1、1行政管理学讲稿林世选第二章 行政组织行政组织是行政体制在组织上的表现形式，探讨行政组织的结构，研究建立行政组织的原则和途径，对于行政管理的科学化、现代化和提高行政效率都具有十分重要的意义。第一节 行政组织的涵义和特征一、行政组织的涵义行政组织是指政府机关中的机构及工作人员，为了执行公务，在共同的认识与感情的支配下，经由权责的分配而结成的具有层级与分工结构的一个功能完整的，随环境改变而改变的有机整体。它是组织形式与组织活动的总称，具体可以从以下几方面来理解：一是组织的外在形式，即从静态来考查行政组织，也就是说，从行政组织的结构角度来理解行政组织的涵义。它是指国家的政府机关为执行公务，对其内部的
2、机构与工作人员进行权责分配所形成的关系体系。二是组织的内在功能，即从动态来考查行政组织，从行政组织体系中机构与人员之间的交互行为的角度来理解它的涵义。行政组织乃是政府机关为执行公务，对其内部的机构和工作人员的相互关系，经由权责的分配，所作的有系统的安排活动，即机构的设置、权力的分配、职责划分、编制的确定等活动的总称。这种活动的内容要随着社会的不断发展而有节制地变动。三是从“生 态” 的角度来理解行政 组织的涵 义。行政组织是一个有2机的发展体。它是随着政府职能的变化而随时对其内部的机构、工和方法及工作程序等方面进行改进，以适应外界环境需要的有机的发展 。四是从“心理 ”的角度来理解行政 组织的
3、涵 义。行政组织是其内部的工作人员对权责观点的认识、感情交流与思想沟通所形成的一种集体意识。因为有这种意识，行政机关中的机构、工作人员才能有秩序地、牢固地联系在一起，才能协调一致地来完成共同的行政目标。二、行政组织的要素和特征（一）一般说来，行政组织有五个不可缺少的要素：1.人群和机构。没有若干人，没有若干机构，一个行政组织是建立不起来的。行政组织总是人群和机构群相结合而成的。2.共同目标。行政组织的目标应是其人部每个机构和每个成员都共同承认，并愿意为其努力奋斗的，只有这样，才能有共同的行动。3.编排形式。行政机关中对机构、人员要做合理的有秩序的安排。上、下级关系，每个机构、每个人员的职责和权
4、限。都要有一定的排列形式，不能随心所欲地拼凑。否则，将会使行政组织变成一片混乱，达不到预期的目标。4协调的愿望。行政组织的每个成员都应该有热情、有事业心，为了完成目标而热切地希望合作，这样就会使行政组织团结而又高效。因此，协作的愿望以及产生的热情是联系各行政机构之间，各工作人员之间的“ 粘合剂” 。5.行为准则。包括一系列的规章制度、组织纪律等。没有这些行为准则，就难以实现共同的协作意愿、行政组织也不能有效正常的运转。（二）行政组织是国家权力的执行机关，它除了具有一般管理组织的功能和性质外，还有它自身的特征：1.鲜明的阶级性。这是因为国家机构是统治阶段借以实现其意志的工具，是统治权力的一种组织
5、形式。它只能为统治者和同盟者服务。2.严密的体系性。由于国家是统一的整体，国家的主权是不可分割的，因此，执行国家权力的各个机构都是执行统治阶级意志与任务的3工具，不能彼此孤立，也不能相互对立，必须密切配合，上下沟通，从中央到地方组成一个完整的、严密的组织系统。3.普通的约束性。行政组织行使国家的宪法和法律，依照法律来进行管理，因此对各个企业、事业单位，各种群众团体公民以及行政组织自身都具有约束力。4.特殊的强制性。行政组织行使国家行政权，以国家权力为后盾，因此它的强制性比其权力机关的强制性更为特殊；它可以用国家暴力手段保证自己任务的完成。5.存在形式的历史性。作为国家重要组成部分的行政组织是一
6、个历史的范畴。因为国家有其产生、发展、消亡的过程。作为行政组织经是国家存在的具体表现形式，它将随着国家的消亡而消亡，将来国家不存在了，现在意义上的行政组织也就不存在了，而代之的将是新的组织形式。所以我们说，它和国家一样，同属于历史范畴。第一节 建设行政组织的原则国家行政组织、任务繁重、工作复杂，这就需要行政组织建立的合理、科学、高效能。总结国内外的经验，建设这样的行政组织，必须遵循一定的原则，主要的有：一、精干原则行政组织拥有广泛的权力和人民群众发生最密切的联系，它的机构是否精简，人员是否精干，开支是否节俭，政务是否简化、办事是否简便等等，直接关系着与人民联系是否密切。因此，精干的原则是行政机
7、构设置的根本原则。坚持这原则应该注意以下几点：（一）行政组织的设置要根据任务和需要；（二）取消重迭的机构；（三）层次要简化；（四）配备人员要得当；具体来说，各机构人员的配备条件是：4行政决策机构：一名主要决策者，再配一至二名副手。其素质要求是：同人民群众有密切联系；有深厚的马列主义理论修养；广博的现代社会科学、自然科学和工程技术知识及管理知识、决策知识；有大胆创新的精神，丰富的想像力，严密综合的思维能力；强烈的进取心和坚毅、果敢的决断魄力。咨询参谋机构应有各种专门人才参加，其条件是：应是一位博才和专才；思维开阔，目光敏锐，具有系统分析的能力；能客观地考虑问题，具有服从科学、服从真理的品质；敢于
8、直言、讲真理。执行机构的人员要忠诚、干练、坚决、果敢，富有组织和指挥能力。监督机关人员要：忠诚、正派、大公无私、坚持原则、敢于碰硬、执法如山、刚直不阿。情报信息反馈机构的人员要兼容并蓄，耐心细致，深入扎实，善于分析，敢于坚持真理。二、整体效能的原则这原则要求我们把控制论、信息论、系统论中的整体原理运用到行政组织的建设之中。整体原理告诉我们：任何系统都是有结构的、功能不等于各孤立部分功能的简单相加。系统整体的功能等于各孤立部分功能的总和加上各部分相互联系形成结构产生的功能。各部门相互联系是合理的、科学技术、协调的，整体功能就会超过各部分功能之和。反之，整体功能就会小于各部门的总和。这一原理要求我
9、们：（一）要认识到行政组织是一个系统整体，各个机构必须是它有机的一部分。也就是说，必须从整个国家行政管理的职能需要的高度，来考虑某一机构是否有设置的秘要。凡没有必要性的机构，一个也不应设置。否则，就要造成机构上重迭从而增加冲突和磨擦，影响效率的提高。（二）国家行政组织的最高首脑机关，要综合平衡、整体推动、协调合作、共同促进。各个行政组织在其法定的职权范围内活动，发挥自己的积极性、创造性，但是各个行政组织的管理活动不是分散和孤立的，5它是整个国家行政管理机制的一部分，这样，就可以使整个管理全系在管理活动中相互协调和合作，共同促进整个管理目标的实现。（三）每一个机构的设置都要从局部和整体来考虑。在
10、局部看来，设置某个机构是必要的，但从整体来看，设置这个机构会增加不必要的层次，影响整个行政管理体系的适营循环，这样的机构就不能设置。只有从全局上和局部上考虑都有利工作，有利提高工作效率的机构、才能设置。（四）在行政组织人员的配备上，也要符合整体原理。在一个组织内要做到知识结构合理，人才多样，年龄结构具有梯次性，行动起来具有和谐性，才能达到高效率的目的。三、服务的原则我国是社会主义国家，人民当家作主，管理政治、经济、文化和国家的其他事务全心全意为人民服务是这种管理活动的核心和根本宗旨，它体现了社会主义国家政权的本质特征，反映了社会主义事业发展的老板娘，因此，我国的一切行政机构的设置都应该从人民的
11、利益出发，它的任何一个机构都应该本着有利于为人民服务的原则来设置。要坚决反对和克服那种因“ 菩萨”“ 庙”，只享烟火不 办实事的机构。四、统一协调的原则统一协调的原则要求首先要统一，只有统一了，才能更好地协调。而统一包含着四个方面的内容：（一）组织设置机构要统一。行政组织体系内的机构，要上下左右完全配套，不短缺，不重复，使整个行政组织体系成为一个有机的完整的统一体。（二）职能业务部门处理内外关系要统一。执行具体管理职能的业务部门，在内部同样要贯彻统一指挥的原则。在外部它只能是同级指挥系统的参谋或顾问，它有权提出建议，提供信息，但无权过问直接指挥系统的下属的工作。（三）机构的目标要统一。行政组织
12、中的每一个机构都应该有统一的工作内容和目标。为此，要实行目标归类，将同类行政目标的活动都6归同一个行政机关来管理一个机关能办的事，决不要让两个机关来办。（四）权责要统一。在组织运用上必须做到职有专司、人有专责、权责相称，要避免有责无权、有权无责的现象合存在。统一协调的原则还要求做到协调。只有协调才能更好地统一。要求机关之间、管理人员之间、上下沟通，左右联系，主动配合，互相协商，达到步调一致，共同完成任务。要达到这种协调的有效性，除发挥行政人员的主动性外，还必须采取一定的组织措施：1.使各项职能业务标准化，并明确横向的流程，通过工作保证体系进行横向协调。2.把职责相近的部门合并，组成若干系统，每
13、个系统由一个领导主管。3.建立专门的协调机构，进行各方面的协调，使协调工作经常化、制度化。五、法制的原则过去，在行政机关的设置上存在着有法不依，或者无法可依，执法不严的问题，我国行政管理部门林立、机构臃肿、人浮于事，管理机器的运转。实践给我们教训，也给我们提供了经验：行政组织的设置必须遵循法制的原则：（一）按法律规则的原则设置机构。我国宪法、 国务院组织法、地方各级人民政府组织法等法规，对行政机构设置的宗旨、性质、地位、职权、人员编制、内部结构、领导制度等都作了原则的规定，任何行政机关都必须坚决遵循，不能违背。（二）按法律程序办事。中央政府和地方引政机关的组织法规，对政府工作部门的设立、合并或
14、者撤消、增加或减少，都规定了严格的审批程序，必须切实在执行，不经批准增加的机构都是不合法的。（三）依法审定行政编制。各级各部门的行政编制，自己不得随意确定，要按照国务院规定的编制管理办法具体办理，严格控制行政编制。对于保证社会主义国家机关成为干的机构，保证机关工作人员成7为“ 社会公仆” 具有重要意 义，我们要严 格执行依法审定行政编制，而且一经审定，就不得随意增加扩大和转移。第三节 行政组织的结构和类型组织结构 行政组织结构的种类和功能行政组织结构是指构成行政组织各要素的排列组合方式，或者说它是机关组合各部门及各层级之间所建立的一种相互关系的形式。它分正式和非正式两种。正式组织结构是一种有意
15、设立的，经过正式批准的常设的各部门之间的关系形成，以便有效地完成组织的任务。它体现了组织各部分活动功能及关系的主要构成情况。非正式组织结构是未经正式规划的 生于组织成员间 的一种活动关系型态。一般的是指自发性的组织和处理某些重要问题而临时设立的一些机构。在实际工作中，正式结构和非正式结构共寓于组织结构之中，相辅相成。传统的管理学者注重于正式的组织结构关系，而人际关系学者注重于组织的非正式关系。在这里，我们只着重探讨正式组织结构的纵向结构和横向结构。行政组织结构的功能主要有：1.提高行政效率。良好的组织结构，能够有效地运用人、才、物等以最小的代价换取最高的行政效率。2.顺畅的沟通。良好的组织结构
16、，具有顺畅的上行、下行和平行沟通渠道，以便发挥其沟通功能。3.满足工作人员的情绪。组织结构划定了每个人的任务、责任、使每个人都有奋斗目标，从而产生了工作情绪的满足感。4.统一组织行为。良好的组织结构，能使每个工作人员、每个机构群策群力，各司其职，统一行动，和谐地为共同的目标前进。（二）行政组织的纵向分化管理层次。管理层次又叫层级，组织层次或者层级节制。它是由组织结构分工纵向发展形成的，各级政府上下级之间，每级政府各组成部门上下8之间，构成体育场和被领导的主从关系，这种排列组合方式便是行政组织的纵向结构。一般来说，组织结构中的纵向阶层有：高、中、低基层等管理职位（我国行政组织的纵向结构依次为国务
17、院、省、县、乡四个层次），高层负责制定总目标和方针政策；中层负责制定具体目标，执行上级政策，协调下级活动计划；代层负责贯彻执行上级的指示和决定，组织协调本单位的工作；基层负责级各项决定和政策，根据自己的情况开展活动，中层以下的各级组织都担负着上情下达、下情上达的任务。层级越高、考虑的范围越宽广、所作的决定越重要，因而也就越要慎重。不同层次的组织结构，对人才的要求不尤其是对行政首长的要求不同，所以能胜任此一职位的干部，不一定能够胜任彼一职位，在选配干部时一定要注意才职相称。在纵向结构的建设中，首先，需要注意的是：要有各个阶层的合理的管理幅度。防止管理幅度过大。人的精力、能力和时间都是有限的，管理
18、幅度过大，就会不能以充沛的精力管理部属，影响部属的积极性，互相埋怨，贻误工作。其次，昼向结构的层次。层次多了，除造成物力、财力、人力的浪费外，还会影响整个行政管理的运营，使办事效率低下，还容易出现官僚主义。但这并不是说，纵向结构的层次越少越好，而是说层次结构本着精减的原则进行，要使其得到最佳的效果。第三，管理层次和管理幅度在组织结构中成反比关系。即管理层次多时，管理幅度就小，管理层次少时，管理幅度就大。所以说，管理层次和管理幅度是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。凡管理层次多而管理幅度小的行政组织，其纵向结构呈尖型形态（见图 1甲）。这种形态、权力集中，控制有力，便于政令的统一执行。但是不
19、利于发挥下级机关和人员的主动性和创造性。尺是管理层次少而管理幅度大的行政组织，其纵向结构呈扁型形态（见图 1乙），这种形态有较多的分权和较少的控制，便于因地制宜，有利于发挥下级机关和人员的主动性和创造性。但是，由于较多的分权和较少的控制，却增大了松散和削弱领导权威的可能性。究竟建立何种形态的纵向结构好，要根据国家政治、经济和文化9情况不断发展变化的需要，寻找和建立适当的管理层次和管理幅度，使纵向结构日益合理化、科学化，最大限度地发挥其管理功能。不过，随着科学技术的发展，行政机关执行公务的手段日益现代化，加上决策者本身素质的提高，传统的尖型形态组织结构逐渐向少层次的长方型形态组织结构过渡（见图
20、2）（三）行政组织结构的横向分化部门结构我们不仅要研究行政组织的纵向结构，还要研究行政组织的横向结构。所谓横向结构也称部门结构。若干个职位和人员适当组合，构成一个工作单位；若干工作单位适当组合，组成一个层次的行政组织，即一级政府。这种同级政府之间和每级政府各组成部门之间，构成合作与协调的关系，这种排列组合方式便是行政组织的横向结构。横向组织结构，可以从不同角度进行划分和研究，主要的有：1.按职权范围和业务性质划分。根据各工作部门的职权范围和业务性质，一级政府可分为般权限部门和专门权限部门。一般权限部门是一级政府的首脑机关，其职权由宪法规定。它负责统一领导和指挥所辖行政区内各行政机关工作，具有全
21、局性和综合性的职权。专门权限部门是一级政府所属的各个职能部门，其职权关法律和行政管理法规规定。它们的职权具有局部性和专门性，因为它们只负责某一方面的行政事务。2.按功能划分，可分为决策部门、执行部门、监督部门和反馈部门。决策部门是整个行政过程的领导和指挥中心，对所辖行政区域内的政治、经济、文化等重大问题进行决策，实行统一领导和指挥。执行部门的主要任务是，贯彻执行决策部门的决策指令。它由多种部门组成，在各自的职权范围内，分别执行决策部门所作出的计划、方案、决定批示、命令和规定的行政措施。监督部门的主要任务是：监督执行部门正确地贯彻执行决策指令，防止和纠正执行中的编差和失误。反馈部门的主要任务是，
22、调查了解政策、方案、指令的执行情况，全面搜集执行决策的社会效果和反应，及时反映给决策部门并提出修改和补充决策的建议等。103.按程序化分，以工作程序或设备不同为标准设置单位。 。这种设置的优点是，有利于高度利用现代技术知识，充分发挥专业分工的特长，便于技术合作，节省单位成本，提高经济效益。而且对于干部队伍的知识化、专业化、造就人才有很大的促进作用。但要注意工作人员重技术轻政策，崇尚手段忽视目的倾向。4.按人或物划分。以服务对象、管辖的事务和处理的财物为根据设置机构。其优点是以实用为目的，直接为群众服务，容易听取群众的意见和要求，但要加强领导，防止出现各自为政的现象。5.按地区划分。根据各地的经
23、济、文化、人口、民族习惯和地理环境等情况划分地区，建立机关。其优点是，因地制宜，便于从实际出发决定睡，发挥各地的优势，乙地解决问题，加速经济发展。其缺点是容易产生地域观念，强调局部利益，不顾全局利益，有碍总目标的实现。无论采用何种方式，都有利有弊，领导者要注意兴利除弊。就一般情况而言，第一层次的组织横向结构多采取功能分部化；第二层次以下的组织横向结构多采取混合使用的方法来进行划分。究竟采取何种方式，不可千篇一律，要根据工作的同一性、关联性、组织的规模和工作人员的素质等条件来决定。但是，不管采取哪种方式，都要以实现组织目标和整体利益为准则。二、组织类型行政组织的类型，可分为首制与委员制、层级制与
24、职能制、集权制与分权制、完整制与分离制。（一）首长制和委员制。它们是按照组织中最高决策人的人数来区分的。首长制是指行政机关把法定的决策权力完全集中于一位首长身上，因之又称为独任制。美国是首长制的典型。 （林肯一次召开士位部长会议等）委员制是指行政机关把法定的决策权赋予两个人以上来行使，又称合议制。全体委员负责决定大政方针，总统只是名义上的国家元首。首长制的优点是：权力集中，责任明确，指挥灵敏，易旦保密，减11少扯皮，效率高，便于建立强有力的行政指挥系统。其缺点是：有时会导致滥用权力独断专行等弊端。委员制能够集思广益，考虑周密，分工合作，集体负担，用集体的智慧和经验，作出的判断往往高于一人。委员
25、制还例于互相监督，不易舞弊。但委员制有责任分散，行动迟缓，效率低等弊端。现代的领导体制，正朝着两种体制比较靠近的方向发展，首长制常常把重大问题交给专门的委员会和咨询机构去协助办理。委员制则减少委员的人数，减少副职、虚职，加强分工负责，以便提高效率。既然两种领导体制各有千秋，实行混合制比较有利，也就是实行集体领导下的首长负责制这样可以集两种领导体制的优点，除两种领导体制的弊端。 （高校目前实行的是党委领导下的校长负责制）。实行其体制的要点是严格实行决策的委员会制。严格实行执行中的分工负责制。加强监督、健全法制，保证这种领导体制的严格实施。（二）层级和职能制。它们是按照机关内部各单位的职权性质和范
26、围来区分的。层级制是指将一个行政系统从纵向分为若干层，每一个下级层次对上一个层次负责。各个层次的领导者所管辖的业务性质相同，但其管辖的范围随层次的下降而缩小，如部队的军、师、团、营、连，国家体委以下的省体委、市体委、县体委等。所以层级制又叫分级制。层级制的优点是：指挥集中、权力集中、步调一致、互相衔接，由于各级领导者的业务性质相同，人员的升迁、平行调动，均能很快地胜任工作，但是如果不同时 兼用职能制，会造成各级首长管辖过多，责重事繁、陷在事务里不能自拔无暇讨论大事，难免出现大错。职能制又称为分职制，是被为“科学管理之父” 的泰罗在工伤管理一文提出来的，后来引进行政组织。职能制是指在行政机关内平
27、行地设置若干部门，每一个职能部门所管辖的范围大体相同，但每个部门所管辖的业和内容不同。如国务院下的各部委、省市下的各厅局，部队中心司令部、政治部一后勤部等。职能制的优点主要有：分工精细、领导者可以各司其责，业务上容12易熟悉，工作效率可以提高其缺点是：职能制不能离开整个机关单独存去，使领导的协调任务加重。层次制和职能制只有混合使用才能收到最佳的效果。（三）集权制和分权制。所谓集权制是指行政系统所有决策权都集中在上级机关，下级机关只能根据上级的决定、法令和指示办事。其优点是：政令统一，标准一致；力量集中，统筹兼顾；层级节制、指挥灵便；命令容易贯彻。但是集权制权力过分集中导致行政管理缺乏弹性，不能
28、因地制宜、容易忽视地方利益，束缚下级机关的主动性、积极性，结果反而削弱了国家统一的根基。所谓分权制是指上级机关只对下级机关作某些重大方针原则方面的指示和规定，下级机关在自己管辖的范围内有权自主地处理决定问题，上级机关对其在权限内决定的事项不加干涉。采用分权制的优点是：使行政管理具有弹性，能因地制宜，照顾地方利益，发挥下级机关的积极性和主动性。但是过度分权会造成政令不一，不能统筹兼顾；地方各谋私利，产生地主主义，甚至出现霸占一方，对抗中央的分离主义现象。我国是一个有集权传统的国家，但也注意了分权。我们的指导思想是把集权和分权两个优越性都好挥出来，问题的关键是要掌握好集权和分权的程度。（四）完整制
29、和分离制。它们是按照同一层级或同一机关的各单位接受上级指挥机关的指挥、控制程度来区分的。完整制又称集约制，一元统属制，俗称一元化领导，是指同一层级的各机关或一个机关的各构成单位受一位行政首长或单一的机关来指挥和监督。完整制有以下优点：事权集中，便于形成统筹全局的计划和领导；责任明确，解决问题快；有利于消除各单位间的工作重复和权力冲突，促进合作，提高工作效率；减少独立单位，易于控制财政预算。如果完整制发挥得不好的话，会产生一些缺陷：行政首长权力过于集中，容易造成专断或独裁；下属单位在政策上失去自主精神；不易适应13广大民群众的真正要求；容易损害下层人员的工作主动性、积极性、创造性、降低效率。分离
30、制又称独立制、多元统属制、俗称多元化领导，是指同一层级的各机关、或一个机关的各构成单位，不仅受一位行政首长或机关来指挥和监督。分离制的优点在于：政府的事权分散、能较好地防止政府的专政和滥权；各分立单位分头努力，彼此互相竞争，分别为其服务对象服务，容易适应人民的真正要求；彼此竞争，容易发挥人的积极性、创造性，便于发现真正的人才；上级机关领导不健全，个别领导不称职，对全局影响小。分离制用不好会产生：计划无全局，人才浪费；政权分散，行政缺少中心，造成政府的松懈和无能。从现代社会发展的需要来看，继续严守完整制或者分离制都不会收到最佳的效果，应该因时因地灵活掌握，进行动态管理。第四节 行政组织中的行为协
31、调和信息沟通一、行为协调要使整个组织有序地工作，提高工作效率；要使组织中的每个成员积极工作，亲密合作，尽职尽责地为完成组织的整个目标而努力奋斗，防止失职现象；要使整个组织中的各单位之间分工协作，密切配合，避免重复遗漏和事权矛盾，就必须搞好组织中的协调工作。行政协调的范围主要有：（一）单位内部的协调，它是指一个行政单位的领导用具体的工作计划、工作进度、工作指导和分配等来达到的协调一致，并供给工作中所需要的人力、财力、设备和工具来创造协调的条件。（二）纵向协调，即上、下级之间的协调。它是指下级的计划、重大问题经上级批准方得实施，并在实施过程中，随时将情况上报，实施后将结果和成果上报；上级对下级的指
32、示、布置任务、检查监督、批示、验收成果等的一种行为协调。(三) 横向协调，即与左、右有关单位的协调。它是指平行组织之间、14协作单位之间业务上的或行政事务物质供给等方面的协调行为。行政协调的方法主要有：1.目标、任务和政策的协调。制定统一的目标、任务和政策，获得协调一致，使人人都以此为准绳、依据和指针。2.指挥协调。通过行政组织的层次系统获得协调一致，使各级主管与行政监督人员以统一的指挥，命令来行动，在自己权力范围内来办事，以消除冲突和磨擦。3.信息协调，以信息资料、宣传报道、电话、电报、书信来往等方式，或者以会议、公告等形式达到协调一致的行动。4.计划、行政法规协调。用行政计划、行政法规来达
33、到协调一致。5.职能分工协调。通过分工达到机能一致，使各级主管与行政监督人员以统一的指挥、命令来行动，在自己权力范围内来办事，以消除冲突和磨擦。6.机构协调。建立专门的协调机构，为协调一致提供组织上的保证。7、合同、协定协调。通过订立合同、协定明确彼此间的责任和赏罚措施达到协调。除了上述七个方面的具体方法外，达到行政组织中的协调一致，还必须对行政领导和行政工作人员加强思想教育，让他们认识到分工合作，积极搞好协作的重要性，使各级行政领导和工作人员识大体、顾大局，一切以国家和人民的利益出发，积极主动地搞好协调工作。二、信息沟通现代管理科学的组织理论十分重视信息沟通的研究，它是行政组织协调行为中必不
34、可少的重要环节。通过信息沟通可使行政组织内部分工合作，密切配合，协调一致，以保证整个行政工作体系统一意志，统一指挥，统一行动，达到较高的工作效率。因此，在这里我们把它提出来进行单独控讨。所谓信息沟通是指信息的交流，联系和传递。它分正式沟通和非正式沟通两种。15正式沟通是通过组织机构，采取一定的形式或借助一定的手段来进行的信息交流、往来和传递。主要包括：（一）经由行政机关制定和发布的命令、法令、公告、通告、公报、规章、守则、条例及各种文件等。 行政机关所召开的会议和汇报；（三）下属对上级作出的请示、报告、建议、申请等；（四）上级对下属所作的批示、指示、任务的布置等；（五）上下级间因公务而作的正式
35、接触和会谈；正式又可分为纵向沟通和横向沟通。纵向沟通又可分为上行沟通和下行沟通。上行沟通是指下级组织按照隶属关系，由下而上地向上级组织的沟通。下行沟通是指上级机关按照隶属关系，由上向下地向下级机关的沟通。它从一个机关的最高首长，经过各个层次，沟通到一般工作人员。为了使沟通达到应有的效果，应该注意以下问题：1.充分了解下级；2.充分征求对方意见；3.适可而止；4.具有弹性；5.态度积极，范围广泛。横向沟通也叫平行沟通，是指无隶属关系的机关和工作人员之间的沟通。一般采取会谈、协调、交流情况、征求意见的方式进行，多带有互相支持的性质。无论是纵向沟通中的上行沟通和下行沟通，还是横向沟通，都应该遵守下列
36、的共同准则：1.准确、单一涵义。2.适合对象水平提高沟通效果。3.简繁得当，避免重复；4.相同情况，方法一致；165.积极鼓励，乐于接受；6.协调一致，避免矛盾；7.及时反馈了解效果；8.逐级沟通，按程序进行。非正式沟通是指建立在行政人员的社会联系之上的，不通过组织机构而通过各种人员的社会交往而进行的沟通。其特点：具有多系统性、不稳定性、动态性、随机性。行政机关人员间的非正式接触、社交、书信往来、友情、宴会、聚会、郊游、聊天、家访以及小道消息、谣言等，都属于非正式沟通的内容。非正式的信息沟通在现实生活中是避免不了的，它有一定的好处，但也会带来不好的后果。其好处是，它可以使领导从中得到正式沟通得
37、不到的情况，可以发泄清绪，缓和紧张空气。在一定条件下，通过有素养，有觉悟者在非正式场合下的引导，可能收到比领导正面教育更好的效果。但非正式沟通还会出现歪马克事实、误传消息、造成不必要的误会和事端，妨碍或削弱行政权力的威力和效用，甚至使指令不能贯彻执行。在特殊情况下还会成为大规模事件的导火线，使行政权力完全丧失。所以作为一个领导者在非正式沟通面前，既不能一味地反对，也不能置若罔闻，正确的态度应是积极引导，从中吸取合理的因素。第三章 行政管理法规实现行政管理法制化，不仅是搞好行政管理工作需要，也是建立和健全行政管理体制的重要内容。为此，必须很好地学习和研究行政管理法规。第一节 行政管理法规的涵义、
38、性质和作用一、行政管理法规的涵义及其性质17行政管理法规是指一定的国家行政机关按照法定程序制定的有关行政管理的法律规范性的总称。凡用以发布由国家机关制定的，体现统治阶级意志的，以国家强制力保证实施的关于确立国家行政机关的组织与活动的行为规则的法律文件，都是行政管理法规。国家的行政管理法规，是依据宪法制定的是同刑法、民法居于同样地位的重要法律。它是管理国家行政事务的依据，是规范人们行为的准绳。它和其它法律一样，也是统治阶级意志的表现，是统治阶级管理国家的手段。社会主义的行政管理法规反映和体现了工人阶级和广大劳动人民的意志和利益，为巩固和发展社会主义的物质文明和精神文明服务。它调整的对象是行政关系
39、，即国家行政机关之间、行政机关与其它国家机关、企事业单位、社会团体和人民之间在行政活动中所发生的社会关系，它是无产阶级管理国家的工具。二、行政管理法规的特征行政管理法规除具有规范性、强制性等法的共同特征外，还有自己特殊的规定性：（一）内容广泛、数量繁多。由于国家行政内容极其纷繁复杂，涉及的面十分广泛，也就决定了行政管理法规的这一显著特点。从实体法到程序法，从正式由立法机构通过的法律到政府随时发布的法律文件，积累起来其数量经常是比其他任何种类的法律都多，据统计，我国建国以来政府所颁布的具有行政法规性质的法律文件，约占整个法律文件总数的百分八十左百。行政管理法规不仅数量大，而且名目繁多。我国国家行
40、政法律文件中所出现的就有法、条例、规则、规定、章程、守则、令、命令、指示、决定、纲要、办法、方案、布告、公告、通告、通知、通报等二十多种。（二）行政法规性质上的特征表现为：行政管理法规的规范内容是国家意志的表示。也就是说行政管理法规是以国家为主要当事人，由政府一方下达命令或指示，在所属范围内，都必须服从、必须履行、作为或不作为某种义务，而不象婚姻法、合同法等那样，必须两方自愿才18能产生法律关系。（三）行政管理法规对象是国家行政管理中的行政关系。这样关系主要表现为：国家行政机关之间的关系；国家行政机关同国家权力机关的关系；国家行政机关同事业单位的关系；国家行政机关同企业单位的关系；国家行政机关
41、同社会团体的关系；国家行政机关同外国政府机构或民间团体之间关系；国家行政机关同公民之间的关系等等。（四）行政管理法规是有较大的综合性和普通性。行政管理法规是为完成行政事项服务的，而行政事项并无固定的范围，也无永恒不变的状态。所以，行政管理法规不得不随着行政事项的变动而变动，往往一纸命令就将前此的规定加以撤销或修改补充。（五）政管理法规是有较大的综合性和普通性。直接性和的特征。这是因为行政管理法规是国家用以经常地、直接地领导和组织社会生活的手段。所以它比其他一些法律部门（如民法、劳动法、刑法等）的法规，有更大的综合性和普遍性；而比另外一些法律部门的法则，则又有更大的直接性和具体性。三、行政管理法
42、规的作用在现代条件下，由于国家管理领域的扩大，管理事项的增多，世界各国越来越重视行政管理法规对行政管理的作用。就我国的行政管理法规而言，它在行政管理中的作用主要表现在：（一）是贯彻落实党对国家管理方针、政策的有力武器。（二）是实施宪法的根本手段。 是实现国家行政管理职能的有力工具。 能促使国家机关自身的组织建设。（五）能促进国家行政机关工作人员行政道德水平的提高。（六）能保障先进的科学管理方法和技术手段在行政管理中的有效应用。（七）能组织和动员人民群众广泛地参加国家行政管理。（八）能促进改革、推进社会主义现代化建设。19第二节 行政管理法规的内容及分类一、行政管理法规的基本内容行政管理法规是一
43、切行政管理法规的总称，它的内容主要包括以下几个方面：(一) 行政组织法。行政组织未能是管理和规范行政机关工作人员的法规，从整体上看，它可以分成行政机关组织法和行政工作人员法两大类。行政机关组织法主要包括中央行政机关组织法和地方行政机关组织法。它对行政组织的设置、地位、任务、任期、人员编制、职责权限进行了规定。例如宪法第三章第三节和第五节、 中华人民共和国国务院组织法、 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四章分别规定：国务院和地方各级人民政府实行首长负责制、国务院和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民政府任期五年；县级和县级以下的人民政府每届任期三年。国务院统一领导全国地方各级行
44、政机关的工作，并规定中央、省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分，以及县以上的地方各级人民政府所属工作部门和下级人民政府的工作等等。行政工作人员法是关于国家工作人员的职责权限、任职期限、副职设置和生效条件、义务、权利、选拔任免、调配、考核、培训、奖惩、晋升、离职退休和工资福利的规定。例如国务院任免行政人员的办法、国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定。 县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条件、 律师暂行条例、 人民警察条例、会计人员职权条例、 关于安置老弱病残干部的暂行办法、 关于老干部、离职休养的几项规定等等，都是属于行政工作人员法。行政组织法就是管理行政组织的法规，它是行
45、政机关及其工作人员得以产生并行使其职责的法律依据。而行政组织和行政工作人员是国家行政事务的主体。行政机关工作的效率及工作人员的素质和能力，直接关系到国家的兴衰，影响着人民的切身利益。因此，必须大力加强20和完善行政组织法，以保证其功能的发挥。（二）政行为法。行政行为是行政法律行为的简称，是行政机关及其工作人员依法实施的具有法律后果和效力的行为。而行政行为法是国家行政机关（包括权力机关和社会团体）及其工作人员在其行政管理活动中必须遵守的活动原则、工作程序及其他法律规范。行政行为分为制定行政管理法规的行为和采取行政措施的行为两大类。制定行政管理法规的行为，是指国家机关依法制定有关行政管理的普遍性规
46、范的行为。它是国家实施行政管理的主要手段之一。它包括国家对各类行政事务管理的法律规范，其主要内容有：经济行政管理法规。如国民经济计划编制行办法等。民政行政管理法规。如革命烈士褒扬条件等。军事行政管理法规。如中华人民共和国兵役法等。外事行政管理法规。如国务院关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定等。公安行政管理法规。如中华人民共和国治安管理处罚条例等。司法行政管理法规。如中华人民共和国公证暂行条例等。教育、科技、文化、卫生、体育等方面的行政管理法规。如中华人民共和国教师法、 中华人民共和国学位条例、 中华人民共和国发明奖励条例等。采取行政措施的行为，是指国家行政机关依据行政管理法规所采取的单方面
47、的、具体的、能直接产生法律效果的行政行为。它是国家行政机关依法管理国家行政事务的主要手段之一。它的具体表现形式多种多样。就其性质而言，最主要的有：命令。行政机关依法命令相对一方作为或不作为的行政措施。指示。是指对下级机关布置工作；阐明工作活动的指导原则基本要求的行政措施。审批、批准和拒绝。审批是对相对一方提出的申请进行审核，准备批准或拒绝的行政措施。批准是对相对一方的申请不予同意时的行政措施。请示、批复和批转。请示是指下级机关向上级机关请求指示和批准的行政措施。批复是上级机关向下级机关答复请示事项的行政措施。批转是上级机关将下级机关的规章、报告等，加上批示意见后转发的行政措施。许可21和免除，
48、许可是针对一般人禁止的行为，对特定的人或特定的事解除禁令的行政措施。免除是针对一般人负有作为义务的行为，对特定的人免除其义务行政措施。赋予和剥夺。赋予对特定的对象依法设定法律上的能力或权力的行政措施。剥夺是对特定的对象依法使之丧失法律上的能力或一定权力的行政措施。代理和受理。代理是代理人在授权范围内以被代理的名义参与行政活动的行为。受理是行政机关对他人的行为表示受领的行政措施。确认和证明。确认是发生争议时，以判断或认定而宣告特定的法律事实或法律关系是否存在的行政措施。证明是行政机关证明某种法律事实或法律关系的存在的行政措施。通知。是指使相对人知悉某种事件的行政措施。采取行政措施的行为和制定行政
49、管理法规的行为虽同为行政行为，但二者却有一定的区别：从实施的主体上讲，采取行政措施的行为只能是国家行政机关，制定行政管理法规的行为不仅有行政机关，而且还有权力机关。从实的对象上讲，采取行政措施的行为都是具体地针对特定的人和特定的事件。而制定行政管理法规的行为则是一种抽象行为，它不直接处理具体的事件。从实施的实质上讲，采取行政措施的行为实质是一种行政执法行为，而制定行政管理法规的行为实质是一种行政立法行为，它不能直接产生法律效果，只有通过具体的行政措施才能使行政管理法规产生它的法律效果。（三）行政监督法。社会主义国家是以生产资料公有制为基础的国家，行政管理的其广泛，从而因管理不当，失误以至违法而公民的利益遭受损失或损害，是很通信班避免的。为了使这种现象减少到最小限度，甚至根除，就必须加强行政监督法。所谓行政法是指对国家行政机关及其工作人员的行为实行法制监督的法律规范。它的内容主要包括审计监督（如国务院批转审计署关于审计工作几个问题的请示的通知、报刊监督法规（如中共中央关于在报纸刊物上展开自我决定、信访监督法规，如国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示）、以及行政诉讼法规（如22中华人民
