1、世界银行贷款林业综合发展项目社会评估报告国家林业局世界银行贷款项目项目管理中心 2009 年 5 月林业综合发展项目 社会评估报告目 录执行摘要 11. 引言 .82. 社会评估的步骤、任务和方法 102.1 社评的步骤和任务 .102.2 社评方法 113. 政策框架回顾 133.1 集体荒山荒地的公开拍卖 133.2 退耕还林政策 133.3 当前的林权改革-集体的林地的承包 .144. 项目的主要利益相关者 155社会评估的主要发现 185.1 浙江省 .185.1.1 不同地区推荐的项目内容 185.1.2 社会影响评估 195.2 安徽省 .255.2.1 不同地区推荐的项目内容 2
2、55.2.2 社会影响评估 255.3 河北省的调查发现 .305.3.1 不同地区推荐的项目内容 305.3.2 社会影响评估 315.4 山西省 .355.4.1 不同地区推荐的项目内容 355.4.2 社会影响评估 355.5 辽宁省 .405.5.1 不同地区推荐的项目内容 .405.5.2 社会影响评估 415.5.3 对少数民族人口的影响 456社会风险分析 506.1 大规模和小规模农户参加项目的机会差异 .506.2 生态保护和农民收入目标的差异 506.3 贫困和脆弱性社会群体缺乏参与项目的能力 517. 对林业综合发展项目设计和实施的建议 517.1 为不同项目产出识别目标
3、群体 517.2 实施参与式设计 527.3 保证少数民族的参与和受益 .527.4 林业综合发展项目的性别主流化 537.5 社会影响的监测与评价 537.5.1 建立社会影响 的监测与评价体系 .537.5.2 社会影响监测评价指标 557.5.3 社会影响监测评价的方法 557.5.4 社会影响监测与评价的实施 .55林业综合发展项目 社会评估报告27.5.5 监测与评价的经费 .57林业综合发展项目 社会评估报告1执行摘要作为世行林业综合发展项目准备的重要内容，2008 年 6 月 17 日-7 月 15 日在辽宁、山西、河北、安徽和浙江的 14 个县实施了林业综合发展项目的社会评估，
4、同时收集了 69 个项目县（林管局）的二手基线数据。2008 年 12 月 24-27 日对辽宁省阜新蒙古族自治县的蒙古族聚集区三个社区进行了调查。国家林业局世行项目管理中心委托一个独立的社评专家小组实施了社会影响评估。为保证村级社评中，村中的不同利益群体和不同类型的农户积极参与到项目内容选择和影响的磋商中来，社评采取了参与式影响评估方法和工具，包括开放式半结构访谈，小组焦点访谈，社区资源踏查和资源图的绘制，参与式打分排序，项目影响的矩阵分析等方法。1. 社评的主要发现和结果1.1 对现有国家林业政策的回顾和评价林地的产权政策是影响农户林地资源利用模式的重要因素，因此对林地资源的可持续管理，林
5、地资源的生态保护的公共服务功能产生直接的影响。(1) 荒山荒地拍卖政策我国政府 1990 年代中期实施了村集体所有的荒山、荒地向个人的公开拍卖。承包和拍卖在部分地区导致了承包大户和没有承包一般农户之间的林地资源存量的差别和分化。一方面，集体林地经营权拍卖的改革措施，激发了农户在承包荒山荒地上营造防护林，经济林和改善土地基础设施的积极性，但是同时也导致了村内农户之间林地拥有量的两极分化，这可能会造成社区内不同类型农户参与林业综合发展项目机会的差别。另外一个影响是比较边远和贫困地区的承包农户承包后，不合理和过渡的使用承包土地上的林地资源，没有充分的再造林和恢复植被，导致植被的进一步退化。目前，这部
6、分荒山荒地的承包农户是林业综合发展项目“项目内容 1：在退化土地上新建多功能人工林” 内容的主要利益相关人和技术设计的磋商对象。 (2) 集体林地承包和林权改革2006-2007 年，集体林地的林权改革在南方省份开始试点。全国范围内的林权改革 2008 年开始。根据新的林地承包政策，承包期为 70 年，并可以续签承包合同。林地的承包者可以将经营权和使用权转包，并可将林地作为财产抵押，可以作为资本入股合作经营等，这种产权制度安排，给了承包者更多经营权利，调动了农户利用林地资源的积极性。 林业综合发展项目 社会评估报告2根据各省林业厅提供的数据，5 个项目省 80-95% 的项目造林地为集体土地，
7、国营林地仅为 5-20%。浙江、安徽、河北、辽宁四省 68-95% 项目造林地（集体林地）已经承包给个体农户经营，只有 5-32%仍为集体经营。山西省林权改革启动较晚，31%的项目造林地是承包给农户经营的土地，仍有 53%的造林地是集体经营的。对世行林业综合发展项目的影响：已经承包集体林地并持有林权证的农户是林业综合发展项目项目内容 1 和内容 2 的主要利益相关人和技术设计的协商、谈判对象。 1.2 农户对林业综合发展项目推荐项目内容的看法和态度 (1) 对生态造林的看法调查结果表明，所有参加农户小组访谈的农户都能认识到退化的荒山、荒地上造林能够明显改善生态环境，对控制、降低水土流失有明显的
8、作用,表示愿意参加项目。但是，部分农户也担心参加项目可能限制对林地资源的利用，可能会对家庭收入产生负面。林业综合发展项目提供贷款，提供苗木，提供技术培训和其他类型的补贴将能提高他们参加项目的积极性。大的土地承包户比小规模农农户有更高的参与能力和参与项目的积极性。 (2) 对生态经济林的看法在山西、河北和辽宁三个北方省份，调查农户对生态经济林的打分明显高于纯生态林。农户愿意栽植“生态经济林”，来提高家庭的收入，同时生态经济林也能为改善生态环境发挥一定的作用。 1.3 对不同类型的资源使用者资源使用权益的限制5 省调查了解到的主要资源使用权益制约有以下几个方面： 对退化严重的荒山和荒地，造林以后，
9、为了植被的恢复，可能采取禁止家畜放牧和在 3-5 年内禁止人为活动的措施，这就意味着，农户在这个保护期内是没有财务收益的。承包农户必须延长他们造林投资的财务回收期。这将影响中小规模土地农户的投资积极性。 为了改善生物多样性和保证生态可持续性，林业综合发展项目将对新建（项目内容 1）和在退化林地上营建多功能人工林（项目内容 2）的树种选择，造林混交模式引进特定的技术要求。 这种技术要求或限制有可能对投资农户，特别是浙江和安徽省的经营林产品的农户在项目执行期内的林业收益产生影响。 1.4 古迹和文化遗产的影响和保护林业综合发展项目 社会评估报告3(1) 安徽的黄山区黄山旅游风景区已经被列为世界自然
10、和文化遗产。黄山区所有项目点均在黄山世界自然文化遗产外围缓冲区的 2 公里以外。因此，林业综合发展项目对世界自然文化遗产不会产生影响。此外，黄山区共有 17 处古迹，分布在 5 个乡镇，39 个村。区文化局已经绘制了全区古迹文化遗产分布图，并划分了古迹的等级。黄山区文化局已经出台了古迹的保护条例。社评期间，区林业局，区文化局，区旅游局已经开了协调会，讨论了林业综合发展项目实施中的古迹保护问题。黄山区林业局证实，所有的古迹所在地均未选如入项目点。 (2) 山西省根据县级二手数据，山西省的所有县的项目区均没有涉及世界自然文化遗产。但根据二手数据，晋源区，绛县，偏关，高平和河曲几个县有地方文化古迹。
11、这些古迹分布涉及 45 个乡镇，269 行政村。各县林业局已经确认，有古迹的地点均未选入项目造林点。 1.5 少数民族的参与和受益 根据县级和乡级二手数据调查结果，5 个省的所有 69 个项目县（林管局）均有少数民族人口。数据显示，浙江、安徽、河北和山西 4 省的少数民族人比例口均小于当地总人口的 1-2%，并且广泛分布在不同类型的社区，没有少数民族聚集的乡镇和行政村。 但是，在辽宁省的阜新、西丰和义县有蒙古族和满族两个主要少数民族聚集区。 (1) 辽宁阜新县的蒙古族阜新蒙古族自治县是辽宁两个蒙古族自治县之一。蒙古族人口总数接近 16 万，占总人口的 20.3%。根据阜新县少数民族委员会和阜新
12、县林业局提供的信息，蒙古族少数民族人口主要聚集在 7 个少数民族乡镇，蒙古族少数民族人口占这些乡镇人口的 35-40%。据阜新县林业局提供的统计信息，全县参加项目的行政村共有 109 个，这 7 个蒙古族人口聚集乡镇共有 21 个蒙古族人口聚集行政村或自然村参与项目。7 个有蒙古族人口聚集乡镇的山羊的存栏总数为 257066 头，封山育林面积为19372 公顷，总土地面积 110174 公顷，封山育林面积仅占总土地面积的 7.5%。林业综合发展项目在这些乡镇计划的造林面积为 1045 公顷，仅占这些乡镇总土地面积的 0.41%。由于这些乡镇的土地资源比较丰富，地方政府在 2004 年实施封山育
13、林措施后，支持农户采取圈养，因此，林业综合发展项目造林不会对这些少数民族社区农户的畜牧业造成负面影响。 据阜新县民委介绍，在阜新县蒙古族少数民族人口聚集乡镇和村屯，蒙文、蒙语是蒙古族村民之间和家庭日常沟通的语言。蒙古族人口聚集乡镇的所有小学和中学均开设蒙语课。阜新县有辽宁省蒙医药研究所，有蒙文报纸，有蒙文电林业综合发展项目 社会评估报告4视台，蒙文广播电台。 辽宁省民委每年拨专款保护蒙古少数民族文化，扶持教育和发展，因此，在少数民族聚集区的社区层面很好地保护了蒙古族的传统文化、宗教信仰和民族习俗。少数民族村的调查发现，蒙古族农户的基本生计特征，户的人均收入，农业和畜牧业的经营特征和土地经营规模
14、已经和汉族农户没有任何差别。可以说，蒙古族少数民族村民已经完全融入了当地的经济发展，在发展中不存在被边缘的趋势。 (2) 西丰县和义县的满族满族人口几乎分布在辽宁省的所有市县，但是在项目区中，西丰和义县是两个满族人口比重比较大的县，满族人口占总人口的比重达到 40-50%，并有满族少数民族自治乡。历史上，满族人口也主要以狩猎、放牧为生，随着满族人口在北方省份辽宁，吉林，黑龙江和河北等省的迁徙和流动，他们逐渐放弃游牧，开始定居，并改变了草原放牧的生计特征，开始耕种务农。由于迁徙中改变了生计特征，在少数民族发展优惠政策支持下，满族人口已经完全融入了当地社区。 1.6 社会风险分析根据社评的发现，社
15、评小组对林业综合发展项目的社会风险进行了分析，供项目设计和实施中参考。 (1) 大的林地承包农户和小的农户之间发展机会的不同如前所述，不同农户土地承包量的差别是 90 年代集体所有荒山荒地拍卖造成的结果。目前，从技术、投资、土地规模等各方面讲，大的集体山地承包农户比小型，非承包农户的参与项目的能力要高得多。大的林地承包户比土地小的农户将有更多的机会参加林业综合发展项目。这种分化可能发生在项目的项目内容 1 和内容 2。(2) 生态保护目标和农户经济目标的差别从小组访谈打分的结果看，农户参与项目获得资金投资林业的目标主要是提高经济收益。这个目标和政府与“林业综合发展项目”所确定的生态保护目标明显
16、不同，特别是荒山荒地生态新造林的幼龄抚育期的阶段性禁牧措施，对社区内农户放牧和其他资源利用的限制，会影响农户的生计。因此必须在项目设计阶段就这两个目标的吻合协调与相关的农户进行平等的磋商和谈判。(3) 贫困户和脆弱群体缺乏参与项目的能力一般讲，贫困户和脆弱社会群体在社区内拥有很少的土地资源，缺乏技能，缺乏自身投资能力，缺乏社会资本，因此，他们在林业综合发展项目中的参与能林业综合发展项目 社会评估报告5力是很弱的。由于缺乏参与能力，贫困户有可能在项目的执行中被边缘化。为避免这种边缘化，应该在选择项目农户，发放项目贷款，能力建设中，和组建农民合作组织中制定并实施一套扶持弱势群体的机制。 2. 对林
17、业综合发展项目的建议 2.1 为不同的项目产出识别目标群体(1) 在集体拥有的退化荒山荒地和沙地上造林（项目内容 1），需要磋商和谈判的主要的目标群体应该是已经承包和即将承包这些土地的大规模农户； (2) 在现有林地上恢复、改造多功能防护林（项目内容 2）主要磋商和谈判的目标群体因该是林地的现有经营者或承包者； (3) 小规模和中等规模的林地经营农户在社区层面数量大，应该在选择项目户时予以特别关注，他们必须参与磋商和决策；(4) 县林业局，乡林业站的技术人员，村委会、村干部和村民代表也应该成为参与实施项目的目标群体，参与设计，谈判和决策。也应是能力建设的主要对象。2.2 实施参与式权益人磋商和
18、参与式项目设计与不同项目内容的相关权益人的参与式磋商和项目设计是保证农户平等和自愿参与项目的前提。 参与式方法将为与不同的利益相关人，如参与项目内容 1 和内容 2 的荒山承包农户和有林地承包农户，进行透明的互动的磋商谈判提供一个有效的平台。参与式设计中，建议采取如下主要步骤：(1) 社区和农户动员(2) 与相关权益人进行磋商和参与式项目设计，就树种，造林模型和后续管护达成共识，现场设计(3) 签署参与项目的协议，公布项目规划的结果参与式设计的具体方法：(1) 村干部和知情人访谈 (2) 农户小组访谈，了解农户的看法和需求(3) 社区资源踏查和资源图的绘制，确定不同造林类型的土地安排(4) 召
19、开村级林业发展规划研讨会，制定项目计划 (5) 公示规划结果并获取村民反馈意见2.3 保证少数民族的参与和受益 根据社评的发现，社评小组建议在辽宁省阜新蒙古族自治县的少数民族聚集社区开展参与式设计，以确保少数民族人口的参与和受益 1： (1) 准确核实在 7 个少数民族聚集乡镇和其他有少数民族人口聚集的乡镇有多少个参与项目的少数民族村和自然村，少数民族人口数量； 1 参见 辽宁少数民族发展计划 林业综合发展项目 社会评估报告6(2) 项目设计阶段，参照参与式设计手册和少数民族发展计划提出的步骤和原则在项目区所有的蒙古族少数民族村屯开展参与式设计，保证他们的自愿参与; (3) 尽管造林项目不会对
20、少数民族的畜牧养殖产生负面影响，为了避免可能的冲突，建议和畜牧部门协商，帮助少数民族畜牧养殖户实施圈养，安排土地进行饲料生产或指定放牧地；(4) 对少数民族人口的赋权和能力建设，保证他们参与项目的规划和实施; (5) 保证少数民族在林地承包和拍卖中的参与;(6) 保证少数民族受益人口在效果监测中的参与; (7) 为少数民族人口提供本民族语言的技术培训，支持少数民族社区的能力建设中；(8) 保证少数民族代表在项目村级实施协调小组中的参与名额和在农民专业合作社中的参与; (9) 林业局加强和县民委的协调和合作支持少数民族发展项目 2.4 林业综合发展项目的性别主流化问题社评的发现表明，林业综合发展
21、项目将为妇女提供发展机会，因为女性已经成为农村主要劳动力。为保证妇女的参与和受益，社评小组提出如下建议： 1) 妇女应该参与林业综合发展项目整个生命周期的所有环节，包括规划，实施，监测评价等等； 2) 妇女应该成为所有林业技术培训的主要对象; 3) 对于林业综合经营活动，如林下种植中草药，林下养鸡，食用菌生产，其他非木材林产品生产和家庭产品加工等，妇女应该成为项目扶持的主要对象，选择这些项目活动，要和她们磋商; 4) 支持项目村的妇女建立她们自己的互助小组和合作组织，联合申请贷款，并尝试小额信贷机制，扶持妇女的创收活动。 2.5 社会影响的监测评价（1） 社会影响的监测指标为保证目标群体的参与
22、和受益，建议开发保证受益人参与并从项目受益的监测指标并将其纳入林业综合发展项目的监测评价体系。建议考虑以下指标： 参加项目的村、实体和不同土地规模的农户数（参见政策框架）； 参加项目并从项目中受益的少数民族户数（参见辽宁省少数民族发展计划）； 受项目影响的农户有多少参加了磋商？占所有受项目影响农户的比例（%）； 参加磋商的贫困农户的数量和占贫困农户总数的比例（%）；参加项目的贫困农户数及占项目总农户的比例（%）； 参加项目并从中受益的妇女的人数及占参加项目总人数的比例（%）； 项目实施第 5 年时，参加项目造林、管护的农户从项目中获得的劳务费总额（元/户）；林业综合发展项目 社会评估报告7（2
23、） 在林业综合发展项目中建立自下而上、参与式监测评价体系。社区和农户在监测评价中的参与是参与式监测评价体系的主要特征。 具体步骤建议如下: a) 通过开放式农户访谈和问卷、记录收集试点农户的效果信息;b) 开展小组访谈（包括女性小组），知情人访谈，合作社代表访谈，为项目绩效，受益，收益打分 c) 在县级（包括山西的林场），乡镇级开展机构访谈，收集绩效信息d) 分析收集到的定量和定性信息，得出影响和绩效结论，撰写报告并与有关部门，层次分享监测评价信息 林业综合发展项目 社会评估报告1. 引言 “林业综合发展项目”是由世界银行资助在中国实施的第八个造林项目。该项目的目标是通过对森林、土地和水资源的
24、更好利用、管理和保护来提高森林的生态效益和改善环境。项目将在辽宁、山西、河北、安徽和浙江省的 69 个县（林管局）实施。为了进一步核实项目内容，世行于 2008 年 2 月 21 日至 3 月 3 日派出了考察团前往辽宁、山西、河北、安徽和浙江省进行实地考察。2008 年 3 月 3 日召开了关于此次考察结果的总结会。作为项目准备阶段一个非常重要的部分，国家林业局世行项目管理中心委托一个独立的专家小组于 2008 年 6 月 17 日至 7 月 15 日在 5 个省选取的 14 个县的56 个村进行了社会评估。2008 年 12 月 24 日至 27 日对辽宁省的阜新蒙古族自治县的三个蒙古族少
25、数民族村进行了进一步的村庄调查。社会评估的主要目标是确保这个投资项目在设计和实施的过程中能够促进相关利益群体，特别是贫困户、少数民族人口、女性等其他弱势社会群体的参与并使他们受益。与此同时，社会评估要识别和分析从不同利益群体的角度出发而产生的与土地使用权相关的潜在的社会风险和机遇。 通过社会评估也将建立一套基线调查的数据和信息，为以后进行的影响监测和评估作参考。社会评估的主要和任务：(1) 通过与相关利益群体的互动式的磋商了解他们对于所选造林土地生态管理做法的看法，就如何通过加强对已退化的生态系统的参与式管理来有效地改善当地的生态条件和土地生产力征询他们的意见。(2) 识别选择适能够使小规模农
26、户受益，既能提高土地生产率又能恢复当地生态系统的项目活动。(3) 对项目区内的少数民族情况进行详细的调查，以核实是否在项目省安徽和河北存在少数民族村和少数民族居住区（符合政策指南 OP4.10 里对“原住民”的各项指标）并对辽宁项目区内少数民族社区的人口、社会经济结构和文化特征进行描述。如果根据调查结果证实在项目区确实存在少数民族的社区，那么根据政策指南（OP 4.10）的要求，制定一个少数民族的发展计划，其任务包括：- 编制少数民族人口统计数据；- 花足够的时间在少数民族地区，例如辽宁省做少数民族现状调查；- 派一个资深专家到少数民族的一个村庄中进行调查，了解少数民族社区中少数民族人群的状况
27、；(4) 识别项目活动导致的对生计及资源利用造成的限制并建议采取恰当的措施林业综合发展项目 社会评估报告9来避免或缓解可能发现的相关影响和风险；(5) 按照政策指南（OP 4.11）的要求，识别并避免对项目区内自然和文化遗产可能造成的潜在损害，考虑到这一点，安徽省黄山区将被选作是社会评估的试点县；(6) 为项目的监测评估提供人口普查的基线数据并建议监测指标。林业综合发展项目 社会评估报告2. 社会评估的步骤、任务和方法2.1 社评的步骤和任务根据上述目标和要求，社评小组按照以下 5 个步骤开展社评工作：1. 社会评估调查的准备(1) 依据 2008 年 3 月签署的项目确定团备忘录中规定的社会
28、评估指导方针准备一个工作计划以备执行此次社会评估。这个工作计划应与世界银行商定，其内容包括社会评估的主要任务、方法、工具、抽样方式、主要的方法和社评小组人员等的介绍。(2) 为机构调查设计调查问卷和表格，通过关键人物访谈、数据表来收集县级、乡镇级的和村级的二手数据；(3) 收集国家级和省级关于林业发展和相关政策的信息和文件； 2. 对所选县的当地调查人员进行社评方法培训 (1) 为社会评估方法培训编制一个评估方法培训手册，并作为实地操作指南；(2) 分别于 2008 年 6 月 16-19 日，6 月 25-27 日，7 月 5-7 日在安徽的宁国县，河北的馆陶县和辽宁的阜新蒙古族自治县对 6
29、7 名省级和社评试点县的有关人员进行了社会评估培训。培训课上主要介绍并练习了社评的步骤和参与式方法；3. 社评的抽样和工作任务的确定考虑到时间有限和省与县林业局的人力投入，社评集中在根据事先设定的抽样指标选择的社评试点县。每个县又选取 2 个试点乡镇，并在每个试点乡镇选取2 个试点村来进行社会评估。在每个村做了 4 个小组访谈。根据这个抽样框架，在 5 个项目省，共选择了 14 个社评试点县，28 个乡镇，56 个社评试点村。在56 个试点村，工作了 224 个小组访谈，有 1569 个农民参加了社评。 见表 2-1 4. 社会评估实地调查社评的重点集中在村级调查和小组访谈。表 2-1 介绍了
30、社评试点县、试点乡镇、村和小组访谈数量及参加农户数：表 2-1 项目省社会评估试点抽样表项目省 项目县/林场的数量试点县 调查乡镇数调查村数 访谈小组数访谈农民数浙江 5 个县 临安，安吉4 8 32 252林业综合发展项目 社会评估报告11安徽 15 个县 黄山，宁国，旌德6 12 48 330辽宁 6 个县 阜新，西丰4 8 32 215河北 17 个县馆陶，武邑，威县6 12 48 340山西 24 个县、2 个林管局 永和，万荣，中阳，左权8 16 64 432 总计 69 14 28 56 224 1569由省、县的林业部门和评估专家小组组成的社会评估团队在所选出的项目县、乡镇和项目
31、村收集一手数据和信息，他们的主要活动包括： (1) 在县层面上进行机构调查以分析利益相关者，现在和将来的林地使用权的拥有者，识别该造林项目和林地使用权改革之间潜在的社会冲突；(2) 通过访谈和参考林业政策文件来进行政策评价；(3) 此外，把县里的社会经济统计数据收集和整理到县级的社会经济表格，对从有关部门得到的人口和资源禀赋的相关数据进行整理和收录。(4) 进行乡镇领导的访谈并收集所选试点乡镇的社会经济数据；(5) 入村调查和农户调查：- 通过村庄关键人物访谈来识别村庄内部的利益相关者以及林业综合发展项目和林权改革的影响，收集村级的社会经济数据以填写村级社会经济数据表。通过农户贫富程度打分排序
32、来确定小组访谈的参与者；- 进行关键人物访谈，对妇女组、贫困户组和有少数民族人口村庄的少数民族组给与特别重视；- 进行农户调查来了解农户在林业生产中的行为、资源管理办法和生计特点；- 进行村庄土地资源踏查来了解林地的植被和利用情况、林木抚育情况和土地利用模式；5. 数据分析和撰写报告收集到的一手和二手数据由社会评估团队在实地进行记录和整理。社会评估团队将对数据进行分析、比较并得出相关结论。社会评估报告也由社会评估团队来撰写。在撰写报告的过程中世界银行负责官员、咨询专家、项目管理官员必须通过多次会议进行商谈。 2.2 社评方法整个社评过程采用了参与式社评方法。村级社评调查中采用了下列参与式农村评
33、估中的工具和方法： 林业综合发展项目 社会评估报告121. 通过展示和主持进行参与式排序和打分，选择造林模型和树种； 2. 选择树种和造林模型的优势-劣势-机会-风险（SWOT）分析；3. 在调查人员的协助下，采用矩阵分析，对项目的影响进行参与式分析； 4. 机构调查中，借助提前设计的问题清单进行开放式访谈; 5. 村级资源踏查和社区资源图的绘制，诊断现有土地利用模式存在的问题。林业综合发展项目 社会评估报告3. 政策框架回顾3.1 集体荒山荒地的公开拍卖林权和林地的经营模式一直是林业资源利用和管理的一个关键问题。在 20 世纪90 年代中期，国家启动了荒山拍卖试点，目的是将集体所有的几乎没有
34、生产力的荒山和荒地通过公开拍卖卖给村里的个体农户，租期为 5070 年。林权改革鼓励了农户在所承包的土地上种植防护林、经济林来改善林地的结构。总的来说，这个政策提高了农户在拍卖所得的土地上投资和种植防护林和生态经济林的积极性，农户一方面能通过种植经济林来获得收入，另一方面荒山的植被也得到显著改善。然而，在改革中也产生了消极的影响和一些问题，一部分农户，尤其是生活在偏远地区和贫困地区的农户，他们在获得林地使用权以后就砍伐树木来补贴生计。他们中一些人缺乏资金投入来改善被砍伐而裸露的土地植被，从而出现了植被进一步退化的现象。此外，该政策导致了一些地区村内农户之间林地拥有量的不均等。在荒山和荒地上种植
35、防护林的主要作用是保护生态系统，如减少水土流失、维持生物多样性，等等。因此，使用林地和林产品是被禁止的，农户通过种树也得不到什么经济回报。而在得到这些山地的使用权以后，一些农户就尝试着种植回报率高的经济林，这些树同时也具有保护生态的功能。如果林业综合发展项目选择这些山地和荒地来新造保护林（如项目内容 1：营建多功能人工林），就需要与这些林地的使用者进行协商来达成共识。3.2 退耕还林政策退耕还林政策在 1998 年长江洪灾后开始启动，目标是停止对坡度较大山地和丘陵地的耕种和过度使用，进而实现改善植被和恢复生态保护的功能。政府给因采取林地保护措施造成土地转换和使用的限制给其生计带来负面影响的农户
36、提供 78 年的补贴，补贴形式有粮食补贴、现金补贴和退耕还林户提供苗木。由于这一政策要求农户停止在这些土地上继续种植农作物，一些农户的生计受到了很大的影响，而政府所提供的补贴不足以弥补由于土地转化和资源利用限制而造成的经济损失。与此同时，受市场价格变化的影响，在转化的土地上获得的林产品的预期收益也大大下降。政府补贴计划是持续 8 年，补贴停止以后，农户没有找到弥补经济损失的替代生计模式，这将对单个农户的收入产生很严重的影响。这种转化的土地不适合实施林业综合发展项目。 林业综合发展项目 社会评估报告143.3 当前的林权改革-集体的林地的承包 集体林权的改革试点启动于 2006 年至 2007
37、年，试点选择了南方的一些省份。 2008 年 7 月 16 日，国家林业局颁布了集体林地承包条例。据条例规定，所有集体的种植了林木或有植被覆盖的土地都应承包给农户经营，林地使用权承包期是 70 年，承包者可以申请延长承包期限。这些已承包的土地可以转包，可作为借贷抵押，还可作为合作开发股份作投资资本。这一制度安排为承包者提供更大的使用和支配土地资源的空间，但他们也必须在合同期内遵守林业资源管理条例的规定。据省林业部门的介绍，林业综合发展项目区的 8095% 是集体所有的土地，国家所有的土地占了 520%。根据林权改革政策，浙江、安徽、河北和辽宁6890%的造林区已承包给个体农户，只有 512%仍
38、由村庄管理。但在林权改革较晚的山西，只有 31%的项目区承包给了个体农户，53%仍属集体管理，见下表 3-3-1。表 3-3-1 林业综合发展项目项目点的林权归属情况 2集体所有省 国家所有集体管理 承包到户辽宁 20% 12% 68%河北 - 10% 90%安徽 15% - 85.0%浙江 5% 4.75% 90.25%山西 15.5% 53.1% 31.34%项目村内承包了集体林地的个体农户是项目内容 1 和项目内容 2 中需要磋商和谈判的主要对象。2 数据由省项目管理中心提供。林业综合发展项目 社会评估报告4. 项目的主要利益相关者在省和县的社会评估方法培训中，我们进行了利益相关群体分析
39、，在村级社会评估中也对相关利益者进行了分类和鉴定，发现总结如表 4-1-1 所示。（1）村级的主要利益相关者 大的林地经营户，承包了大面积荒山和荒地的农户以及现有林地的持有者。他们是项目活动 1 和活动 2 需要磋商和谈判的主要对象； 中等的林户，占整个项目村农户数量的 50-60% ，他们所拥有的林地面积比较平均，是项目活动 2 的主要合作伙伴； 小的林户，占整个项目村农户数量的 20-30%，所拥有的林地面积很小并缺乏技术和资金实力，但可以为项目实施提供劳动力。需要通过成立合作社和农户小组来实现对他们的赋权帮助其参与项目。 村干部和村委会，作为项目执行的主要组织者，是谈判和村决策的主要协调
40、者，也是土地承包和拍卖的调解人。 （2）乡镇的林业官员乡镇干部和乡镇林业工作人员，技术和推广人员是实施造林活动的主要组织者和技术服务人员，他们也对随后的造林维护及林地使用进行监督。（3）县级相关政府机构与林业综合发展项目相关的几个主要的县级政府机构：- 县林业局参与项目的设计、执行、监测与评估；- 县财政局为世界银行的贷款提供担保。林业综合发展项目 社会评估报告16表 4-1-1 主要的利益相关者和在项目中的角色和对项目的期望利益相关者 在项目中的角色和功能 对项目的看法和期望 对项目设计的建议 1. 村级的利益相关者- 大的林户 作为林地承包者，是项目的主要受益者 他们中的一部分人是造林团队
41、的管理者 可以给中小生产者提供示范 有很好的造林技术、经验和投资实力 作为土地权的持有者，对参与项目很感兴趣 希望通过提高林地的生产率来提高农户收入 在项目的设计阶段和他们就树种的选择及其多样性进行磋商和谈判- 中等林户 从村里承包了中等面积的林地 占农户总数的 5060% ，是项目的主要受益群体 对项目有较高的兴趣 通过造林增加收入 鼓励他们参与到项目的设计、实施和评估中来- 小林户 只拥有小规模的林地，收入也很少 可以为造林活动贡献劳动力 希望能平等的参与项目 通过参与项目增加收入 鼓励他们参与到项目的设计、实施和评估中来- 妇女 占整个劳动力的 4045%，照顾家庭并做农活 是种树和中小
42、林地管护的主要劳动力 在中国北方的几个项目省：河北、陕西、辽宁的林木种养中尤其发挥关键作用 在林木的种养需要雇佣外来劳动力的南方省份：安徽、浙江发挥的作用较小 渴望通过种植经济林来提高收入 在项目中得到技术培训 鼓励他们参与到项目的设计、实施和评估中来 给妇女提供专门的培训，如林木养护、育种和如何管理经济林村干部和村委会 是开展项目活动的主要组织者 是承包和拍卖集体林地的主要协调者 将承包者交纳的租金这部分集体资金用于村公共事务 是农民协会的倡导者和发起人 促进村经济的发展 改善环境 与村干部进行磋商2. 乡镇层面- 乡镇干部 参与造林活动的协调 对林木的种植和养护进行监督 乡镇的经济发展 改
43、善生态环境 提供技术培训 - 乡镇林业站的林业技术人员 参与项目设计 提高林木管理效率 进行推广方法的培训林业综合发展项目 社会评估报告17利益相关者 在项目中的角色和功能 对项目的看法和期望 对项目设计的建议 对育种、种植和后期的造林养护提供相关技术服务 通过培训提高个人资质和能力 提供技术培训3. 县级层面- 县林业局 参与造林规划 项目执行管理和协调、监测评价和项目验收 与财政局协调为贷款提供担保 在林业生产中对农户进行培训 实现林业资源的生态可持续性 提高林地效率和生产力 提高农户收入- 县林业服务站 参与项目设计 为农户提供育种、维护和经济林管理方面的技术服务 培训农户 提升服务能力
44、 通过项目得到培训- 县级的林木苗圃 为农户提供树木的幼苗 为农民提供相关培训 通过提供高质量的幼苗来提供林地的生产率- 县财政局 代表县政府为贷款提供经济担保 生态可持续发展 经济发展- 县旅游局 3 参与项目生态旅游部分的设计 为能促进旅游发展的基础设施建设投资 保护生态环境的同时发展旅游业 协调项目设计- 县少数民族委员会 4 制定和实施对少数民族的优惠政策 实施少数民族发展项目，包括减贫项目和农业发展项目 促进少数民族的发展3 只涉及安徽省黄山区。4 只涉及辽宁省阜新蒙古少数民族自治县。林业综合发展项目-IFDP 社会评估报告185社会评估的主要发现5.1 浙江省5.1.1 不同地区推
45、荐的项目内容浙江是中国的最大的竹子生产基地之一。尤其是社会评估的试点县安吉县，是中国十大竹子生产县之一，有着“中国竹乡”的美称。浙江存在的问题是，纯竹林的生态退化、纯竹林的抗病虫能力低和水土保持的生态功能退化。我们建议在当地土地资源类型、气候类型、社会经济形势和其他相关条件的基础上进行造林。安吉县和临安县有悠久的竹子生产的历史，竹子生产和加工是当地人收入的主要来源。在多年种植竹林后，大面积林地变成了纯的、没有其他树种的竹林。因为竹子的根只能在一定深度（据当地专家介绍，最多 50 厘米）的土壤下才能生长，在一些种植密度很高的竹林，当雨水不够充分时，会发生干旱。此外，在这种模式下，大自然的水循环也
46、遭到了破坏。为解决这一问题，恢复自然的水循环，建立新的，不仅可以保证生产又可以维持自然可持续发展的多功能林地成为当务之急。建议在安吉县和临安县的竹林里种植乔木，这些乔木有很长的根，可以深入土壤吸收和输送深层地下水，同样也能将雨水输送到土壤中并储藏。通过在竹林中种植一些乔木不仅可以实现经济和生态功能，还能在当地发展中发挥多种功能。尽管安吉和临安的社会经济状况有细微差别，两个县的造林却不会存在明显差异。下表显示的是浙江省安吉和临安县所推荐的造林方式和造林对当地生态可持续发展的贡献：表 5-1-1 浙江省推荐造林方案项目区 造林方案 备注- 提高低效经济林（如板栗等）的生产率- 提高低效经济林的生产
47、率会增加新的树种，避免纯林从而保持生物多样性- 提高低效针叶林（如枞木、松树等）的生产率- 提高低效针叶林的生产率会增加新的树种，避免纯林从而保持生物多样性安吉县- 纯林改造，包括将纯林变成混交林以增加生物多样性和提高低产林的生产效率- 纯林的物种单一性会导致生态的退化和生产率的下降- 提高低效林的生产效率 - 提高低效经济林的生产率会增加新的树种，避免纯林从而保持生物多样性临安县- 把纯林转换成混交林，以增加生物多 - 纯林的物种单一性会导致生态的退化林业综合发展项目-IFDP 社会评估报告19样性 和生产率的下降由上表可以看出，浙江省的造林侧重于以下几个领域：- 把纯林转换成混交林，以增加
48、生物多样性；- 改造低产、低生态功能林，包括经济林、针叶林等。5.1.2 社会影响评估(1) 不同利益相关者对项目造林活动的看法在浙江，社会评估团队收集了不同利益相关者（包括低收入农户、中等农户、富裕农户和妇女）对于林业综合发展项目的看法和期望。通过分析调查结果，评估团队发现不同的利益相关者和项目有不同的相关性，他们对所建议的项目活动表现出不同的利益和兴趣。下表总结反映出社会评估的两个试点县-安吉县和临安县的主要发现：林业综合发展项目-IFDP 社会评估报告20表 5-1-2 不同利益群体的观点分析项目活动 富裕农户 中等收入农户 低收入农户 妇女将纯林转化为混交林以提高生物多样性- 能改善生
49、态环境，增加农户家庭收入- 从长远看，能增加收入- 短期内会减少农民收入- 改善生态环境和提高生活质量- 从长远看能增加收入- 短期内会减少农户的收入，造林后会限制对林地的使用- 和富裕户相比，项目对贫困户的影响更为明显- 如果他们能通过项目得到雇佣其劳动力的机会，项目能增加他们的收入- 短期内会减少其林业收入，可能会降低其家庭收入- 影响不是很明显- 如果她们的家庭成员能通过项目得到工作机会，这会增加其家庭收入改造低产、低生态功能林- 富裕农户没有充足的劳动力来实施这项活动- 提供相应的培训也十分必要 - 提高林地的生产率，同时提高林业收入- 中等收入的农户缺乏资金和劳动力来实施这项活动- 提供相应的培训也十分必要- 低收入农户可以通过付出劳动力来获得一些收入- 没有足够的资金来投入这项活动- 需要通过相关培训才能更好的参与项目活动- 由于项目活动可以提高收入，她们参与的积极性很高- 项目活动会增加她们的劳动负担 林业综合发展项目 社会评价报告21如上表所示，根据社会评估的调查发现，弱势群体，包括低收入的农
