1、学前教育发展报告基础教育研究中心 1简介：本报告是基础教育司委托的“开展全国学前教育调研项目”和中央教育科学研究所 2008 年度基本科研业务费专项基金课题“中国学前教育发展的战略研究”的部分成果。课题由基础教育研究中心承担。课题组向教育部领导作了专门汇报，得到了教育部领导的批示和高度肯定。课题总研究报告作为教育部向国务院提交的学前教育专题报告的附件呈报国务院。本报告获中央教育科学研究所 2008 年度“为决策服务”一等奖。20 世纪七八十年代以来的研究成果证明，学前教育是国家和社会一种回报率最高的人力资本投资、是一个从投资中获益最多的教育阶段、是一条增强国际竞争力的重要途径和国家的第一道安全
2、网。美国一项长达 40 年的成本效益追踪研究（David Weikart，2001）表明：儿童接受 12 年优质学前教育与没有接受学前教育的儿童相比，其学业成就高，就业率和经济收入高，犯罪率低。这些儿童到 40 岁时，投入的总体回报率已高达 117.07，其中对社会的回报率为 112.9。总结同类研究成果，2000 年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯（James Hechman）教授在促进人力资本的政策一文中指出，“将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用”。因此，世界各国相继出台学前教育的相关法案并采取一系列政策措施来促进本国学前教育的发展。作为一个迅速崛起的发展中大国，学前教育在
3、我国也已经成为民众关心、政府重视的重大教育问题之一，但学前教育也是当前我国教育体系中最薄弱的一环。因此，需要找出现阶段制约我国学前教育事业发展的突出问题，寻求解决这些问题的适宜、有效的对策，才能促进我国学前教育事业快速健康的发展。一、学前教育已成为我国教育体系中的薄弱环节我国的学前教育现状究竟如何？与世界其他国家学前教育的发展相比到底处于什么样的位置？本研究通过国内国际的入园（学）率、财政投入等方面的重点比较以窥见我国学前教育的全貌。（一）学前教育的发展远远滞后于我国其他教育阶段从学前教育阶段的幼儿入园率和其他学段的学生入学率的比较可以看出，幼儿入园率不但远远低于义务教育阶段入学率，而且远远低
4、于高中阶段的入学率。同时，近几年以来幼儿入园率的增长也较为缓慢。1课题主持人：刘占兰；核心成员：易凌云、廖贻、陈琴、周俊鸣等；报告执笔人：刘占兰、易凌云。表 1 20052008 年我国基础教育各学段入学（园）率比较（单位：百分比）学段 年份学前阶段毛入园率小学阶段净入学率初中阶段毛入学率高中阶段毛入学率2005 41 99.2 95 52.72006 42.5 99.3 97 59.82007 44.6 99.49 98 662008 47.3 99.5 98.5 74资料来源：中国教育统计年鉴（20052008）。从民办教育机构的比例进行比较可以发现，学前教育阶段的民办教育机构的比例在各个
5、学段中是最高的，2007 年的统计显示，学前教育阶段的民办学前教育机构占学前教育机构总量的 60.1%，远远高于其他学段，这说明学前教育阶段是政府关注程度最低、投入力度最小的阶段。表 2 2007 年我国各学段民办教育机构比例各学段教育机构 学前教育阶段义务教育阶段高中教育阶段高等教育阶段成人教育阶段各段总数（所） 129100 379500 31255 2321 178900各学段民办数（所） 77616 10280 6059 1203 22322本段民办机构比例 60.1% 2.7% 19.39% 52% 12%资料来源：2007 年全国教育事业发展统计公报。学前教育总投入占全国教育总投入
6、的比例在近十年间一直维持在 1.24%1.44%之间。具体到财政性学前教育经费在全国教育经费总投入中所占的比例，和其他学段相比也是最少的。学前教育作为教育系统的一部分，四级学制的第一级，其从政府和社会中所能获得的教育资源最少，政府和社会对学前教育的经费投资水平最低。可以说，学前教育的经济基础最薄弱、地位最低下。表 3 20052007 年我国各学段教育投入情况比较（单位：百分比）年份 全国教 学前教 小学教 初中教 高中教 大学教育经费总投入（亿元）育总投入占全国教育总投入的%育总投入占全国教育总投入的%育总投入占全国教育总投入的%育总投入占全国教育总投入的%育总投入占全国教育总投入的%200
7、5 8419 1.24 24.13 15.41 11.51 31.572006 9815 1.27 23.42 15.49 11.39 31.152007 12148 1.29 24.28 16.92 11.47 30.97资料来源：教育经费统计年鉴（20062008）。（二）学前教育发展大大落后于世界其他主要国家由于认识到学前教育对儿童发展以及社会发展的巨大价值，近年来世界各国政府采取了一系列政策措施来提高学前儿童的入园率和受教育水平。但在这一人才培养的第一道竞争中，可以说我国还落后于世界上大多数国家。2006 年世界各主要国家的学前儿童入园率（除印度外）均高于我国，近两年来我国入园率低于世
8、界上大多数国家的这种状况也没有改变。表 4 2006 年学前儿童入园率的国际比较入园率 主要国家100%及以上 比利时、捷克共和国、法国、德国、意大利、日本、韩国、墨西哥、马来西亚90%-99% 丹麦、瑞典、荷兰、新西兰、挪威、泰国70%-89% 奥地利、匈牙利、俄罗斯、英国50%-69% 芬兰、美国、巴西50%以下 中国、印度资料来源：联合国教科文组织.坚实的基础：幼儿保育与教育全民教育全球监测报告 2007 年.我国学前教育财政投入占教育预算的比例落后于世界上大多数国家。从表 5 可以看出，2004 年我国学前教育财政投入占教育预算的比例为 1.2%，仅为当年度匈牙利水平的8.16%。此外
9、，我国的生均学前教育经费也处于极低水平，如 2003 年我国生均学前教育经费相当于国际经合组织统计的各国平均水平的 5.3%，欧洲 19 个国家平均水平的 5.2%。可以说，我国学前教育财政投入占教育预算的比例以及生均学前教育经费支出低的状况至今仍成为制约我国学前教育发展的主要因素之一。表 5 2004 年学前教育财政投入占教育预算比例的国际比较国家 学前教育财政投入占教育预算比例（%）国家 学前教育财政投入占教育预算比例（ %）奥地利 9 加拿大 1.6爱尔兰 8.5 美国 2.9捷克共和国 10 澳大利亚 1.7丹麦 9 瑞典 8芬兰 6 巴西 8法国 11.7 挪威 4德国 9.3 中国
10、香港 3匈牙利 14.7 葡萄牙 6英国 8 马来西亚 1.1意大利 8.5 泰国 11日本 3 印度 1.1韩国 2.4 俄罗斯 14墨西哥 9.7 老挝 3荷兰 3.5 中国 1.2资料来源：数据引自联合国教科文组织发布的坚实的基础：幼儿保育与教育全民教育全球监测报告 2007 年。总之，从这一系列的比较可以看出，学前教育阶段是我国各级教育中普及率最低的阶段，远远滞后于其他学段的发展，同时落后于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区，在 9 个人口大国中也位于墨西哥和巴西之后。可以说，现阶段我国的学前教育发展最为薄弱，已经成为我国现阶段教育体系中的“凹陷”和“短板”。二、我国学前
11、教育发展的突出问题现阶段我国学前教育的发展均衡、管理体制与机制、师资质量、办园形式与格局、幼儿园收费、城乡幼儿园布局等方面的突出问题，正制约着我国学前教育事业的发展。（一） 学前教育普及率低，城乡发展不平衡目前，我国学前教育的普及率还很低。从表 1 可以看到，近年来我国学前阶段的入园率增长缓慢，2008 年，学前三年的毛入园率仅达到 47.3%。同时，现阶段我国学前教育发展的地区差异、城乡差异非常大，发展不平衡。东部农村 3 岁幼儿入园率尚不足 50%，中西部更低。2008 年全国城镇学前三年毛入园率为 55.6%，而农村只有 35.6%，两者相差近20 个百分点。这个差距比 2007 年增加
12、了 2.96 个百分点，比 2006 年增加了 3.81 个百分点，城乡学前教育之间的差距在不断加大。经济欠发达和农村地区的学前教育普及率远远低于经济发达地区和城镇。如果按照这种趋势发展，就意味着到 2010 年，仍将有 20%40%的幼儿不能接受到学前一年的教育，45%65%的幼儿不能接受到学前三年的教育。这种学前教育的发展状况将直接影响到义务教育的普及和现有义务教育成果的巩固。（二）管理体制比较混乱，管理机构和人员配置不健全由于学前教育的管理体制不顺，又缺乏必要的立法保障，造成我国目前的学前教育管理较为混乱。主要表现为各地的区县甚至是乡镇在缺乏中央、省级政府领导与统筹的情况下，都可以自行决
13、定学前教育的事业发展、办园体制等一系列重大问题。由于各地对学前教育的地位和价值认识不同，导致学前教育的发展比较混乱，发展方向各不相同，随意性大，缺乏科学严谨的论证。某些区县甚至采取了违背学前教育基本性质与基本规律的发展政策。此外，民办学前教育的管理更为缺失，民办幼儿园的审批注册单位或部门多而乱，仅在教育部门内部就分别由学前科、普教科、职成教科、社会力量办学处等多个部门审批，此外，区县/镇政府、街道办事处、国有企事业单位/部队等各主办单位、民政局等也都有审批的权力。但遵循着“谁审批、谁负责、谁管理”的原则，尽管审批注册的单位和部门多个，而实际管理的单位却没有落实或管理不到位。调查数据表明，占民办
14、园比例大约20%的未注册民办园更是处于无人监管的状态。管理机构和人员配置不健全，导致学前教育没人管或管理不到位。据调查，目前有50%的区县没有专设学前教育管理机构，有 25%的区县处于两无状态，既没有专设管理机构，也没有专职管理人员，学前教育处于政府教育管理的“真空状态”。（三）师资队伍稳定性差，专业素质整体偏低2007 年，我国学前师资中高中及高中阶段以下学历的教师还占学前教师总人数的45.1%。显然，还有近一半学前师资的学历没有达标。调查显示，如果从教师证和教师资格证的获取情况来看，则情况更为严重，获得国家认定和考核的学前师资的比例很小，即使在情况相对较好的东部地区，获得两证的教师比例均为
15、一半，而两证皆无的教师比例达到了 14.6%。西部地区的情况则更为严重，获得两证的教师比例均在 1/3 左右，而两证皆无的教师更是达到了 1/5 强。在 20012007 年的 8 年间，未评职称的学前教师比例呈逐渐增加的趋势，2001 年未评职称的教师占总人数的 50%，到 2007 年占 57.2%。我国学前教师的身份不明确、社会地位较低、职称评定难以落实等方面的因素导致师资队伍稳定性差。特别是目前民办学前教师已经成为我国学前教师队伍的主体，2006 年已经占到大约 51.4%，他们的社会保障状况堪忧，成为最不稳定的教师群体。图 1 2008 年京津两地民办学前教师社会保险的状况（四）民办
16、幼儿教育机构的营利色彩过于浓厚，质量堪忧近年来，民办园发展迅速，园所数量以每年大约 3%的比例递增，2004 年民办园所数量超过公办园；而与此同时，公办园大约以同样的速度递减。2007 年我国民办园所占比例已经超过总量的 3/5，成为我国学前教育中最主要的力量。公办园和民办园在数量上的急剧变化导致了园所格局的不平衡。此外，由于对民办园缺乏有效的管理、监督和评价机制，其收费混乱，非法办园现象严重，民办园的教育质量难以得到真正的保证，并直接影响我国学前教育的整体水平，难以真正实现学前教育的应有价值。图 2 20012007 年我国公办和民办幼儿园所占比重的变化趋势（五）幼儿园收费混乱，幼儿家长负担
17、过重现阶段我国的公办园和民办园采取不同的收费制度和收费方式。公办园一般由省市规定最高收费标准，或省市对幼儿园进行等级评估，按级类标准由物价部门或发改委、教育部门、财政部门共同确定收费标准。而民办园收费实行备案制，完全放开，随市场竞争机制或按成本核算自行定价后上报相关部门备案。这就意味着已占幼儿园总数 60.1%的民办幼儿园的收费具有随意性、多样性，差异幅度大，从几百元到千元以上有多种档次。调查发现，我国民办园在发展中逐渐出现了两个突出的问题：一是在民办园中，个人办园所占比例高达 79.6%，这些幼儿园均以营利为目的，部分幼儿园的高收费大大超出人民群众的承受能力，部分收费过低的幼儿园甚至安全和质
18、量都难以保证；二是存在着相当数量的未注册幼儿园，约占民办园总数的 20%以上，它们大多以低收费维持生存，一些未注册的幼儿园每月收费只有几十元，幼儿的基本安全都难以保证，更谈不上教育质量。国际经验表明，秉承学前教育成本分担原则，家长分担的部分不超过 30%是一个较为合理的比例。但我国现阶段幼儿家长所承担的学前教育成本远远高于这个比例，家长的负担过重。调查表明，当前我国高达 56%的幼儿园完全没有财政性经费支持，上级拨款比例在 10%以下的幼儿园占到 61.8%，上级拨款比例在 20%以下的幼儿园占到 64.1%。由于没有财政性经费的支持或所占份额少，家长交费在幼儿园经费构成中所占份额自然就大，完
19、全依靠家长交费的幼儿园占到 47.1%，家长交费占园经费比例 90%以上的幼儿园占 57.5%，家长交费占园经费比例 80%以上的幼儿园占 61.4%。表 6 上级拨款（财政性教育经费）对幼儿园的支持情况（单位：百分比）上级拨款比例 城市 乡村 总体无拨款 53.7 58.4 56.0拨款在 10%以下 58.8 64.4 61.8拨款在 20%以下 61.0 66.9 64.1（六）城镇幼儿园建设跟不上城镇化建设步伐，城镇幼儿入园难近年来，随着农村人口向城市特别是县镇流动，大量农村幼儿正在向县镇聚集，我国城市和县镇的入园幼儿人数都大幅增加。特别是在县镇，从 2001 年至 2007 年的 7
20、 年间在园幼儿人数增加了近 1/3，而幼儿园数则仅增加了不到 1/10，入园难成为突出问题。这一方面就使得现有幼儿园的规模不断扩大，班级人数不断增多，师生比例不断提高，难以保持较高的教育教学质量；另一方面也导致了大量未注册民办幼儿园的出现，这些幼儿园的教育条件和教育水平都堪忧，幼儿的身心健康和安全无法得到保障。三、我国学前教育发展的思路与对策要落实十七大报告中提出的“重视学前教育”和十七届三中全会关于推进农村改革发展的决定中提出的“发展农村学前教育”的国家战略性任务，必须在明确“坚持政府主导作用”、“保持我国学前教育的公益性和教育性”两大发展思路上，以提高学前教育的普惠性和公益性为基本方向，以
21、加快学前教育的普及与质量提高为工作重点，提出促进我国学前教育发展的具体对策，更好地促进学前教育的发展。（一）优先发展学前教育，到 2020 年基本普及学前三年教育近年来，国际上已达成一种基本共识认为学前教育是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业。我国在普及义务教育之后，应优先发展学前教育。分阶段、分年限，逐步提高学前三年的入园率，争取到 2020 年基本普及学前三年教育。按照近年来学前三年入园率的增长速度来估算，如果继续保持每年约 3%的递增率，争取到2012 年学前三年的毛入园率达到 60%，到 2020 年学前三年入园率达到 80%85%。采用多形式、多渠道、因地制宜的发
22、展方式实现普及学前三年教育的目标。发展学前教育所必不可少的师资、经费和园舍等条件都可以通过多种途径来获得满足。如可以通过增加培养新的合格学前师资、培训在职不合格教师、实施中小学转岗的学前教师的专业培训工程以及聘用部分身心条件还可以继续胜任学前教师职责的退休教师等方式，来获得普及学前三年教育所需要的合格师资。可以通过增加政府公共财政投入、鼓励民间资本投入学前教育和社会捐资、家长分担等逐步提高学前教育办学经费。可以通过新建幼儿园、扩建或改建现有的不合格幼儿园以及中小学校撤并后房舍的再利用等方式来改善学前教育的办学条件。据统计，近几年全国每年小学减少的数量超过 30 000 所，把其中 1/3 用来
23、改建幼儿园，全国每年可通过改建新增 10 000 所幼儿园。（二）重点发展农村学前教育要真正提高我国学前教育的普及水平，巩固农村义务教育成果，必须将现阶段的工作重点放在农村，有计划、分步骤地快速推进农村学前教育的发展。多种形式扩大农村学前教育资源。目前我国大约有 2/3 的农村幼儿还没有机会接受学前教育。如果按照全国 60 多万个行政村 300 多万个自然村为基础来估算，到 2020 年基本普及学前三年教育，至少需要布局建设几十万个农村幼儿园。因此必须采取新建扩建托幼机构，在小学附设学前班，充分利用中小学布局调整的富余校舍和教师资源等形式，加快农村学前教育的普及。加大对农村学前教育的财政投入。
24、通过专项基金扶持或以大型项目推进贫困地区、民族地区农村学前教育发展。政府通过财政支持国家主导的、具有长效性的大型项目尽快使更多的农村幼儿接受形式不同、时间不等、正规与非正规相结合的学前教育，大幅度提高学前教育的普及率。支持乡镇中心幼儿园和大村落中心园的建设。我国东中西部农村乡镇中心幼儿园的情况差异较大，总体上西部和中部明显落后于东部。其中，东部省市拥有乡镇中心园的乡镇比例约占 75%以上，但中西部 22 个省、市、自治区的 27 284 个乡镇中约有一半没有乡镇中心幼儿园，村幼儿园的数量则只占全国行政村总数的 10%。因此需要大力发展乡镇中心园和大村落幼儿园，以促进其发挥对其他农村幼儿园的管理
25、、教研、培训和指导作用，形成乡镇中心幼儿园和大村落幼儿园与周边各村中小型幼儿园互助联动的合理布局和管理机制。重点在中西部地区全部 2.7 万个乡镇每个乡镇建一所中心幼儿园，支持人口较为集中的行政村改建或新建 7.5 万所村级幼儿园。尽快调整县镇幼儿园的布局。在政府的主导和支持下通过多种渠道筹资，在县镇和外来人口聚集的城乡结合部等区域增设幼儿园，尽快解决因人口流动和聚集所带来的入托难问题。重点关注留守儿童入园。2008 年，我国 05 周岁的学龄前农村留守幼儿约 1 569 万人，占全国农村同龄儿童的 30.46%，集中分布在中西部人口大省。留守儿童主要以隔代养育为主，缺少父母的关爱和适宜的教育
26、环境，大多数留守儿童普遍存在情感、行为和社会性发展的问题，因此必须采取一些特殊的政策与措施优先支持留守儿童进入学前教育机构接受补偿性教育。尝试建立优秀的城镇幼儿园对农村幼儿园的对口支援制度。通过城镇幼儿园对农村幼儿园在教育教学、教研活动等各个方面的交流与指导，提高农村幼儿园园长与教师的专业水平和实践能力。（三）建立政府主导、社会参与、公办民办协调发展的办园体制根据国际经验，适宜的国家学前教育发展格局必然是公办园和民办园协调发展的。公办园一般要代表教育行政部门履行一定的管理、培训、信息服务、科研等职能；干预和主导学前教育市场、平抑价格、维护学前教育的公益性和公平性。民办园则一般起着补充公办园资源
27、不足以及满足家长多样化需求的作用。根据我国现实财力、经济发展趋势，以及民间资本的潜力与积极性，应确立以公办为主，公办和民办共同发展的办园体制，这样既能充分体现政府的主导作用和办园导向，同时又有利于最大限度地广泛动员与利用社会各方面力量共同投入举办幼儿园。（四）规范管理，健全我国学前教育事业发展与质量提高的保障机制为改变当前学前教育管理不到位和混乱状态，应进一步明确责权、完善机构与人员配置、建立科学合理的评价与监督机制、规范幼儿园的审批和收费，以保障学前教育事业健康发展。完善管理体制，切实落实各级政府的职责。坚持地方负责，分级管理和有关部门分工负责的原则，建立和完善在国务院领导下，省级人民政府统
28、筹规划，县级人民政府为主实施的幼儿教育管理体制。进一步明确各级教育部门的主管职责，加强管理机构和队伍建设，保障管理效率与质量。教育部门要制定科学合理的收费标准和建立事业发展与质量评估监测体系；负责对各类幼儿园的审批和全覆盖性行政与业务管理。各地应按地区学前教育事业的规模与发展需求设置专门管理机构或专职管理人员，消除教育部门对学前教育管理的“真空状态”。组织教育、财政、物价等相关部门共同研究，根据成本分担、以质论价等原则制定科学合理的收费标准，并且建立相应的监控机制确保收费标准的严格执行与实施。（五）调整学前教育经费投入结构与分配格局，完善体制机制近年来学前教育经费投入结构和分配格局变化引发了诸
29、多社会矛盾与不和谐现象，需要完善学前教育投入体制和机制。鼓励多方筹资，拓宽学前教育经费的来源渠道，根据成本分担机制，建立以公共财政为基础，政府投入、社会参与、家庭缴费等多种渠道筹措学前教育经费的机制。加大财政性学前教育经费的投入力度，改善公共财政支出结构，确保学前教育经费财政投入能够逐年增长，并且力争到 2012 年用于学前教育的预算内教育经费占预算内教育经费总支出的 4%左右，到 2020 年能够达到 10%。增设中央级和地方级的学前教育财政专项经费。改变政府投入集中指向少数城市公办园的现状，建立公平、有效的投入分配体制。政府的财政性学前教育经费除对公办园进行投入之外，也应对各种类型的非公办
30、园进行补助，补助的原则可以按照幼儿园的质量与规模，也可以根据入园幼儿数量。将部分财政性学前教育经费设立为专项经费，用于家庭经济困难儿童补助，支持贫困地区、民族地区的学前教育大型项目等。（六）采取有效措施稳定学前教师队伍，提高师资专业化水平政府应尽快制定相关政策，采取有效措施，以稳定学前教师队伍，提高学前师资的专业素养。通过立法明确幼儿园教师的身份地位，为学前教育事业的发展配备一定数量的骨干教师编制。将学前教师纳入国家统一的教师资质管理系统，可以使学前教师在社会地位、经济收入、身份编制、职称评聘、在职培训等方面享有与中小学教师同等的权利。制定符合我国实际情况的幼儿园教师资格标准，以及转岗培训要求
31、和考核标准，提高学前师资的学历起点。这些措施将有利于从根本上改善学前师资的专业素养。实践表明，中专学历起点的学前师资已经不能适应时代与社会的需求，大专层次的应用型幼儿教师应该成为学前师资培养的方向。加强学前教师培养培训工作。要把学前教师的培训计划纳入当地教师继续教育的总体规划中，落实培训经费，培养一批高素质的幼儿园园长和骨干教师。规范民办园师资的管理。在民办园师资已经成为我国学前师资主体的背景下，加强民办园师资的管理是整个学前师资队伍建设的关键。具体可以从聘用持有教师资格证的合格教师、保证已经聘用的合格教师有基本的社会保障（五险齐全）等方面来规范民办园的师资管理。（七）积极扩大城市公办学前教育
32、资源公办学前教育资源占据优势比例、经济困难家庭幼儿得到国家财政的支持并普遍接受学前教育，是一个国家综合国力增强、教育水平提高、人权状况改善的重要标志。合理规划城市学前教育的存量与增量，通过原有公办园改建和扩建、规范新建小区配套幼儿园的建设和管理等多种途径和方式，积极扩大城市公办幼儿园的规模和数量。目前，我国城市公办学前教育资源约占 30%的比例，力争在 2020 年，城市公办学前教育资源达到60%70%的比例，与世界各主要国家的平均水平基本持平。实施“贫困家庭幼儿入园资助计划”。采取多种措施为城市贫困家庭和农民工子女接受学前教育提供支持，对经济困难家庭儿童免收或减收保教费，使其普遍受到学前教育，最大限度地减少经济困难家庭幼儿在生活环境中的不利影响，顺利接受义务教育。
