1、2.1 核心概念的界定 2.1.1 城市化城市化是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程。城市化也意味着城镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程。城 市 是 人 类 文 明 的 标 志 ， 是 人 们 经 济 、 政 治 和 社 会 生 活 的 中 心 。 城 市 化的 程 度 是 衡 量 一 个 国 家 和 地 区 经 济 、 社 会 、 文 化 、 科 技 水 平 的 重 要 标 志 ， 也是 衡 量 国 家 和 地 区 社 会 组 织 程 度 和 管 理 水 平 的 重 要 标 志 。 城 市 化 是 人 类 进 步必 然 要 经 过 的 过 程 ， 是 人 类
2、 社 会 结 构 变 革 中 的 一 个 重 要 线 索 ， 经 过 了 城 市 化 ，标 志 着 现 代 化 目 标 的 实 现 。 然 而 ， 仅 仅 看 到 城 市 化 所 带 来 的 丰 硕 成 果 而 赞叹 是 远 远 不 够 的 ， 城 市 化 过 程 并 不 一 定 是 一 曲 美 妙 的 乐 章 ， 像 很 多 进 步 一 样 ，城 市 化 过 程 中 也 夹 杂 着 许 多 不 和 谐 之 音 。 正 确 认 识 城 市 化 所 带 来 的 影 响 ， 并采 取 必 要 的 措 施 认 真 的 予 以 解 决 ， 对 我 国 有 着 重 要 的 意 义 。2.1.2 失地农民
3、失地农民这一词汇与我国所处的时代紧密相关，失地农民问题的产生与农地征用密切相关，可以说是伴随着农村土地征用出现而产生的。目前， “失地农民”一词的使用频率已经越来越高。在中央及各地政府的法规条例中关于失地农民已有所界定，根据中华人民共和国土地管理法等有关法律规定，所谓失地农民，是以农业合作社(村民小组、生产队)为单位，经核查扣除村民宅基地、农村集体二、三产业建设用地和公共建设用地后，经区国土资源局确实认定人均实有耕地不足 03 亩和农村集体经济组织土地全部征为国有用地而撤销建制和尚未撤销建制并部分办理或未办理农转非人员的农民。从以上概念界定可看出， “失地农民”具有两点鲜明特征：一是具有农民身
4、份，二是丧失原享有土地使用权、承包权、经营决策权。鉴于本文研究对象为失地农民社会保障，故本文对于失地农民概念的界定，需要考虑是否享有社会保障的因素。因此，本文研究的失地农民界定为由于工业化、城市化进程而导致土地被征用，失去了原有土地的使用权、承包权、经营决策权，并且没有被纳入到城镇社会保障体系中的农民。 2.1.3 社会保障 社会保障（social security）一词最早出自美国 1935 年颁布的社会保障法 。美国 1999年出版的社会工作词典将社会保障定义为：“一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。 ”新大不列颠百科全书对社会保
5、障的定义是：“社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇。 ”国际劳工局对社会保障的界定是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾以及对有儿童的家庭提供的补贴(1984)。孟醒： 统筹城乡社会保障第 6 页，经济科学出版社，2005 年 1 月第一版。 在中国，一些学者根据自己的理解也给社会保障下了不同的定义。陈良瑾教授在社会保障教程中将社会保障定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权
6、利予以保障的社会安全制度” 。陈良谨：社会保障教程 ，知识出版社，1990 年版，第 5 页郑秉文在社会保障分析导论中认为“社会保障是与社会主义市场经济的体制基础相适应，国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度” 。郑秉文、和春雷：社会保障分析导论 ，法律出版社 2001 年 1 月版，第 3 页郑功成教授认为“社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称” 。郑功成：社会保障学 ，商务印书馆，2000 年 9 月版
7、，第 11 页查阅大量资料后，调研小组成员在社会保障制度概论查阅得出：社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障、分散个人风险，以保证劳动力再生产、社会稳定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。2.2 社会保障的相关理论2.2.1 社会保障的现实性一般而言，社会保障是国家面向全体国民、依法实施的具有经济福利性的各项生活保障措施的统称，是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。 在中国，社会保障体系由社会救助、社会保险
8、、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成。其中：社会救助旨在免除国民生存危机，保障起码生活，它被看成是政府的当然责任；社会保险构成社会保障体系的主体，旨在解除劳动者的后顾之忧，增进劳工福利，它建立在劳资分责、政府担保的基础之上；社会福利则是实现全体国民分享国家发展成果的基本途径。在这一体系中，养老保险、医疗保险、社会救助及相关社会服务等构成了支撑整个社会保障体系的基本骨架。 回顾中国历史，一个不容忽略的事实，就是历次大规模的农民起义都是以救荒措施废驰下的大灾荒为背景，以抢米抢粮为前奏，结果是社会大动乱，甚者导致朝代更迭，这几乎是中国历史的公例。当然，也有例外，如唐代贞观年间亦发生过
9、天下大旱，但因仓储后备等救荒措施得力，灾害频发并未酿致社会动乱，反而成就了强盛的贞观之治。因此，历代统治者凡重视保障民生并建立完备的救荒措施者，即使遭遇大灾，也通常能够消灾化险、转危为安。2.2.2 社会保障的风险理论社会保障作为国家解决其社会成员可能遭遇的各种自然风险(年老、疾病、生育等) 与社会风险( 工伤、失业等)而采取的规避、补救措施，其保障能力本身也面临着很大的不确定性。社会保障风险作为一种公共危机，其最终是以政府承担支付兜底责任的，风险事件一旦发生，将造成公共财政支出的增加，势必造成对公共利益的损害，甚至导致社会动荡、制度崩溃。在这样的背景下，加强对社会保障风险基本理论研究，详细把
10、握社会保障风险的分类、基本特征，积极探索社会保障风险的防范措施，对于创新社会保障研究方法、方式，完善社会保障理论体系建设，推动中国社会保障制度的完善与发展，从而实现社会的和谐稳定具有极为重要的理论和现实意义。一、社会保障风险及其分类风险是指未来事件发生及其事件发生造成损失的不确定性。风险是由风险因素、风险事件和风险损失三者构成。社会保障风险则是未来社会保障事件发生及其事件发生造成损失的确定性或不确定性。例如养老事件的发生及其造成的损失是确定的，而工伤、医疗事件发生及其造成的损失是不确定的。社会保障风险是一个复杂的系统，其本质上是政府风险。如果按风险的性质分类，社会保障风险可分为：纯粹风险和投机
11、风险。纯粹风险是只有损失机会而没有获利可能的风险，社会保障绝大多数风险如养老、工伤、医疗、生育、失业等均属此类。投机风险是既有损失的可能也有获利机会的风险，如社会保险基金投资风险就属此类如果按风险发生的原因分类，社会保障风险又可分为：(一)自然风险。因各种自然灾害和物理现象以及自然规律所造成的风险。如自然界发生的地震、海啸、泥石流、旱灾、涝灾等灾害，以及不可违背的年老的自然规律，当这些事件发生，进而导致社会保障资金收入意外减少或支付意外增加，就会导致社会保障偿付能力下降，极大地影响人们的基本生活和社会的稳定和谐。(二)责任风险。由个人或团体在社会上的行为导致的风险。如企业负责人玩忽职守、责任心
12、不强而导致的工伤事故风险；医生在诊治过程中因各种原因而导致的医疗风险；又如各级政府有关消费品分配及民生政策不到位引发的救助风险；城市化进程中导致的“失地”风险；自然生态破坏，加上疾病防控不力而爆发的恶性传染病、流行病风险。此外，由于信息的不对称和社会保障本身公共产品或准公共产品的性质，导致的社会保障政府职能“失灵” ，制度丧失公平或损失效率的风险、 “动力真空”风险和道德风险等皆属于此类风险。(三)经济风险。在经济发展过程中，由于受市场因素影响政府的经济决策失误，或者经营者经营管理不善而导致的失业风险和资金增值受损风险。社会保障制度的运行受到宏观经济运行状况、制度演化的历史进程、金融市场的发育
13、完善程度等经济因素的影响，比如经济危机爆发，企业破产，银行关闭导致的失业风险；又如通货膨胀导致的社会保障基金贬值，影响基金支付能力，实际保障水平下降的风险。(四)政治风险。作为多数国家实现政治目标的一种重要手段，社会保障由于某些政治举措的变动或者政治事件的发生而产生经常性变化甚至中断的风险。比如，由于政局不稳或者因为执政党或领导人的更换，导致社会保障丧失稳定的财政来源，因而无法实现对参保人的承诺的风险。又如，由于执政理念的不同使社会保障体系发生变化，进而导致社会保障制度复杂化，使社会保障丧失实现社会公平性的功能，无法保障参保人的基本生活的风险。6 研究结论与研究的局限性土地是农民生活的最基本保障，是农村稳定的基础。近年来，随着我县工业化、城市化进程的快速推进及油田开发规模的不断扩大，大量农村土地被征用，越来越多的农民成为失地农民。如何解决好失地农民的就业和社会保障问题，已经成为当前社会关注的热点之一。为此，4 月下旬至 6 月下旬，由宋立业、宋建明副主席带队，部分政协委员及相关部门负责人组成专题调研组，对全县失地农民就业和社会保障情况进行调研。现将有关情况报告如下。参考文献失地农民调查问卷致谢
