1、1推进综合监管我们常常会接到基层政府安全监管系统读者的电话，询问有没有探讨关于安全生产综合监管的文章。在近几年综合监管工作实践中，综合监管工作涉及的行业、领域多，职能交叉重叠，矛盾问题较多。在这种情况下，如何对全国乃至一个地区的安全生产进行有效的综合监管，是安全生产综合监管部门面临的一项重大课题。 2003 年，国家安全生产监管局调整为国务院直属机构时，就提出了综合监管的职能。2005 年升格为总局以后，又规定国家安全生产监管总局要依法行使综合监管职权。前国家安监总局局长李毅中在2005 年 6 月的一次讲解安全生产法的报告会上谈到：“中央要求各级安监局要站在全局的高度监督行业主管部门，监督下
2、级政府做好安全生产工作。温家宝总理明确指出,安监局的提格就是要增强政府安全监管的权威性。 ”国家安监总局副局长梁嘉琨今年 2 月 11 日在关于“坚持安全发展，推进综合监管”的报告中指出: 我国行政体制改革的总体设计框架是决策、执行、监督，三者相互制约又相互协调。安全监管扮演监督者的角色，对行业主管部门实行外部监督，对地方政府实行层级监督，这是安全生产监管体制的关键点。这样，就明确了综合监管的法定职责和对象。 推行综合监管的法律依据，一个是安全生产法第九条的规定；另一个是本届政府在新的“三定规定”中给予安监系统监督检查国务院有关部门和地方人民政府的安全生产工作的职能。读者之声 基础不能削弱20
3、09 年第 1 期“卷首语”栏目基础不能动摇一文，从山西一家老纺织企业停产、一位年富力强的安技科科长下岗谈到这次危机对我国实体经济的影响，特别是对企业安全生产队伍的影响，不禁让人担忧。企业安全管理队伍是安全生产的基础，这个基础关乎企业的生存与发展，因而是万万不能动摇的。 “基础不牢，地动山摇” ，的确如此。有些企业的领导总是把安全管理看作是“软件” ，多一个人少一个人、抓得紧点儿或松点儿都无关大局，所以在实际工作中常常把“安全第一”置之脑后。在他们的工作日程中，安全工作总被当作可有可无的“尾巴” 。 近日，我得到了一家建筑企业的 “内部消息” ，因市场不景气，这家企业准备裁员，在高层领导会议上
4、，初步研究了裁员的目标和范围，包括哪些人呢？第一是政工科，第二是安全科，第三是工会。裁员就从这几个部门下刀。由此看出，在这家企业的重要决策中， “安全第一”的宗旨被漠视，安全工作被排到可有可无的位置。用这样的指导思想来管理企业、对待安全工作，这家企业的“基础”着实令人担忧。 北京顺义读者李德胜 “亲自试”与“回头看”2009 年第 1 期“它山之石”栏目“五确保”筑乡镇安全监管防线一文中，有一幅名为市长冯斌亲自试用城镇消防栓是否有效的图片，真实再现了安全检查工作中一个难忘的瞬间。 （剩余1282 字）坚持安全发展 推进综合监管近年来，我国各级安全生产监管部门全面落实科学发展观，坚持安全发展的理
5、念，认真履行安全生产综合监管职能，积极探索开展综合监管工作的措施、途径和手段，逐步构筑了“分类指导、职责明晰、条块结合、运行有序、机制完善”的安全生产综合监管机制和总体格局，全国安全生产综合监管建设取得了长足的进步。但是，在综合监管工作实践中，很多地区也都遇到并提出了同样的问题：安全生产法等法律法规中并没有对综合监管的内容作出明确的规定。安全生产综合监管管什么、怎么管，缺乏可操作的具体规范，综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准。2综合监管工作的法律规定不具体，缺乏可依据的基本规范；综合监管职责范围不明确，缺乏应有的职责“边界” ；综合监管体制定位不清晰，缺乏有力的抓手；综合
6、监管权责运行不对称，缺乏权威性等等。为此，就综合监管的上述问题应如何解决，记者采访了国家安监总局副局长梁嘉琨。 记者(以下简称“记”)：综合监管是各级安监机构的法定职责，安监队伍对综合监管工作的认识水平、把握程度、运作能力及实际效果，不仅对各级安监机构的地位、形象和权威至关重要，也对整个安全生产形势有着重要的影响。因此，综合监管是各级安监机构一项非抓不可、非抓好不可的重要工作。综合监管 特点 问题 对策安全生产法第九条明确规定：国务院负责安全监管的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全监管的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。安
7、全生产综合监管工作是国家安全生产监管总局及各级政府安全监管机构的一项重要工作职责。安全生产综合监督管理是在新形势下安全生产工作面临的跨部门、跨行业实施宏观管理的新课题，涉及公路、水运、铁路、民航、建筑、消防、农业、水利、电力、军工、民爆、特种设备、旅游、教育、邮政、电信、体育、林业、气象等行业领域安全管理的相关主管部门。综合监管特点有哪些，综合监管工作的内涵和外延是什么，综合监管工作的内容、方法和途径是什么，是当前亟需解决的问题。2008 年 9 月上旬开始至 11 月上旬，国家安监总局组织开展了进一步加强安全生产综合监管工作的专项调研。通过调研，对全国安全生产综合监管工作的现状、存在的问题和
8、不足等进行了了解和研究分析，提出了进一步加强和改进安全生产综合监管工作的措施。 综合监管工作主要特点 协调配合是综合监管工作的主要方式 在近年的工作中，各地各级安监部门对相关部门就安全生产工作所做的安排部署给予了支持和配合，稳步推进各行业的安全生产工作。巩固 提升综合监管水平2008 年以来，北京市安全生产综合监管工作以确保实现“平安奥运”为目标，将安全生产工作全面融入“平安奥运行动”之中，以隐患排查治理工作为主线，以安全生产百日督查专项行动为动力，创新监管思路，采取超常措施，加大工作力度，狠抓责任落实，努力为奥运会创造良好的安全生产环境。北京市安监局通过构建工作机制、加强安监队伍建设、对重点
9、行业领域进行专项整治等方式，为形成北京良好的安全生产综合监管工作格局打下了坚实的基础。奥运会在北京的历史上是一个特殊时期，随着奥运会的结束，北京市安监局在坚持奥运期间构建的安全生产综合监管工作机制的基础上，将开始新的探索。 构建 5 项工作机制北京市安监局在综合监管工作中注重探索方法、总结经验，通过多种手段建立工作机制，查找重点行业领域的问题及隐患，对全市的隐患情况做到底数清、情况明，并且有针对性地督促政府有关部门落实安全监管责任，增强综合监管工作实效。通过实践，北京市安监局提炼出了 5 项工作机制。 联合发文机制联合发文机制包括 2 个方面，一是在年初即对本年度安全生产工作与行业监管部门进行
10、联合发文，尤其是针对重点行业领域的联合发文。2008 年初，北京市安监局与市建委、市旅游局、市体育局、市3商务局、市农业局等 11 个部门共同确定了全年行业安全生产监管工作计划，并联合下发文件以指导区县局工作，如：北京市安监局与市旅游局联合发布了关于加强奥运之年旅游行业安全生产监管工作的通知 ，明确了本年度旅游系统安全生产工作的要点。举安委办之力国家和地区的安全生产委员会作为负责全国和本地区安全生产统一指导和综合协调的非常设性机构，全面统筹全国和本地区的安全生产工作。而作为安委会日常工作机构的安委办，则承担着具体的工作事务。在安全生产综合监管领域，安委办因其特殊的角色及职责，成为一支不可或缺的
11、力量。上海市安监局在新形势下充分利用安委办这一平台，为上海市综合监管工作的顺利开展铺平了道路。 树立 3 种理念为有效发挥综合协调功能，构筑本市大安全格局，上海市安委办从树立 3 种理念、理清职责定位、建立完善 8 大机制入手，努力打造出综合监管工作大平台。 “共赢”理念。安全生产工作涉及方方面面，若要在推进工作向前发展的过程中取得一定成效，就需要各方面的支持配合，树立“共赢”的理念，形成齐抓共管的局面，协同作战，联合推进。 “创新”理念。随着社会大环境的发展，安全生产工作也在不断变化。因此各级安委办和安监部门必须以创新的理念去思考和解决各类矛盾、问题。只有不断创新，才能使各项工作趋于规范，并
12、在规范中不断发展。 “有所为，有所不为”理念。安委办作为安委会的日常工作机构，当仁不让地要发挥好牵头作用。但也要学会在幕后为政府领导出主意、当好参谋。明确定位 找准着力点综合监管是各级安监部门的工作重点，也是工作难点，更是考量安监人员履职能力和执政水平的试金石。近几年，重庆市安监局对安全生产综合监管工作逐渐重视，综合监管的权威逐步提高。特别是国务院出台了生产安全事故报告和调查处理条例 安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定等一系列法律规章，进一步突出了综合监管部门在安全生产工作监管中的负责地位和综合监督作用，为安监部门开展综合监管工作提供了有力的武器。在几年来的安全监管实践中，重庆市安监局从
13、找准工作定位及监管着力点入手，积极探索综合监管工作的方式方法，取得了一定成效。 “5 个争取”进行定位为了做好综合监管工作，重庆市安监局注重研究自身特点，把握自己的角色位置，制订并执行“三不原则” ，即：综合监管部门不做总承包、不做武林盟主、不做垃圾箱。一定要做到“有所为有所不为” ，既不包办替代相关部门的工作，也不无所作为；既加强综合监督，又防止陷入具体事务之中。采用争取支持、协调、查处、督办、牵头、建议、评价等方式进行宏观、全面、全方位监管。在具体工作中，做到了“5 个争取” 。 在“平安重庆”的建设中，重庆市安监局主动向市政府主要领导汇报工作，使其了解、理解和支持安监工作。建立工作机制山
14、东是全国的经济大省，全省规模以上工业企业有 3 万 5292 家；已开发利用的矿种有 87 种，共4有煤矿生产矿井 220 对，非煤矿山 5548 家；危险化学品从业单位 3 万 2561 家；烟花爆竹生产经营单位 3 万 2952 家；民爆生产企业 14 家；特种设备 37.5 万台。截至 2008 年底，全省公路通车里程达21.6 万 km，其中高速公路通车里程 4033km；机动车保有量为 1498 万辆；海岸线长 3024km；各类渔业船舶 10.3 万艘。 山东省的经济发展状况，决定了安全生产综合监管任务艰巨而繁重。近年来，山东省安监局紧紧围绕“党委领导、政府监管、行业管理、企业负责
15、、社会监督”的安全生产工作大格局，认真履行综合监管职责，逐步建立健全了安全监管的 3 个体系和 3 项机制，将安全生产综合监管工作纳入法制化、制度化、规范化的管理轨道，有力地促进了全省安全生产形势持续稳定好转。 建立 3 个体系建立综合监管组织保障体系 安全生产综合监管涉及各个行业领域，是一项复杂的社会管理系统工程。做好综合监管工作，必须有专门机构管、专业队伍抓、专职人员落实。近年来，山东省一直把加强安全生产监管机构和执法队伍建设，作为整个安全生产工作中的关键环节、治本措施。 （剩余 2913 字）把握特征 准确切入2008 年，安徽省道路交通、铁路交通、农业机械、工矿商贸 4 个行业(领域)
16、 事故起数和死亡人数实现“双下降” ；而民航飞行、渔船、农电 3 个行业(领域 )则全年无伤亡事故。但是，综合监管行业(领域)发生伤亡事故起数和死亡人数的比重仍较大，分别占全省总伤亡事故起数和死亡人数的 99.05%和95.62%。如何更好地发挥安全监管部门的综合监管作用，促进重点行业( 领域)安全生产形势的稳定好转，成为安徽省安全监管部门面临的重要课题之一。 综合监管行业(领域)的安全状况直接关系到一个地区的安全生产整体水平，因此必须集中力量做好这项工作。近年来，安徽省安监局认真总结并牢牢把握综合监管的特征，找准工作切入点，促进全省综合监管工作的顺利开展。 把握 5 大特征安徽省安监局通过深
17、入调查和系统分析，结合自身工作特点及地域特色，总结出综合监管工作的5 大特征。 一是综合监管工作无行政许可手段，缺乏指导、协调和监督的权威性和有效性；二是监管以间接方式为主，综合监管部门的作用必须通过有关主管部门才能发挥；三是综合监管涉及的行业(领域) 多，需要监督、检查、协调的工作量大；四是综合监管面临的难点问题多，协调难度较大。清层次 明内容 建机制综合监管是安监部门的法定职责，安监队伍对综合监管工作的认识水平、把握程度及运作能力，深刻地影响着整个安全生产形势。近几年，福建省安监局认真分析综合监管的工作层次、内容、要点、要求及方法，从构建综合监管的工作机制入手，确保本省综合监管工作的顺利开
18、展。 清晰工作层次从政府部门在安全生产工作中所处的地位、层次及角色分析，综合监管、专项监管与行业管理三者虽然都从事并推动安全生产工作，但并不处于同一平面、同一层次、同一角度，它们的定位、性质、5职责、内容、角度、手段、方式及承担的责任明显不同。综合监管工作有着独特的工作层次，主要表现在 6 个方面。 从工作定位看，综合监管是层次较高、较为宏观的监管。在安全生产工作中，综合监管所处的层次要高于专项监管、行业管理部门，它们之间不是行政上的领导与被领导的关系，但综合监管部门可以对专项监管、行业管理部门的安全生产工作情况进行指导、协调、督促与检查。 从工作性质看，综合监管是综合性、全局性、全面性的监管，其工作立足点、着眼点和着力点是要保证安全生产工作的方向、思路、格局和目标得以实现。 从工作内容看，综合监管的工作对象主要是下级政府及安全生产专项监管部门、行业管理门，工作重点在于对这些部门的工作进行协调、指导、督促及检查，而不是代替、包办具体工作，也不是对生产经营单位进行具体的管理和检查。
