1、公共行政学复习笔记第一章第一节 公共需要与公共服务1、社会公共需要（一）需要的含义：是一种心理现象，即人们对其生存及发展的内外环境的某个方面感到匮乏的一种心理感受。引申为能够满足人们这种心理感受的一切物质和精神资料的总和。分类：个人需要、组织需要和社会公共需要或物质需要、精神需要等。（二）社会公共需要：是指社会全体成员或绝大多数成员在正常社会生产和生活中的共同需要。1、是与个人需要、集团需要相区别的2、是除政府以外，其他社会组织和市场不能满足或提供的需要3、具有全体社会成员的平等享受性（3）现代公共需要的基本内容1、维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要。比如：国防、公安、外交等2、维护经济秩序
2、和市场交易秩序的公共需要。比如：市场监督、知识产权保护、公正司法等。3、为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共需要。比如:义务教育、公众医疗、公共交通等。4、建立社会资源保障体系、扶助弱势群体的公共需要。5、公共资源与公共财产管理的公共需要、比如：环境保护、国有资产管理等。6、保护和扩大公民人权的公共需要。（4）社会公共需要与政府1.社会公共需要是政府存在的原因；（1）公共产品或公共服务的非排他性和非竞争性决定其无法定价，市场机制无法起作用，私人部门无法提供（2）纯公共产品决定政府的活动范围2.公共需要决定政府的活动范围。二政府公共服务（一）公共产品1，社会产品：在一定时期内，全体社会成员
3、所创造的劳动和产品的总和。2，公共产品的分类(1)纯公共产品 :也就是基本公共产品。核心公共产品，是指政府向全体社会公民提供的完全非排他性、非竞争性的公共产品。一般具有法定性。比如：义务教育、国防、外交、公安、环境保护等。 （强制力、组织力、财力）（2）准公共产品：也就是混合公共产品。比如：高等教育、公共工程、公共设施等。（2）公共服务1.公共服务的定义：以政府为主的公共部门为满足社会公共需要，提供公共产品的劳务或服务行为。2.公共服务的内容（1）政府提供纯公共产品的公共服务（2）政府和其他公共部门提供准公共产品的服务（3）政府管制私人部门的管制性公共服务。比如：质量监督、卫生监督、技术标准、
4、安全监察等3，政府提供公共服务的基本方式多元化提供（1）政府公共部门提供的方式，主要提供基本公共产品（2）第三部门提供：既非政府组织、非营利性组织，主要是提供准公共产品（3）私人部门生产，政府提供（4）政府公共部门、第三部门、私人部门共同提供。比如：社区安全4，公共服务的多元化的必然性（1）社会公共服务需要的多元化（2）社会公共服务需要急剧增长而政府公共服务供应能力有限：财政限制，公平目标等（3）政府垄断提供（一元化提供）导致的低效率或“政府失灵”：缺乏利润动机；缺乏控制成本的积极性；信息不对称，暗箱操作；寻租和腐败等第二节 公共行政与公共行政学一，公共行政的概念（1）公共行政的含义：是指以国
5、家行政机关为主的社会公共管理组织处理公共事务、为社会提供公共服务的管理活动。1，公共行政首先是“公共的“公共行政的公共性内涵第一，公共权力 第二，公共需要和公共利益 第三，社会资源 第四，公共产品和公共服务 第五，公共事务 第六，公共责任 第七，公平、公正、公开与公民参与（公共行政以“以人为本、公民第一”为核心原则）2，公共行政是“行政”行政：以政府为主的公共管理机构依法对社会公共事务的一系列管理活动的总和，包括政府对社会公共事务的管理即公共管理和政府对自身组织的管理即行政管理，总称公共行政管理。注意：严格讲，行政。行政管理，公共行政。公共行政管理这几个概念是有区别的，各有侧重，但是目前在中国
6、行政管理领域，默认是通用。行政管理强调的事政府对社会的公共管理活动，重在活动，重在具体职能。公共行政主要包括决策，组织，协调和控制四大职能（2）公共行政、非政府组织与私人行政的区别1,社会资源配置的三大机制（1）政府权威机制政府行政;以政府为主的公共部门运用公共权力配置社会资源，向社会提供公共产品的机制，具有公共性、法制性、权威性等特点（2）社会资源机制第三部门行政（3）市场机制2，区别（1）从活动范围来看公共行政:提供基本公共产品和部分准公共产品第三部门：提供特地准公共产品和部分私人产品私人部门：提供私人产品（2）从行政（管理）目标来看公共行政：以实现社会公平。公正为宗旨，向全社会提供公共产
7、品，具有公益性（3）从运行基础来看公共行政：财政收入和财政支出为基础，整合社会资源第三部门行政：以各种无偿捐款，捐赠为基础私人部门：市场经营获取利润为基础（4）从运行机制来看公共行政：依法行政，依靠国家强制力推行第三部门行政：依组织成员同意或协商进行，受契约约束，依互惠合作，沟通协商运行机制（5）从工作人员运用方式来看公共行政：一般采用公务员制，人员运用采取考任（考试） 、选任（民主选举） 。委任（上对下委托） 、还有聘任（技术官僚）形式。第三部门：一般是志愿形式。 （一般是选任）私人行政：主要是采取聘任制（6）从组织形式来看公共行政：采用金字塔式的官僚组织形式，专业分工、层次节制、命令服从的
8、集权制。制度化等级组织。第三把部门行政：非等级的分权化的网络式组织体制，相互协商，平等合作私人部门：多采用服役制，公司组织形式。（3）公共行政与政治统治的区别与联系1，公共行政与政治统治的联系政治决定行政，行政作为一种国家队活动总和是为行政服务的；政治依赖行政，政治意志或利益只有通过行政活动才能实现；政治通过立法、人事或行政监督控制行政。2，公共行政与政治统治的区别根本区别：政治是国家意志的决定，是对社会利益的权威性分配，是社会各种利益主体维护自身利益的行为即关系；行政则是国家意志的执行，是社会利益的现实的、具体的配置过程，即政府通过公共管理满足社会公共需要的活动；公共行政具有相对独立性，政府
9、不能任意干预，必须依法进行。具体区别A,人员运用机制不同政治领导人：民主选举和政治任命行政人员：公开，竞争考试，投票表决B，决策过程不同政治决策：由立法机关集体决策，投票表决行政决策：由首长C，权利安排不同政治权力：分权制衡，权力是自下而上的授权行政权力：首长负责，权力集中，权力自上而下的授权D 权力运行机制不同政治权力：依赖于集团的集体博弈，是利益集体的斗争和妥协行政权力：行政组织的层次节制上下级之间的命令与服从，职权责相一致E，活动目的不同政治活动：追求社会利益的分配，各利益集团即政治活动主体都追求自身利益的最大化，是自身利益的代表者行政活动：公共行政追求的是社会公共利益，公共行政主体没有
10、自身利益要求，是社会公共利益的代表者和保护者F 操作技术不同政治活动：依赖于政治斗争的艺术，专业性、科学性不高行政活动：是专业性、技术性活动，依赖于专门的科学知识二，公共行政的主体与客体（1）公共行政的主体以政府为主的公共管理组织1，政府是公共行政的最主要的主体，是公共管理组织的主导。（1）对政府的理解广义的政府：即国家权力机关的总称，等同于国家中义的政府：包括国家行政机关和依法成立的各种享有行政权的独立机构。比如：美国联邦储备局、荷兰科学研究委员会等狭义的政府：即国家行政机关（2）政府主体的二次划分政府：包括中央政府和地方政府其中，中央政府负责提供全国性公共产品的提供；地方政府负责提供地方性
11、产品政府行政机关：即政府内部的专业性执行机关，比如中央政府的各部位，省级政府的各厅局等行政首长：即行政领导，包括四类人员A，政府首脑：指议会制下的总理，首相；总统制下的总统，总理等。一般由普选产生，是最高行政机关的领导机关，拥有最高行政权，对议会或选民负责B,政府首脑以下的高级政务类行政首长，比如：副总统，副总理等C，政务首长以下的各级常务首长，比如：各部部长，局长等第四权力D，宪法和法律特殊授权的行政官员政府普通公务员县官不如现管2，独立行政机构：初政府以外的，依法成立的享有公共行政权的承担专业性较强的单一行政事务的公共管理机构比如：香港的廉政公署，美国的联邦储备委员会，英国的大学委员会等独
12、立行政机构的增多是民主行政的发展趋势，比如行政监察，行政审计独立的呼声等。（2）公共行政的客体公共事务1，国家事务：全国性统一的行政事务，比如：国防、外交、海关、公安等。2，共同事务：涉及区域广泛，利益集团众多、跨行政区域、需要多方面协调的公共事务。比如：流域环境治理、大区域经济合作、跨地区打击犯罪等3，地方性事务：行政地方性公共事务。比如：城市环境保护、城市公共事业管理、城市交通、县城经济管理、乡镇管理等。4，公民事务管理：对涉及公民权力的公共事务的管理。比如：户籍管理、人口控制、老龄、 、工作等对于公共行政的客体，还有另外一种意见，即认为公共行政的客体是社会公共事务，是政府处理与其他社会组
13、织，政府与公民的关系。因此，把社会组织与公民作为公共行政的客体。1，经济组织：一切以营利性为目的的组织，即各种企业2，社会组织：一切非营利性组织3，政治组织：一切以政权为目的的租住，比如：政党等4，科教文卫组织5，新闻舆论组织6，公民（3）公共行政的范围，原则与作用1，公共行政的范围公共领域（1）公共行政提供纯公共产品和部分准公共产品，满足社会公共需要经济类公共产品，比如财政政策、货币金融政策、产业政策、收入政策等。政治类公共产品，比如外交、国防、公安等社会类公共产品，比如社会保障、社会救济、环境保护等科教文卫公共产品（2）公共行政不能提供私人产品，不能随意干预市场机制和社会资源机制2，公共行
14、政的原则（1）法治原则：即依法行政，越权无效（2）服务原则：公共行政就是向社会提供公共服务，满足社会需要，公民第一，顾客至上。（3）效率原则：公共行政讲求经济、效能与质量的统一经济：行政成本最小化，服务质量最优化效能：公共行政要公平、公正、公开，追求社会效益最大化质量：最大程度满足社会需要。即公民满意3，公共行政的作用（1）导向作用：即政府是整个社会的领航员和掌舵者，确立社会发展的目标和战略，决定社会的发展方向，主导社会的发展进程。比如：“三个有利于” 、科教兴国、西部大开发等（2）管制作用：政府凭借权威性、强制性行政权力。协调和控制各种社会关系，维持社会的良性运转社会性强制：即政府通过对社会
15、关系的控制和协调，保障社会公平稳定。比如：社会保障、反歧视等经济性强制：即通过对经济关系的控制和协调，维持宏观国民经济的稳定，对市场进行监管，维持正常的市场秩序（3）服务作用：政府提供公共产品，兴办公共事业，提供公共服务，维持整个社会的可持续健康发展。比如：科教文卫、环保等等（4）扶助作用：政府对贫困地区、弱势群体给予帮助和支持第三节 公共行政学的产生与发展一，公共行政学的酝酿时期1，以自由市场为基础的“守夜警察”的政府理论。亚当斯密的国富论中提出国家的职能：国防职能、政府的执法与司法职能、建立并维持某些公共机关和公共工程。2，法治国家理论与分权学说政府不能侵犯公民权利；任何人非经正当法律程序
16、不得被剥夺生命、自由和财产；确立人民主权和限权政府的原则；确立法治而非人治的原则等早期公共行政学研究时期1，背景：自由资本主义向垄断资本主义过渡，垄断组织形式二，公共行政学的出现1,公共行政学的标志是威尔逊的行政学之研究“ 二分法”原则：行政学与政治学应当区分开；一个良好的政府的重大支柱：坚强有力的政务官和效能精干的文官。2，古德诺（1）国家的行政功能与政治功能加以区分，认为行政是国家意志的执行，政治是国家意志的形成（2）行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，为了提高行政效率吧，政府区分政务官和常务官，常务官政治中立。评价：推动了行政学的发展，是行政学成为了独立学科，但是，忽视了政治与行政的
17、内在必然的统一性，过分推崇行政技术和效率，偏离了行政的核心价值公共性。 三，传统公共行政研究时期（1）泰罗的科学管理理论“科学管理之父”使管理由经验管理转向科学管理工作定额原理时间动作分析；能力与工作相适应原理；标准化原理；差别计件工资制；计划和执行相分离原理；例外原则；精神变革。（2）亨利法约尔的一般管理理论“管理理论之父”宏观管理理论确立了行政管理的五大职能：计划、组织、指挥、控制和协调计划：+ 研究未来，确立组织目标，制定工作计划（决策 0组织：建立机构，把人员和物质结合起来，发挥人员和物质的最大利用效能指挥：直到、引领工作人员按照计划努力，以顺利实现既定目标控制：对工作进行监督检查，发
18、现并纠正偏差，保证工作任务按照计划顺利完成协调：围绕组织目标，每个部门、每个人员的具体工作联系和统一起来，消除矛盾和分歧(3)马克思韦伯 “组织理论之父”管理科层组织理论官僚集团组织是适合于一切复杂组织的最有效地组织形式合理合法的职权官僚集权组织的基础传统权力：即世袭权力，是基于人们对传统文化的信仰和对个人的尊重，比如封建世袭制的皇权等超人权力：即个人特殊魅力，主要是由个人奋斗得来的，基于领导者个人的人格、意志权威，比如拿破仑、列宁、周恩来法定权力：是由人们选举出来的，基于法律、制度和契约，这是构成官僚集权组织的基础。制度化专业化等级化非人格化职业化（永业化）固定薪酬，绩效考核4、修正公共行政
19、研究时期（1）行为科学理论假定人是“社会人” ，有着多方面的需要，除经济需要外，还有社会需要，要求受尊重，有归属感和成就感。因此，管理必须为员工发挥能力创造环境，主张授权，分权与参与式管理。其中有影响的理论有：梅奥的人群关系论；麦格雷戈的 X 理论，Y理论，超 Y 理论。1，梅奥的人群关系理论的主要内容，工人是“ 社会人”而不是“经济人”，组织中存在非正式组织（在共同工作中，基于人们的社会和心理需要所形成的组织成员之间的关系等），工作效率或生产效率取决于组织成员的工作态度以及人际关系，新型领导的能力在于保持正式组织的经济需要与非正式组织的社会需要之间的平衡2，西蒙的决策理论的内容决策是行政行为
20、的核心决策即过程A 确定决策目标 B 拟定决策方案 C 最佳方案抉择 D 实施方案 E 追踪决策多方案原则满意性原则5、整合公共行政研究时期（1）背景：20 世纪 60 至 80 年代，第三次科技革命迅速发展，系统论、控制论和信息论运用到管理学研究，管理需研究领域新理论层出不穷，出现了“丛林混战” 。为了整合各种管理理论，人们提出了系统理论和权变理论。6、知识经济时代的公共行政研究（1）背景：20 世纪 80 年代至今，人类社会开始进入知识经济时代。这一时期占主导地位的经济组织形式是跨国公司、风险投资公司和机构投资者为主体的公司机理机构，人类进入全球化的市场经济时期。公共行政事务空前广泛和复杂
21、，人们开始认识到政府失灵现象，迫于财政压力和政府债务负担，政府开始实行公共服务社会化和市场化改革，政府从部分公共产品领域退出，由社会和民间资本提供部分产品，注重发挥市场在公共产品提供领域的作用。（2）公共选择理论1，公共选择和私人选择（1）公共选择：即非市场决策，也叫集体决策、社会决策等，是指人们通过民主政治过程来决定公共产品的供给、需求和产量，是由“一人一票”机制来表决接纳各种政策，所有决定必须一致同意（实际是大多数公共决策采取绝大多数人同意原则公共利益虚无与公共政策失败）（2）私人选择：个人是理性的自利人（经济人） ，天生追求利益或效用的最大化，直到这种求爱到抑制为止。（3）私人选择构成了
22、公共选择的基础，政治决策过程存在着与经济市场相似的政治市场，存在着政治交换，政治决策也根据成本收益原则来进行政治选择（公共选择） ，从而导致政治或政府失败或失灵，即政府干预经济失效或效率低下，导致社会资源浪费和社会灾难的情况。2，政府失灵的表现及原因（1）公共决策失误：公共选择过程存在诸多障碍，困难或抑制因素，政府难以制定和实施合理的公共政策。A 公共利益虚无B 公共决策体制不完善，公共利益缔约困难C 决策信息不完全D 投票人短见：普通公民近视，议员和政府官员迎合这种近视（2）政府扩张和政府增长即政府机构和人员规模不断扩大，政府职能不断扩张，财政预算不断增长，导致社会负担加重A 政府作为公共产
23、品的提供者和外部效应的消除者导致扩张B 政府作为收入和财富的再分配者导致扩张C 利益集团的存在导致扩张D 官僚机构的存在导致扩张E 财政幻觉导致扩张F 税收来源的分散性和使用的集中性导致扩张（3）官僚机构低效率 （效率=幼小成本/成本%）A 公共产品估价或评价困难，追求社会效益而不是经济效益B 政府垄断公共产品的供给，缺乏竞争机制和成本控制机制C 政府机构和工作人员缺乏利益动机D 监督机制缺陷（软弱且信息不对称）（4）寻租与腐败A 寻租：通过利用权力建立起对某一领域的垄断，谋取高额垄断利润的活动，泛指一切利用权力大发横财的活动。B 腐败：一切利用职权获取非法利益的行为3，纠正政府失灵的措施（1
24、）进行宪政改革，匡正政府行为（2）引入市场竞争机制，打破公共产品供给垄断（3）约束财政收支（3）新公共管理运动和新公共管理理论1，理论假设：私营组织的管理通则同样运用于公共管理，政府提高绩效必须引入市场竞争机制，制定和执行顾客趋向的公共政策2，特点：（1）从注重程序和过程转向注重公共产出和公共责任（2）分权的扁平状网络化的组织取代高度集权的官僚组织机构，高级文官由政治中立转向承担政治责任（3）主张政府借用私营部门的管理方法和手段，进行企业管理，加强竞争和政府导向（4）政府职能是掌舵，而非划桨掌舵：政府专注于宏观调控，而不直接提供公共产品划桨：实行公共服务市场化和服务化（4）重塑政府1 含义：用
25、企业家精神重塑一个“企业化政府” ，即在政府向社会提供公共服务时，广泛引入竞争机制，最有效地利用资源2，主要内容（1） 起催化作用的政府：掌舵而非划桨政府专注于决策和宏观调控，实行公共服务市场化和社会化（2）社区的政府：授权而非服务，让民众自己管理自己的事情。争睹不必事必躬亲，要善于授权，鼓励民众参与管理，把控制权和监督权交还给公民，由民众或社区自己管理自己。（3）竞争性政府：在政府提供公共服务的活动中注入竞争机制（4）卓有使命感的政府：由任务驱动取代责任驱动（5）将球效果的政府：按效果而非按投入拨款即转变政府投入产出观念，由只注重投入转向效果（6）顾客导向政府：政府及其工作人员应当树立顾客意
26、识，满足顾客需要（7）赚钱政府：变花钱为赚钱，有收益而不浪费（8）又预见能力的政府：预防而非治疗，防火而非救火（9）分权的政府：从管理登等级集权制到参与与协作的分权制（10）市场导向的政府：引进市场机制，改善公共服务第二章 公共行政职能第一节 公共行政职能概述一、行政职能的含义、特征和地位（一）行政职能的含义行政职能，是指在国家职能系统中，相对于国家立法职能、司法职能而言，指政府依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。（2）行政职能的特征1、政治性（为精英集团或统治者服务）2、公共性（社会性）3、服务性（政府的本质是为人民服务）4、系统性（行政职能是一个完整的、有机的系统）5、动态性（行政职
27、能的动态性是行政职能转变的内在动因）（三）行政职能的地位和作用1，行政职能是国家行政管理的性质、方向、目标的基本体现2，行政职能是建立行政组织的重要依据3，行政职能是行政运行机制科学化、程序化的依据2、行政职能的分类和内容（1）行政的基本职能1、政治职能保卫职能、维持职能、民主职能2、经济职能宏观经济调控、区域经济协调、国有资产管理、基础设施建设、微观管制3、文化职能 文化建设、科学发展、教育管理、医疗卫生事业4、社会职能建立完善社会保障体系、创办公益服务事业、加强环境保护和建设、控制人口规模、加强社区建设，提高人民群众和社会之的自我服务和自我管理的能力（3）行政的运行职能（公共行政职能运行所
28、应该经历的过程、程序或环节）1、决策职能确定公共行政的目标即实施方案、依法确立方案实施具体工作程序、2、组织职能分解目标，明确责任；建立机构，配置人员和设施；明确岗位权责，因岗施人；建立组织指挥系统3、协调职能（针对组织矛盾和冲突）4、控制职能确立控制标准；发现偏差；纠正偏差；监督控制过程3、行政环境与行政职能的关系（1）行政环境的含义行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和。1、政治环境基本要素包括政治体制、政党制度、政治形势和立法制度（1）政治体制确立了政府在社会生活中的地位和作用（2）政党制度决定着行政活动的政治方向、政治目标和
29、行政的地位（决定着政府的强弱）（3）政治形势决定了行政管理在当前的主要任务2、经济环境（1）经济体制决定了政府的基本职能和行为方式（2）经济基础决定政府职能性质（3）经济利益决定行政行为的目标（4）经济实力为政府提供了权力能量（5）物质技术水平的高低以及拥有量的多寡直接影响公共行政活动的效率和水平3、文化环境知识水平、价值、意识形态、行为规范、道德传统4、人口、民族、历史等社会环境因素5、自然环境包括地域环境、资源环境和气候环境因素6、国际环境（2）行政环境与行政职能的辩证关系1、行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。行政环境决定、影响和制约政府职能的目标、内容及履行方
30、式。2、行政职能在适应行政环境的同时，能够能动地利用和改造环境。第二节 现代市场经济中的政府角色1、政府与市场的关系（1）市场失灵：政府干预的前提1、市场机制的优越性：在完全自由的条件下，市场机制能够实现资源的合理优化配置，并给予市场主体自由选择的自由（1）市场决策结构的分散性直接、灵活、有效、并分散经济风险（2）市场动力机构的自利性、自愿性和竞争性有利于调动资源的积极性和创造性（3）市场信息结构的自动性、直接性和有效性有利于资源的合理配置（4）市场经济关系的等价交换，公平竞争和自由开放有利于形成平等、自由、竞争、创新的社会观念2、市场机制的缺陷（1）不能自动调节经济总量平衡（2）不能自动提供
31、公共产品（3）不能自动消除外部效应（4）不能调节自然垄断、规模经济、自然资源等（5）不能解决分配不公的问题（6）不能解决市场成本过高的问题（2）政府干预：防止和纠正市场失灵1、经济和社会发展的规划者2、国民经济的宏观调控者3、市场规则的制定者和市场秩序的维护者4、市场规则的仲裁者5、市场经济运行的参与者，比如公共采购、公共服务等2、政府经济职能与宏观调控1、综合运用财政政策、货币政策和其他政策手段，保障社会供需总量平衡，确保经济稳定协调发展2、制定中长期社会经济发展规划，发展国家和地方经济发展目标3、制定产业政策和相应的投资项目政策，优化生产布局和产业结构4、实施有效的税收政策和财政支出政策，
32、调节行业之间、企业之间、个人之间的收入差距5、建立全国统一的大市场、搞好各种协调工作6、有效控制必须由国家经营的某些产业，保证国民经济有效运转7、提供信息引导，推进市场完善和发展8、建立和完善社会保障体系3、政府与市场的协调与配合（1）典型观点 1、 “守夜人”政府理论2、有计划的商品经济理论3、二次调节理论4、政府主导型市场经济理论（也叫东亚模式） 第三节 政府与企业的关系一、不同理论视角下的政府与企业的关系1、重商主义 （十六十七世纪的西欧）2、自由主义经济理论 （亚当斯密 “守夜人”政府理论）3、凯恩斯主义 （政府干预）4、新自由主义 （主张政府干预经济的范围和程度）5、新凯恩斯主义 （
33、政府干预）二、政府对企业的管理1.政府对私营企业的管理2.政府对国有企业的管理第四节 政府与社会的关系一，政府与社会的关系1、政府产生于社会社会先于政府产生；政府是社会组织选举产生，政府权力来源于社会契约，是社会公仆。2、政府作用于社会政府产生后，运用公共权力，对社会实施公共管理，协调社会关系，维持社会秩序，扩大社会公共利益。3、政府受制于社会政府是社会需要和选择的产物，社会对政府实施全过程的制约，政府的产生和行为都必须是合法的，受社会制约监督和制约。2、政府的社会公共管理和服务的职能（1）维护社会公正和秩序1、协调社会各种利益集团、民族、地方和部门之间的关系，实行社会力量整合，维护社公正，创
34、建和谐社会。2、倡导文明社会风气，一直不良社会风格，打击各种丑恶现象。3、保障公民和组织合法权益，使之免受非法侵害。4、督促公民和组织履行法定义务。比如税收、计划生育、服兵役。（2）培养和管理科教文卫事业1、制定科学、教育、卫生、文化和体育事业发展目标和计划，指导科教文卫事业健康发展。2、组织和协调科教文卫活动开展和交流。3、通过公共财政投资扶植和培育科教文卫事业。4、对科教文卫活动进行监督，保障国家和民族主流意识形态的健康发展。（3）组织和管理社会保障体系1、社会救济2、社会保险（老弱病残孕）3、社会福利4、社会优抚3、社会自主管理与社会中介组织建设社会自主管理包括两个方面：基层社会自治和社
35、会中介组织（1）基层社会自治 即作为社会自治的形式：农村村民委员会等。1、办理本社区的公共事业和公益事业 （社区安保、绿化、卫生、金融、教育、文化、基础设施等等）2、调节民间纠纷、协助维护社会治安3、充当政府与民众联系的桥梁和纽带关键是协调政府与社区的关系，摆脱传统的行政隶属关系，一是政府要放权，少干预社区事务；二是社区要自立，摆脱对政府的依赖（2）社会中介组织（非政府组织）1、含义：在一定社会领域内承担自律职责和社会公共责任的非营利、非政府公共组织社会中介组织是社会组织化程度提高，社会自律性增强的反映，是现代和谐社会的重要一环2、社会中介组织的类型（1）行业自律组织，包括各行业协会和商会等（
36、2）监督社会行为的中介组织，包括各类公正和仲裁组织、消费者协会组织等（3）为市场活动提供经营性和技术性服务的中介组织，包括各类咨询公司、广告公司等（4）就业服务中介机构（5）促进科教文卫事业发展的中介机构3、社会中介组织的职能沟通联系、协调、服务、行业自律和监督第 5 节 我国政府职能的转变1、我国政府职能转变的必要性（1）推进政府职能转变是完善社会主义市场经济体制的内在要求1、计划经济全能政府2、市场经济有限政府（2）推进政府职能转变是适应经济全球化和我国加入世贸组织的迫切要求1、国内政府全球化政府2、国内法制国际游戏规则（3）推进政府职能转变是树立和落实科学发展观的必然要求1、统治型政府管
37、理型政府服务型政府2、政治型政府经济增长型政府社会均衡型政府2、我国政府职能转变的趋势 （1）从行政职能的内容来看，其基本趋势有以下几点1、就政治领域而言，政府的政治职能向培育、发展社会主义民主和法治的方向转变2、就整个社会公共事务的管理而言，政府从以经济职能为主向经济和其他社会事务管理并重的方向发展3、就经济领域而言，政府的经济职能必须对微观经济生活的干预转向对全社会经济活动的宏观管理（2）从行政管理的方式方式来看，行政职能的实现方式又计划经济体制下的直接管理和行政指令向方式方法的间接化、实现方式的民主化和手段的法律化、信息化方向转变。3、当前政府承担的职能（插入内容）（1）经济调节职能1、
38、完善国家宏观调控体系2、研究制度统筹兼顾的政策和规划3、加强区域发展协调和指导（2）市场监管职能1、建设统一、开放、竞争有序的现代市场体系2、维护和规范市场经济秩序（3）社会管理职能1、完善社会管理体制与机制2、加强社会事务管理3、建立健全社会公共安全机制（4）公共服务职能1、完善就业服务体系和社会保障体系2、发展科教文卫事业3、加强生态环境和公共基础设施建设4、我国政府职能转变的困境（1）经济社会转型过程中政府的双重身份和任务1、市场经济发展和完善的启示、推动和组织2、转型过程中遗留的问题（2）政府职能与经济体制改革悖论（3）政府职能转变与政府机构改革的相互制约职能转变是机构改革的内在动力，
39、机构改革是职能转变的外在推力（4）政府职能转变与公务员利益的矛盾（5）政府体制制约政府职能转变（6）政府职能与社会自治能力的相互制约5、当前转变政府职能的主要任务（基本途径 0（1）推进政府管理创新1、树立以人为本的政府管理思想2、创新电子政务等政府管理方式3、完善科学民主决策的政府管理机制（2）加快政企分开1、深化企业制度改革，完善国有资产管理体制2、深化行政审批制度改革（3）全面推行依法行政1、加强政府立法工作2、规范行政执法行为3、完善行政监督制度（4）大力发展非政府组织，增强社会自治管理能力1、改革事业单位管理体制2、发展和规范各种行业人协会和中介机构3、政府向社区放权，是想社区自治第
40、 3 章 行政权力第 1 节 权力1、权力的概念（1）权力的含义：在社会组织中，其一群体和个人，基于某种稀缺资源的控制而具有的对组织中其他成员或群体的支配力和控制力1、权力是一种社会关系2、权力是一种意志的强力，以服从为前提3、权力是一种社会职位的标志4、权力的实质是对某种价值和资源的控制（权力本身也是一种资源，最稀缺的一种政权）（2）权力的分类正式权力（职位权力）1、合法权：制度、法律和习俗赋予的权力，与正式职位相联系，权力的后果由组织集体承担2、奖赏权（利益的加和不加，强调赋予）3、惩罚权（既得利益的剥夺与否，强调剥夺）非正式权力（非职权权力）1、专长权（专业权）2、模范权（魅力影响权）3
41、、背景权（经历、经验、家庭、出身等社会背景）4、情感权（小皇帝小孩，书记老婆）（3）权力的来源1、彼得斯的观点（1）权力的第一个来源是组织制度即职位权力，由组织正式制度规定的依附于职位的权力，简称职权（2）权力的第二个来源是良好的工作关系中国向来推崇“人治” ，人情大于法律，私人关系重于一切。私人关系=工作关系：“文凭不可少，资历坐参考，能力是基础，关系最重要”（3）权利的额、第三个来源是良好的业绩和较高的威望（4）权力的第四个来源是综合运用上述三种来源的技能、技巧2、伯恩斯的主张，权力的来源主要有两个方面：资源与动机（1）权力的重重要来源是对资源的占有，以及对资源的安排和使用（2）权力的内在
42、来源是动机A、对权力的欲望和热情，是占有资源、安排和使用资源的内在动机B、拥有资源是拥有权力的必要条件，但非充要条件（4）获取权力的途径（技巧）1、要尽可能的展现自身能力 “善于自我推销”2、同有权力的人结成联盟3、支持和帮助4、从危机中获益5、谨慎的寻求顾问6、争取关键工作7、不断增加个人人力资本储量2、行政权力的概念（1）行政权力的含义：国家行政机关根据宪法原则，依靠特定的强制手段为后盾，对全社会实施有效公共管理的一种能力。1、行政权力的主体是国家行政机关及其公务人员2、行政权力的根本目的是实现国家意志3、行政权力的直接目标是实现社会公益4、行政权力的作用方式主要是强制性推行政令5、行政权
43、力的客体是公共事务或全社会6、行政权力是少数人行使的公共管理权力（2）行政权力的特征1、政治性（阶级性）2、公共性（社会性）3、法制性（有限性）4、手段性5、自主性6、一元性7、时效性8、膨胀性9、矢量性10、层次性第 2 节 行政权力的分配1、行政权力分配的必要性行政权力的层次性行政职能的多样性行政目标的多样性2、行政权力分配的方式1、结构性分配：行政权力依其层次性所做的上下级之间纵向垂直向分配2、功能性分配3、行政权力分配的途径1、逐级授权主要途径2、权力下放随机措施3、地方自治第三节 行政权力的行使1、行政权力行使的含义即行政权力主体运用行政权力对客体施加影响，并使客体依照主体意志行动的
44、过程2、影响行政权力行使的因素1、根本因素：行政权力的目的和手段的正当性：即合理性和合法性2、行政权力的强度由分配基础和个人基础决定3、行政权力的客体的能力4、行政权力作用的广度和宽度5、具体的行政环境（政治、经济、文化、国际等）3、行政权力行使过程中的负效应及克服（1）行政权力行使过程中的负效应1、利益倒错，公仆变主人2、权力追逐，手段变目的3、权力僭越，职权变特权4、传统习惯，权力滥用（2）行政权力的制约1、行政权力的他律机制分权制衡；行政监督2、行政权力的自律制约利益协调机制；行政责任机制；行政伦理机制第 4 章 行政组织第一节 组织概述1、组织的定义1、实体组织：为了实现某一共同目标，
45、以分工与合作为基础，经由特定的权力与责任制度构成的人群聚合系统，也叫组织机构目标性、分工协作性、权力与责任、制度性2、无形组织：组织实体在特定环境中为了实现共同目标，而确定成员。任务、权责、活动，以及各项活动之间的关系的过程，也叫组织活动。组织机构设计、授权、人力资源的开发和管理、组织文化建设2、组织的分类1、按组织的性质政治、经济、科教文卫、宗教、群众组织2、按组织形成方式正式组织、非正式组织3、按营利性质营利性组织、非营利性组织 （以利润的用途为界）3、组织的功能1、组织的力量汇集功能 即 1+1=22、组织的集聚功能 即 1+123、组织的满足功能：组织与个人相互满足对方经济或情感需要第
46、二节 行政组织1、行政组织的定义即依据宪法与法律组建的，行使行政权力，执行行政职能，管理国家和社会公共事务的机关体系，是国家权力执行的机关体系。2、行政组织的特征1、政治性 阶级性、决策性2、公共性服务性、管理性3、权威性约束性、强制性4、法制性自身管理的法制性、公共管理的法制性5、系统性结构性、程序性6、灵活性动态性、适应性3、行政组织的基本要素1、法律制度健全2、组织目标明确3、人事调配恰当4、权责分配合理均衡5、财务数量质量适中6、运行机制有效7、行为方式优化8、价值观念整合4、行政组织的种类1、首脑机关是行政组织的决策、指挥和督导中心中央：内阁、国务会议等地方：长官办公会等2、职能机关
47、隶属于首脑机关专司专业行政事务，主管具体实施的行政机关3、幕僚机关亦称辅助机关或办公机关，是辅助首长处理日常事务的综合性机关，主要职能是处理内务、参与政务、协调事务等4、咨询机关亦称参谋机关或智囊机关，即各种咨询委员会、顾问团等5、派出机关即一级政府根据管理的需要委派的代表机关，比如：公安派出所、地方行署、总统特制代表等。第 3 节 行政组织目标1、组织目标的定义组织在一定时间和一定空间努力争取实现的某种未来状况和成果1、组织性质决定组织目标，但组织目标反映组织性质；组织目标的可行性（科学合理性）2、组织目标的动态性3、组织目标的层次性2、组织目标的功能1、促进组织结构和权责体系的合理化2、建
48、立公平客观的考核标准3、增强组织的协调能力和整合能力4、激发组织成员的工作热情和工作意识3、组织目标的层次1、总目标2、分目标3、个人目标管理的关键是三个层次的目标在根本上一致4、组织目标的合理化1、社会承认2、组织能力3、团体状态：正式组织、非正式组织4、成员意识5、行政组织的目标及特征1、行政组织目标：行政组织在一定时间内对国家和社会实施公共管理所要达到的目标2、行政组织的特征公共性宏观性（模糊性）法制性（规定性）服务性体系性第 4 节 行政组织体制1、行政组织体制含义即由宪法和法律所规定的行政组织纵向上的各层次、横向上各部门之间的权力与责任关系及活动模式（体制：责任权力利益的划分必须明确
49、责权利的分配）2、行政组织体制类型（1）首长制与委员会制1、首长制（1）含义：亦称独任制，即行政首长一人独掌行政机关全部权力，承担全部责任的体制（2）优点：效率高、成本低、责任明确（3）缺陷：风险大、独断专行、腐败（4）措施：加强监督；专业化；加强咨询2、委员会制（1）亦称会议制和集体制，即行政权力交由若干人组织的领导集体共同执政，共同承担责任的体制（2）优点：民主均衡、集思广益、相互监督（3）缺陷：效率低、成本高、责任不明、争功诿过、架空独断（二）集权制和分权制1、集权制：行政权力集中于上级，下级处于被动服从的地位优点：坚强有力、纪律严明，有利于集中力量办大事缺陷：风险大、窒息下级积极性2、分权制：行政权力较多授予下级，下级在职权范围内享有独立行使权力的自由，上级除监督外，不得干预优点：灵活适应，调动下级积极性缺陷：可能破坏统一，政出多门（3）层级制和职能制1、层级制：行政组织纵向结构上的各层级工作性质相同，只是管理范围随层级下降而缩小2、职能制：行政组织在横向上划分部门，各部门承担不同的职能第五章 人事行政与公务员制度第 1
