1、郴州市国土资源业务骨干培训-地权属争议处理理论与实务地权属争议处理理论与实务朱海平一、土地权属争议理论概述（一）土地权属争议概念、内容和类型1、土地权属争议概念、内容根据土地权属争议调查处理办法（国土资源部第 17 号令，2003 年 3 月 1 日起施行，以下称办法）第二条 :“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。内容包括：所有权和使用，不包括土地他项权利，如抵押权、土地租赁权、土地相邻权、地役权。2、类型（或主体） 根据前条规定，土地所有权或者使用权属争议可以分为国有土地所有者（即全民所有，由国务院代表国家行使）和集体土地所有者的争议（含国有土地使用权与集体土地所有
2、权争议）、集体经济组织之间的集体土地所有权争议，国有土地使用者之间、集体土地使用者之间的争议。需要说明的是，我们没有把国有土地使用者与集体土地使用者之间的争议包括进来，是因为这种争议的集体土地一方一般由农民集体经济组织以土地所有者的身份出面解决，所以上就变成国有土地所有者和集体土地所有者的争议。（二）土地权属争议处理的原则1、以事实为依据，以法律为准绳的原则（包括实体法和程序法，实体法主要指土地确权方面的土地及相关法律法规及土地政策，程序法主要指办法、土地登记规则以及土地登记办法）；2、从实际出发，尊重历史，面对现实的原则；3、现有利益保护的原则。土地管理法第十六条第四款：“土地所有权和使用权
3、争议解决前，任何一方不得改变土地土地利用现状”，办法中也有类似的规定。主要体现争议双方应本着保护现有利益的原则，不得进行任何破坏土地资源、阻扰争议解决的行为。4、坚持先协商、重调解、慎处理的原则。5、诉讼解决以行政处理为前置的原则。（三）与土地确权、土地侵权纠纷的联系与区别1、与土地确权的关系。确定土地权属，简称土地确权。确定土地权属，指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属（狭义），土地权属争议最终也是要确定土地权利的归属。所以，从这种意义上说，土地权属争议的处理过程，除一些程序性规定不同外，实际上就是土地确权的过程。所以我们后面还会主要讲一些土地确权方面的一般原则。2、与土地侵权纠
4、纷的区别函义不同 土地侵权纠纷是指合法的土地权利受到侵犯而引发的纠纷。包括如超过批准征用数量、范围侵犯农民集体土地所有权纠纷、在他人依法取得土地使用权的土地上违法上兴建房屋、建筑物的行为。解决的方式不同，土地侵权纠纷经协商、协调解决不成的，可以直接向人民法院提起民事诉讼，土地权属争议必须经政府处理后，对政府处理决定不服的才能向法院提起行政诉讼。根据办法第十四条规定，土地侵权案件不作为争议案件处理。处理结果不同：土地侵权纠要承担侵权责任，土地权属争议确定权利归属为处理结果。土地权属争议和侵权纠纷并存时的处理：先通过行政程序处理确定土地权属再解决土地侵权纠纷。（四）我国确定土地权属的法律依据体现我
5、国土地权利以及地权制度的法律内容散见于基本法、土地法律和各种土地法规政策及相关法律中。1、基本法 宪法宪法第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外；第十条 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；民法通则第七十四条:劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：(一) 法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经
6、济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇 ) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡 (镇) 农民集体所有2、土地法律 土地管理法；第八条 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。城市房地产管理法等关于国有土地出让、转转方面的规定。3、土地法规 土地管理法实施条例；国务院 55 号令；铁路留用土地办法；外商开发经营成片土地管理暂行办法等。4、相关法律 城市规划法；森林法；草原法；矿产资源法；环境保护法；渔业法；水法；文物保护法；物权法第四十六条 矿藏、水流、海域属于国家所有。第四十七条 ：城
7、市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。第四十八条：森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。（五）确定土地权属的一般原则我们所说的一般原则，是指在处理具体的土地确权问题时适用的基本指导思想，也是长期土地确权实践经验的总结。需要说明的是，目前土地权属问题的处理，还没有一个明确的、统一的、体系化的准则，下面讲的这几条原则，也不能涵盖一切土地确权问题，甚至有点原则还在进一步探讨之中。1、城市土地属于国家所有的原则。我国城市土地国有化是随着城市资本主义工商业的社会主义改造进行的。在 19491952 年间，中国新政府
8、成立，相继没收了国民党政府的地产和官僚资本家、大地主、战争罪犯的地产，将其转化为国有，这就是我国城市土地国有化的奠基时期。1953 年1966 年城市土地的基本国有化时期，通过“三大改造”和“私房改造” ，使土地国有所有权迅速上升，但法律没有任何明确的界定。1966 年1982 年宪法第十条正式宣布“城市土地属于国家所有” ，标志着城市土地的国有化经历了事实和法律固定的两个阶段。1987 年土地管理法第八条 ：“城市市区的土地属于国家所有”，进一步明确“城市土地属于全民所有即国家所有”，同时还规定了我国土地所有制的两种形式：全民所有制和劳动集体所有制两种类型。1998 年土地管理法实施条例第二
9、条：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地”；2007 年 10 月物权法第四十七条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。城市和城市市区的概念目前法律和法规没有明确的定义，在实地划分城市和城市市区的确切范围还很困难。2、国家建设征用的土地属于国家所有的原则法律依据：1953 年 11 月政务院关于国家建设征用土地办法第十八条：“凡征用之土地，所有权属于国家” ； 1958 年 1 月国家建设征用土地办法第十四条：“已经征用的土地，所有权属于国家”； 1982 年 5 月国家建设征用土地条例第五条：“ 征用的土地所有权属于国家”；
10、1987年土地管理法(1988 年 12 月 29、1998 年 8 月 29 日、2004 年 8 月 28 日三次修正) 第二十四条：“ 国家建设征用的集体所有土地，所有权属于国家”1995 年确定土地所有权和使用权的若干规定(以下称确权规定)第五条 “国家建设征用的土地，属于国家所有”； 1998 年土地管理法实施条例第二条下列土地属于全民所有即国家所有：（三）国家依法征用的土地。3、国有土地与集体所有土地的划分原则；前面所述的宪法、民法通则、土地管理法、物权法、等法律中都有关于划分国家所有和集体所有重要条款。如宪法第九条 ：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国
11、家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外；第十条：“ 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”；土地管理法第八条：“ 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这里需要说明的是宪法、民法通则、土地管理法等法律中“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”这里的法律规定属于集体所有是指 50 年代初期按照土地改革法的规定已经分配给农民个人所有的土地，依照
12、 1956 年高级农业生产合作社示范章程的规定，农民把私有的土地（土地改革时分配的土地）和耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有“ 带地入社 ”， 1962 年 9 月农村农民公社工作条例修正草案 （简称六十条）确定属于生产队范围的土地，农村和郊区除已经征用的土地外，一律属于农民集体所有。但土改时已经划定的国有土地，并且没有证明属于农民集体的仍属于国家所有。4、国家建设征用土地、集体之间土地权属问题分阶段处理原则；5、集体所有土地之间划分的原则；确权规定第二十条：“ 村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据六十条确定的农民集体土地所有权，由于下
13、列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。6、国有土地所有权性质不可变更的原则。已经依法征用的土地，无论退还原集体还是拨给其他农民集体耕种、使用，其土地国有的性质不得改变。如土地管理法第三十七条：“ 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅
14、耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”该条规定体现了国有土地所有权性质不可变更的原则。由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”就可以说明该土地的国有性质（集体所有土地政府不能直接收回或者说政府依法收回的土地本身就是国有土地），收回之后再交由原农村集体经济组织恢复耕种，这时候农民集体享有该土地的国有农用地使用权（或者只是耕种、经营、管理权）。(六) 我国土地权
15、属几个历史阶段的变化我们结合湖南省实施办法第六条 ：“农民集体土地所有权发生争议的，除法律、行政法规另有规定的外，依次按照下列证据确认所有权：（一）集体土地所有证；（二）土地权属认定书；（三）家庭联产土地承包合同；（四）山林所有权证；（五）“四固定”确定土地所有权的证书、资料；（六）农业合作化时期确定土地所有权的证书、资料；（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料”之规定的证据效力顺序，结合我国颁布的一系列土地确权法律法规和规章来分析我国土地权属管理各个阶段变化及特点。1、1950 年 6 月土地改革法至 1962 年 9 月六十条土地改革法废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民所有制
16、（私有制），宣布土地制度改革以前的土地契约一律作废。这个时期形成的土地权属凭证是主要是当时县级以上人民政府颁发的土地房屋所有证，也就是湖南省实施中华人民共和国土地管理法办法中的“（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料。” 这个时期的土地权属凭证一般不能作为现在确定集体所有土地的依据。只有在没有其它合法凭证（如 1962 年四固定清册）且土地证的规定符合土地改革法和有关规定的情况下，方可作为确定权属的参考依据。1956 年 6 月高级农业生产合作社示范章程的实施，标志我国农业合作化从初级互助合作社转到高级社，农民把私有的土地（土地改革时分配的土地）和耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所
17、有，这就是我国集体所有土地产生的最早法律依据，也是集体土地所有权的起源，“带地入社”这个时期的一个常用的名词，农民是否“带地入社” 是划分国有土地和集体土地的一条重要依据（但这个时期确定土地所有权的证书、资料往往是无案可查）。这个时期我国土地权属管理最薄弱的、最混乱的时期，土地所有制发生了根本的变化，但却没有相应的确定权属方面的法律法规，形成的权属资料也不规范，给现在土地确权带来的很大困难。1950 年土地改革分配给农民个人所有的土地，当时政府颁发的土地房屋所有证要么由于年代久远很难查找，即使查找到了也只有文字记载，并且记载的地名、四至范围现在根本无法核对；1956 农民个人以私有土地带地入社
18、时也几乎没有形成规范的权属资料、文件，基本上处于“无图可考、无案可查”的状况，根本也不能反映现实集体之间土地的权属界线范围。另外，国务院 1953 年 11 月发布了国家建设征用土地办法（1958 年 1 月修改）规定了国家建设征用程序和办法，也明确了征用土地属于国家所有，但由于历史的原因（个人分析由于 1953 年处于社会主义改造初期阶段和 1958 我国处于“大跃进”时期）都没有得到很好的执行。所以此阶段国家建设征用、占用集体土地，大量是无偿或者基本无偿的，手续也极不完善。集体之间使用土地特别是公社使用大队、生产队的土地，更是无偿调拨。对此时期混乱的土地权属，确权规定实际上就是一个“按照使
19、用现状” 确定土地权属的指导思想。根据确权规定第四条：“ 依据一九五年中华人民共和国土地改革法及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；第十六条：“ 一九六二年九月六十条公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”2、1962 年 9 月 六十条至 1982 年“两个条例”六十条中的四固定（土地、牲畜、农具、劳动力），是中国 60 年代初国家重要的农业政策之一，稳定
20、了人民公社“三级所有、队为基础” 的农村集体经济组织管理体制，但由于产生了一些土地（包括山林）的所有权变动，因而成为我国农村集体土地所有权权属确定的基本依据之一。对确定土地权属方面的重要条款：第二十一条：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留山、自留地、宅基地等等”。湖南省实施中华人民共和国土地管理法办法中的“四固定”确定土地所有权的证书、资料主要是指四固定清册（档案馆一般可以查阅到）。在一般情况下，凡经“四固定”确定权属的以“四固定 ”确定的权属为准，未经 “四固定”确定权属（或者不能提供四固定时期的权属资料），参照土地改革和合作化时期的权属以及现管范围确定。
21、确权规定中的相关条款：第四条：“ 实施一九六二年农村人民公社工作条例修正草案（以下简称六十条）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有；十六条：“1962 年 9 月六十条公布时起至 1982 年 5 月国家建设征用土地条例公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”；第十九条 实施六十条时确定为集体所有的土地，属
22、农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。第二十条：六十条公布时起至一九八二年国务院村镇建房用地管理条例发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3、通过购买房屋取得的；4、原集体企事业单位体制经批准变更的。同时第二十二条规定：“ 乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。”从以上分析我们可以看出，土地改革法、高级农业生产合作社示范章程、六十条均既是集体所有土地产生的法律依据，又是划分国有
23、土地与集体所有土地界线的重要法律依据。同时六十条还是确定集体经济组织之间和集体经济组织内部的土地所有权的重要分水岭。3、1982 年“两个条例 ”1987 年 土地管理法施行。1982 年“两个条例 ”实施后，确定土地权属依照法律规定进行，非法占地必须经过依法处理，使之达到权属来源合法，才能最后确定土地所有权和使用权。1987 年土地管理部门成立后，八十年代末九十年代初全国进行了一次非农业用地清查，清查后对依法按照 1982 年国家建设征用土地条例的程序批准征用农民集体土地的，直接按照政府批准征地文件确定国有土地使用权。对当时没有批准文件或者采取非法手段骗取批准征用土地或者超越审批权限批准征用
24、土地的，按清查的有关规定处理并补办用地或完善相关手续后，确定了国有土地使用权。这个阶段形成的证明集体土地所有权的权属凭证有：1、家庭联产土地承包合同（80 年代初期县级以上人民政府颁发的土地承包证）；2、山林所有权证（县级以上人民政府 1984 年左右颁发）；确权规定中相关条款：第十六条：“一九八二年五月国家建设征用土地条例公布时起至一九八七年土地管理法开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具
25、体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。”；第十七条 ：“ 一九八六年三月中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权；第二十三条：“一九八二年国务院村镇建房用地管理条例发布时起至一九八七年土地管理法开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续
26、使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年土地管理法施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权；第二十四条：“ 乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体。4、1987 年土地管理法（1988 年 12 月 29 日、1998 年 8 月 29 日
27、、2004 年 8 月 28 日三次修订）实施以后1987 年土地管理法施行后，严格按照土地管理法律法规确定土地权属。违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权和使用权。1987 年土地管理法施行后确定土地权属方面的法律、法规和规章中，1989 年制定的关于确定土地权属问题的若干意见已废止，1995 年修改为确权规定）是最重要、最全面、操作性最强的土地确权规章，至今还是现行规章（国土资源部准备修改），在土地确权、土地登记和处理土地权属争议发挥了非常积极和重要的作用。前面我们所讲的土地确权的三个历史阶段实际上也大部分是该规定中关于确定国家土地所有权和集体土地所有权的一些的重要条款。国有土地使用权、
28、集体土地使用权的确定请大家学习确权规定第四章、第五章的规定。现摘录部分常使用的条款：1、确定国有土地使用权的条款 第二十六条 土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。第二十八条 土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。第二十九条 因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。第三十六条 农民集体使
29、用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。第三十八条 一九八七年一月土地管理法施行之前重复划拨或重复征用的土地，可按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。2、集体土地建设用地使用权第四十八条 非农业户口居民(含华侨 )原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。第五十二条 空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经
30、确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。3、其他第五十六条 土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。（七）土地权属争议的管辖：管辖原则：有利公正处理，保护当事人利益；便于调查协调，依法处理；便于当事人申诉；尽量解决在基层，减少上报下传层次，提高办事效率。2、管辖的划分：根据土地管理法第十六条和 办法的 5、6、7、8、9 条有关规定：县级：个人之间、个人与单位之间、单位之间。当事人的申请，个人之间、个人与单位之间可以由乡级人民政府处理。市（地）级：跨县级的，政府或上级
31、交办、转送的。省级：跨市地；一方为中央直属单位且面积大；一方为军队且面积大；有重大影响；交办的。国土资源资源部：国务院交办的，全国在重大影响的。二、土地权属争议调查处理的程序：（一）申请1、申请应具备的条件：申请人与争议的土地有直接利害关系； 有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。2、提交书面申请书。申请书中载明申请人、被申请人姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名、职务和请求的事项、事实和理由，并按照被申请人数提交副本。3、提交证据材料和证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。 4、可以委托代理人代申请。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。5
32、、同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的可以不需要申请。（二）受理1、按照规定审查后 7 个工作日内提出是否受理意见。2、决定受理的，从决定（土地权属争议案件受理通知书送达给申请人）之日起 5 个工作日将申请书副本发送给被申请人，被申请人 30 日内提交答辩书和证据。3、不受理的的及时拟定不予受理建议书，报同级政府做出不予受理决定，当事人不服的，可申请行政复议或行政诉讼。什么情况下应当受理、什么情况下不予受理？我们前面说的按照规定审查，实际上是对申请条件审查后决定是否受理：申请人与争议的土地有直接利害关系；有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。实际上受理这个环节
33、很重要，但很难把握。符合受理条件的，那肯定应当受理。关键的是不符合条件的不受理，那根据前面的规定要及时拟定不予受理意见报政府下不予受理决定。我们知道土地权属争议案件逐年上升，上访案件涉及土地权属方面的问题也多，如果都要拟不予受理意见报政府下处理决定，对国土部门、政府那将是一个很繁重的工作，当事人不服不予受理决定的，申请行政复议或行政诉讼，那马上就可以进入诉讼程序。国土部门就要代表政府应诉。为解决这个问题，在实际工作中我们采取了一些办法：1、对不属于土地权属争议案件如征地补偿纠纷、土地侵权纠纷、山林纠纷、行政边界一般以书面答复的形式告知不属于我们法定职责范围，同时告知解决问题途径。2 对以信访形
34、式出现的申请，按照处理信访程序办理，但最终要书面答复信访人 ；3、对口头申请反映情况的，原则上口头答复。特殊情况的，认真调查后，以书面形式回复上访人。（三）调查1、指定承办人，进行实地调查。 在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。同时制作争议土地现场勘测图和现场勘察笔录，并由参加人员签名。（举例说明）2、审查、核实证据（或调查取证）。土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。对当事人提供的证据材料，
35、国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。 承办人员要通过调查取得证据主要有：1、当事人的陈述；2、证人证言；3、书证等等，以全面查清事实。（四）组织依法调解依法调解通过说服教育和劝导的方式协商达成的解决土地权属争议是最理想、最有效的办法，是处理权属争议案件的法定程序，也是我
36、们实际工作中要始终坚持的一贯做法。调解对于解决土地权属争议，首先可以减少行政诉讼、节约行政成本；其次可以提高行政效率，快速解决争议案件；最后，可以有效防止人民内部矛盾激化，维护社会的稳定。1、应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。2、调解应在自愿、合法的基础上进行。3、调解达成协议的，要制作调解书，双方签字，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。调解书生效之日 15 日内，送达当事人，上报上级部门。对于不能达成调解或送达前一方或双方反悔的，及时提出处理意见，报政府决定。4、生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。（五）处理：1、期限：自受
37、理争议之日 6 个月提出处理意见，但经局长批准，可适当延长。2、 处理意见的内容：当事人双方；争议的事实、理由和要求；认定的事实和适用的法律、法规等依据；拟订的处理结论。 3、处理决定及其效力：处理意见 5 个工作日内报同级政府，由政府下达处理决定。同时上报上级国土部门。对于当事人不服的，可申请行政复议或行政诉讼。需要说明的是，根据土地管理法第十六条第三款之规定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起 30 日内，向人民法院起诉。但根据行政复议法第六条的有关规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议，好像又是一个复议前置的条件。实际政府法制部门都是按照“复议前置”的规定处理。三、土地权属争议处理实务1、郴州市林业科学研究所与北湖区市郊乡骆仙铺村 2、4 组之间2、北湖区市郊乡铜坑湖村下金银冲组与石头峡居委会潘家湾小组3、长沙铁路总公司与苏仙区龙门池村刘家组、园中组
