛围,（三）基于社会：构建协税护税的协同护税体系,四、提高税收遵从度的实践思考,维护纳税人权益,强化税收风险管理,征管模式升级,（一）切实完善纳税人权益保护体系（税收遵从正向激励）,完善纳税人权利体系。税务机关按法定程序实施税
9、收征管，不得侵害纳税人合法权益；同时完善延期、分期缴税制度，下放延期缴纳税款审批权（县），对补缴税款能力不足纳税人引入分期缴税制度，新增修正申报制度。,减轻纳税人负担。增加税收利息（基于基准利率+市场借贷利率考虑）中止加收、不予加收的规定。对主动纠正税收违法行为或者配合税务机关查处税收违法行为的，减免税收利息。降低对纳税人处罚标准，减小行政处罚裁量权，将多数涉及罚款的条款由“百分之五十以上五倍以下”改为“百分之五十以上三倍以下”，并视情节从轻、减轻或者免予处罚。,取消先缴税后复议的规定。发挥行政复议主渠道作用，在纳税上发生的争议，取消先缴税后复议的规定。同时复议机关维持原处理决定的，纳税人须支
10、付税收利息。将复议作为税收争议解决的必经程序，体现“穷尽行政救济而后诉讼”的原则。,引进预约裁定制度。纳税人可以就其预期未来发生、有重要经济利益关系的特定复杂事项向税务机关申请预约裁定。纳税人遵从预约裁定而出现未缴或少缴税款的，免除缴纳责任。（鼓励通过和解、调解解决争议）,优化纳税服务是维护纳税人权益的基础,现任美国局长道格拉斯.舒尔曼：构建事前税务风险管理体制势在必行；. 不仅能够提高纳税人税收遵从度，还能更有效地改善征纳关系”。“世界上大多数国家和地区税务部门使用的税收风险模型，其主要模式是事后评估和检查，这一模式的最大缺陷是不能事前解决纳税人的非主观差错，并为征纳双方制造问题和麻烦； “
11、事前税务风险管理体制，是一种全新的税收征管体制，事前解决问题会比事后解决问题更简单、成本也更低，也可以更合理地配置资源，确保纳税人准确申报、诚信纳税；对诚信纳税人和联邦政府而言是一个双赢的局面”,（二）切实强化税收风险管理（税收遵从双向激励）,数据采集,风险识别,风险排序,风险应对,风险防范,税收缺口图示,主动遵从 (x%),通过风险管理增加的遵从比例 (y%),估计的税收遵从缺口 (z%),涉税信息库,宏观分析,微观分析,统一绩效考核评价和发布通报 统一组织复查和督导,风险排序,按户归集,风险纳税人库,地区、行业、项目分析指标,税种指标 特定业务指标 行业管理指标 综合分析指标 征管基础指标
12、,统一下达风险应对任务,外部遵从风险,内部管理风险,风险排序,风险特征库,按省归集,基于征管信息流的风险管理流程示意图,指导各地分级分头应对总局大企业等部门直接应对,统一归集,经济与税收的关系分析,预警指标 评估模型,分头采集,分头分析,统一汇总,按类归集,统一排序,分类应对,统一监督,(三)优化税收征管程序，缩小税收差距,税收差距,税收差距,税收差距,税收差距,税务登记,税源管理,税额核定,欠税管理,发达国家和地区普遍实行五大征管程序,强制征收,税收评定,申报纳税,法律救济,第61章 信息和申报 第62章 纳税的时间和地点 第63章 税收评定 第64章 征收 第65章 减免、抵免和返还 第6
13、6章 限制 第67章 利息 第68章 税收附加、附加数额和可估价的处罚 第69章 与印花税相关的一般规则 第70章 避险，破产清算 第71章 受让人和受托人 第72章 许可和登记 第73章 担保 第74章 终结协议与和解 第75章 犯罪，其它违法和没收 第76章 司法程序 第77章 杂项 第78章 税收义务的发现和本法执行 第79章 定义 第80章 一般规则,纳税人 自我评定,税收评定,税收征收,违法调查,争议处理,其它 规定,美国税收程序与管理法,61、62两章，规定纳税人自我评定及申报纳税规则。,63、66、68、70、74五章，规定税收评定规则。,64、65、67、71-73六章，规定税收征收规则。,第75章，规定违法调查规则。,第76章，规定争议处理规则。,印花税、定义等其它规则,税收程序与管理法在美国国内收入法典中排在第F编，共20章（第6180章）1873条。,2.账簿凭证 （与自然人交易）,8.法律责任 （降低处罚程度）,3.信息披露 （现金交易与网络交易）,4.申报纳税 （修正申报制度 与预约裁定）,5.税额确认 （税额确认是税收 征管中心环节）,6.税款追征 （税收利息、税收保全 税收强制。缩短追征时效）,7.税务稽查 （电算化 与网络交易）,税收征管模式,9.争议处理 （发挥行政复议的主渠道 、和解调解制度）,税收 遵从,1.税务登记 （纳税人识别号制度）,
