1、第4章 公共政策的制定,2,1、公共政策制定的含义是指针对某个政策问题提出，论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择几个相互关联的环节。,公共政策过程有广义和狭义之分：一类是广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止；一类是狭义上的公共政策制定过程，从确认政策目标到抉择政策方案的过程。前者从宏观的角度，关注问题从确认到政策终结的一个完整周期；后者从微观角度，研究政策方案的决策过程。本书公共政策规划取狭义的公共政策制定过程。,5,1、一贯与稳定原则。行政决策前后政策的大目标和基本原则应保持一致，不能前后矛盾、相互冲突，要使之
2、形成一个有机联系的整体。政策要具有相对稳定性，不能朝令夕改。2、信息准确全面原则。信息的准确、全面是保证行政决策科学型的基础。3、系统原则。决策既要处理好系统内部各要素、各层次之间的关系，还要处理好它与周围环境的关系，要有整体观念，要统筹安排，全面衡量利弊得失。4、可行性原则。决策实施要具备实施决策的现实条件，决策要综合考虑社会环境、决策成本、社会大众的接受等多重因素。5、动态性原则。公共政策的制定执行与修改是一个很长的动态过程，社会环境是变化的，公共政策应该要适应环境的变化，保持政策的弹性。,2、公共政策制定的原则,3、公共政策制定的模式,（1）传统理性模式传统理性模式起源于传统经济学理论。
3、决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式。它的前提是：决策者具有绝对的理性，决策者在决策过程中具备统一的价值偏好，决策目标单一而且明确。 它的基本内容包括：决策者知道所有与具体问题有关的目标，决策者能够辨别所有的选择，决策者能有意义的评估这些选择，所有的问题的信息都是可以获得的。 由于现实生活中不存在纯粹的理性，传统理性模型被认为是一种理想的追求。,（2）有限理性模式有限理性决策模式是由美国学者西蒙提出的。在他看来，只是得不完备性、预见未来的困难性以及被选行为范围的有限性，决定了完全理性在实际行动中是不存在的，他提出了
4、相对满意的决策准则。 在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟用方案满足或超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。,（3）渐进决策模式美国学者林德布洛姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。他认为政策制定的过程实际上是政策制定者对以往政策性为不断补充和修正的过程。决策者要考虑不断变化的环境需要，对政策不断进行调适。渐进的过程是一个不断学习、试验、反馈和调整的过程。 渐进决策方法将决策的运行看成是一个前后衔接的不间断过程，主张通过不间断的修正，达到最终改变政策的目的。,（4）混合扫描模式。由社会学家埃奇奥尼所提出，指在政策选择和执行过程中对信息的不断寻
5、找、收集、加工、评价和权衡。他把决策分为战略性决策和操作性决策两个层次。战略性决策在高层次上作出全面性、根本性的考虑，这一层次虽然强调理性，但不要求像理性模式那样作出精细的分析和择优，只要求留下一个或几个需要重点考虑的方案。操作性决策过程中，会将整个过程分解为几个具体的小决策或者小步骤，选择容易的限制性，把较难的放在后面执行。战略性决策比较接近传统理性模式，操作性决策更接近渐进决策模式。,10,4.公共政策制定的过程 （1）政策目标的确定,政策目标是决策者期望通过政策制定和实施所要达到的社会效果。 政策目标的作用体现在： (1)政策目标是政策方案设计和优选的基础依据 (2)政策目标是政策方案执
6、行的指导方针 (3)政策目标是政策绩效评估的参照标准,11,政策目标有效，必须 具体明确 前瞻性 可行性 协调性 政策目标与手段要统一,12,影响政策目标确定的主要因素 (1)价值因素公共政策是国家或者政府对社会政治经济生活的干预行为，这种干预要达到什么状态，关键取决于社会以及社会成员个人的价值观。不同的个人、集团、阶层或者阶级具有不同的或者根本对立的价值观。阿罗的不可能定理认为，不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个人都认可的同意的社会价值判断，而仅存在部分人或某些利益集团的价值判断。价值观的冲突实际上是利益的冲突。政府在确定政策目标是，所依据的实际总是部分人的价
7、值判断，有时这种判断代表多数人观点，有时则代表少数人的观点。即使是通过民主程序确定的政策目标，也往往是只代表某些利益集团或者是对不同利益集团价值观的折中。因此，在确定政策目标时，应该考虑政策所涉及的各利益相关团体的价值观和偏好？以及谁的什么样的价值观在起主导作用？主要反映了谁的利益和偏好?等等。,（2）政治因素公共政策目标是政治过程的产物，而不是个人决定的产品，因此，必须考虑政治因素。以往人们假定决策者是大公无私的、以追求公共利益或者社会福利最大化为原则的。但是，正如公共选择学派所指出的，决策者与其他社会成员一样是自利的，他们以个人利益最大化作为行动原则，因而在确定目标时，不能不考虑自身的政治
8、利益。同时，利益集团的存在也是影响政策目标的重要因素。每个社会都有许多不同的利益集团，这些集团有着自己特殊的利益，他们总是通过各种途径影响决策者。因此，在确定政策目标时，应该考虑决策者的政治立场和政治需要以及各个利益集团对政策目标的影响。政治家或者决策者本身是与政策目标密切相关的的因素，不能认为他们是超脱于党派和集团利益之上的中介者或者调停者，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，以及他们所代表的利益集团，评估这些立场、需要和观点是如何影响相关的政治目标的。特别是在代议制民主社会中，许多决策者是利益集团的代言人，受利益集团影响的政策目标不一定能实现社会福利最大化或者反映公共利益。,（3）
9、目标的多重性及其冲突由于现实的公共政策问题的复杂性以及所涉及的利益相关者的复杂性，使得政策目标具有多重性和冲突性。正如韦达夫斯基所指出：政策目标总是具有这样突出的性质多元的、相互冲突的和含糊的。如何求得各目标之间的综合平衡是非常困难的事。奎德认为，如果在目标问题上存在争论，即人们不能在目标问题上达成一致或者无法确定目标，那么应该努力寻找一个能取得共识的更高一级或者更一般的目标。寻求这种统一的方法是看更高一级的组织层次，通过更高层次的目标分析或者是原初目标的一致性检验来作出决策。如果这种单一目标的努力失败，我们可以寻求最优化途径和满意途径来确定一个偏好目标。,15,（2）备选方案的设计,备选方案
10、是指决策者用来解决政策问题、达成政策目标的手段、措施或办法。 政策方案的轮廓设想：运用创造性思维，设计出多种实现政策目标的思路和轮廓方案。 ）为实现既定的政策目标。大致可提出多少个可能的政策方案； ）将各方案的轮廓要勾画出来，并进行初步设计，包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。,16,（二）备选方案的设计,政策方案轮廓设想过程中要注意的问题： （）政策方案整体上的全面性与多样性。 （）政策方案彼此间的互斥性。 （）政策方案设想上的创新性。,17,政策方案的细化设计：对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。 ）对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选； ）对初步选出的方案加工细
11、化。,18,细化设计阶段应当遵循以下几条规则： （）实用性 （）可操作性 （）细致性,19,备选方案产生的方法 1）保持现状分析法。为了在各种方案中作出抉择，必须弄清每一种备选方案改变现状的有效性程度；而首先需要弄清所要采取的一项行动会出现什么情况，不采取这项行动又会出现什么情况。为了作出这种判断，必须对保持现状方案加以分析研究。,20,2）快速调查法。分析者通过交谈、拜访或电话联系，征询交往网络中的人员的意见，尤其是注意其他政策分析者、专家和从事相关领域的政策执行或制定官员的意见；调查的范围也包括记录、分类和整理在各种会议上人们提出的解决相关问题的建议等。这种快速调查可能会产生大量的备选方案
12、的建议，使你获得解决问题的一些思路。,21,3）文献评论法。公共政策研究的文献（杂志和书籍）可能记载着解决相关政策问题的备选方案或案例分析；问题所在的实质领域（如住房、教育、环保等）的文献也可能记载其他地方解决相同或相似问题的尝试。,22,4）类比法。通过检查以前被解决了的问题与现有问题之间存在的类似性，我们可以发现一些解决问题的办法，这正是类比方法的依据。,23,5）头脑风暴法。其范围涉及从非正式的、快速的、为特定问题工作的会议到更正式的职员、专家和咨询者的会议，4-12人组成的团体最佳。使用这种方法要遵循“判断后置”的原则，对观点的评估要在产生理念阶段之后进行。,24,6）理想方案对照法。
13、先提出一个理想性方案，然后加上一些约束或限制性条件，看看是否可以接受的备选方案仍然存在着，这对于我们设计通向理想的备选方案和更好地界定偏好是有益的。通过检查与理想方案的距离，分析者可以找到解决问题的较好方案。,25,（3）政策方案的评估与抉择,评估与择优的步骤,1、确定评估和择优的标准只有确定了标准，才能对方案的优劣进行评价。评估应遵循的通用标准有效率、效益、公平性、回应性、可行性等，但是在一些具体的情景中，可能还会有一些具体的其他标准。当然，任何政策方案往往都很难同时满足所有的标准，具体评估和择优时，我们需要根据实际需要加以取舍和区分主次。,2、方案展示与比较择优是在比较的基础上进行的判断和
14、选择。所谓比较，就是既要抓住诸方案间的共同点，又要注意诸方案间的差异，专注于研究它们的异同点在政策执行过程中可能造成的影响。这里需要用简单的预测技术和基本模型来描述各种选择的效果。这种比较，必然揭示出满足标准、符合需要的一些评估方案，也可能会排除那些不需要附加分析就可以弃置的方案。比较的过程在本质上就是一个决策的过程，或者是整个决策过程的重要组成部分。这个过程反映了决策者的世界观、价值观，也反映了他们的经验、眼光、胆识和品德。,3、讨论从不同角度、不同要求、不同场合、不同结果对已拟定的政策方案提出不同的看法，以求收到 “兼听则明“的效果，保证择定方案的科学性、可靠性和严密性。 4、审查和评定，
15、即进行系统的、周密的论证方案审定通常需要采取一系列科学化、定量化的方法，如边际分析、成本一收益分析、价值分析、可行性分析和其他技术。在审定过程中要把决策的政治、经济、社会、文化、技术等问题作综合的分析、权衡，决定取舍。审定的目的是减少决策失误。审定的结果有三种可能性：（1）通过、生效，付诸实施；（2）否定或终止，对政策方案做出进一步的修改或需要重新决策；（3）搁置，即既不生效执行，也不否定终止，而是等待事态进一步发展，到适当时机再做最后决定。,29,评估与择优的标准,威廉邓恩在公共政策分析导论一书中，把政策方案评价标准分为六类：（1）效益指某一特定方案能否实现所期望的目标，常常按产品或者服务的
16、数量或者他们的货币价值来计算。例如，要实现优质的健康保健目标，可能有很多备选方案，而其中能为更多的人提供更好的优质服务的方案就是有效益的方案。效益包括经济效益和社会效益。经济效益相对比较容易计量，但社会效益就比较困难了。特别是有些效益是无法货币化的，如交通安全政策方案虽然花费一定成本，但挽救了人民的生命，通过环保立法保护自然境观和历史文化遗产，这些都是无法货币化的。,（2）效率是指为产生特定水平的效益所要付出努力的数量。计算方法有单位产品或者服务的成本单位成本能提供的产品或者服务的数量。用最低的成本实现最大的效益的政策就是有效率的。如花同样的钱能为更多的人提供同样或者更好的医疗保健服务的方案就
17、是有效率的方案。,(3)充分性。是指某方案实施的成本和效益之间的关系。如果实施方案的成本固定，则应力求效益最大，反之，效益固定，则应力求成本最低。如果成本和效益都是变动的，则应力求效益和成本之比最大。应用充分性比较困难的是，有些方案所涉及的社会效益难以货币化，它们所涉及的可能是人们的价值观问题。,（4）公平性指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常收入、教育机会、或者公共服务进行重新分配的政策是根据公平标准。一项方案可能既有效益又有效率，而且具有充分性，但是也可能会因为将导致成本或者效益的不公平分配而被拒绝。如建国以来很长的一段时期内，农
18、民一直承担着很重的税费负担，但是农村的公共产品和公共服务的供应，远远落后于城市，而城市的居民的税费却远远低于农民。公平性往往与人们的主观感觉有关，对同一方案是否公平，不同的人可能会有不同的观点，一般情况下，我们应该考虑的是，该政策方案能否实现社会福利最大化，而不是使个别人或者个别群体的福利最大化。一般应该考虑在增加一些人的福利时保障另一些人的境况不会因此变糟；或者能使受益者给予由于实施该方案而遭受损失的群体一定的补偿，使受损者的收益能有所增加。其实，任何一种力求公平的措施都有一定的局限性，因为公平、公正和平等是政治问题，它们受社会中权力分配和权力合法化过程的影响。,（5）回应性指政策满足特定群
19、体的需要、偏好或者价值观的程度。这个标准的重要之处在于分析人员可能满足其他有标准效益、效率、充分性、平等却仍然不能对可能从政策中获益的某个群体的实际需要作出回应。如一项娱乐方案可能实现了公共设施的公平分配，但是却对一些特定人群如老年人的需求缺乏回应性。,（6）适当性是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站得住脚。有些政策方案符合上述的标准，我们还得考虑它们对社会是否适宜的问题。如我们向某些贫困地区每年发放救济款和物资，但是，却造成了这些居民的依赖行为。,邓恩所提出的上述标准，对我们考虑一项方案的优劣有一定的帮助，但是操作起来却很困难。帕顿和沙维奇在政策分析和规划的初步方法中，认为可以从四个
20、方面对政策方案进行评估：（1）技术可行性：从技术角度分析方案是否能正常运行，主要衡量衡量政策或者规划是否能实现预期目标。（2）经济与财政可能性：衡量政策方案成本的大小和收益的多少。（3）政治可行性：主要是根据政策方案对决策者、立法者、政府管理人员、公民联合体等利益相关群体的影响来衡量政策方案的成效。其核心问题是方案是否会被利益相关团体接受。（4）行政可操作性：衡量在特定的政治、社会和行政环境中实际实施既定规划的可能性。相对而言，帕顿和沙维奇的方法更具操作性。在具体的政策问题备选方案的评诂和择优时，我们根据实际情况可以综合应用上述方法。,评估与择优的常用方法,方案评估与择优常用的有两种主要方法：
21、预测性评估和可行性评估。 （一）预测性评估预测是指预先测知未来事件或条件的可能性，以作为未来行动的依据。预测性评估方法是政策方案评估的一种最基本的方法。预测性评估就是根据现实的环境和条件，预先推测某一方案实施过程可能需要的条件和可能产生的效果。由于人的能力是有限的，也由于未来存在着许多不确定性因素，从而使得人们很难完全预知未来的状况，只能通过一些方法和技术探究未来的可能性。对于方案的预测性评估来说，它也只能进行一些有关未来可能性的预测。,1预测性评估的步骤（1）确定预测内容。一般情况下，预测的内容主要包括：现有政策的结果，即不采取任何行动问题的可能发展趋势；新政策的结果；新政策可能带来的变化；
22、各利益相关者群体的可能的反应；政策参与者的行为等。（2）搜集与整理数据。详细搜集与研究与这些方案相关各种资料和数据，写出可能的方案实施详细过程，考虑各种可能的因素及其相互关系，确定一些可能的情势等。（3）进一步的分析。分析决策者所希望发生的情况是什么，估计一些干扰因素及其发生的几率，探究控制这些干扰因素的办法和可能性。（4）试验式证实。纸上的分析往往与实际发展的可能性有误差，预测有时要运用小范围的试验或试点来对有关方案加以证实。（5）分析实验的误差与原因，进一步改进方案。,2预测性评估的方法能用于预测性评估的方法可谓非常多，有定性的方法，也有定量的方法；有直观的预测，也有非直观的预测；有演绎式
23、预测，也有归纳式预测等等。我们主要介绍德尔菲技术和时间序列分析。（1）德尔菲技术。这是一种直觉预测法。该法通常利用信函（含邮函和电子信函）调查方式，请有关专家就有关政策问题的各种政策方案独立地发表各自的看法，而后将这些专家的意见汇总整理后告知各位专家，请各位专家在了解其他专家的意见后再补充修正以前的预测性看法，以求得到一个比较一致且可靠性程度较高的预测性意见。该方法的理论假定在于：具有某种知识程度的人能够预测未来某种事物的状态，且有相当的准确性；专家在不与外界接触、不受外界影响的情况下所做的预测往往有比较高的准确性。该方法最大的优势在于能让专家不受他人影响的情况下自由地、独立地发表自己的真知灼
24、见。当然也有一些问题：如专家常常难以回答自己并不在行的问题；最终专家可能会屈从于专家集体的意见；匿名回信会降低一些专家对预测的责任感。需要指出的是，这种方法目前还经常被用于一些很难直接定量分析的政策规划研究之中，试图对不易直接定量分析的问题进行间接地定量分析。,（2）时间序列分析。是一种归纳式外推或后推预测法。常常运用一定的定量分析技术。它根据事物从过去到现在随时间而变化的形态，来为今后该种事物的演变趋势作预测。通常用于政策方案规划时外部信息缺乏，所进行的中短期预测。其分析的步骤：收集过去的资料，至少要收集过去34年的资料，最好是过去10年的资料；分析资料，具体涉及事物在过去长时期内的变动趋势
25、、年度或季节性变化特点、几年中的周期性变化状况以及一些不规则的变化状态，最终最关键的是要发掘事物的长期趋势；根据时间和事物变化之间的相关性来建构数学模型；利用所建立的模型推测事物未来的长期趋势并进行适当的修正。该方法最适于对事物相对稳定发展状况下的预测分析，而不太适合对那些变化无常的事物的预测。,40,政策方案可行性的评估 1)技术可行性是否具备实施某项政策方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；在现有的技术水平或方法论上达成政策目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。 2)经济可行性某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性； 实施某一政策方案所花费的成本和
26、取得的收益比较是否划算。 3)政治可行性如果一项政策得不到决策者、政府官员、利益团体或者普通公众的支持，那么该项政策被采纳的可能性就很小。即使被采纳了，成功执行的可能性也很小。 4)行政可行性即行政管理的可操作性，在行政管理层面上能否加以贯彻执行。行政可行性的具体标准包括：权威、制度约定、执行能力、组织支持等。,政策方案抉择规则,第一，一致同意规则。这是指参与选择的全体成员必须一致同意选择某政策方案才能通过。 第二，多数抉择原则。即少数服从多数原则，以多数票来决定最终政策的出台。 第三，赞成投票原则。由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可胜出。,42,政策方案抉择
27、中共识如何形成 (1)交换：决策中两个或两个以上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成使各方都获益的协议行为。 (2)说服：某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一决策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。 (3)强制：某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在优选政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。,案例分析 选自闵慧男所著公共政策制定的实证研究从退休人员独生子女补助费政策看公共政策制定,现行的退休人员独生子女补助费政策对公务员和企事业单位执行不同的标准，反映出公共政策在价值取向上偏离了公共性，在目标取向上的不公平性以及在政策制定上缺乏有效的公众参与。因此在公共政策制定时要以实现公共利益为价值取向，要坚持公平公正的目标，要保证公众的有效参与。,
