1、政策跟踪审计调查项目的选择和内容来源：宁波审计局 发布时间：2011-10-18 责任编辑：方黎东近年来，国家审计机关根据我国经济社会发展，积极创新审计方式，及时调整工作思路，改变过去单纯事后审计的方法，对重大项目、重大资金、重大政策尝试跟踪审计，走出了一条具有中国特色的审计路子，取得较好成效。目前，跟踪审计尚处于探索阶段，理论界对于跟踪审计的定义还没有形成一致的看法，笔者认为，所谓跟踪审计是指审计机关旨在提高被审计对象的绩效，依法对被审计对象进行分阶段、有重点的持续性、过程性审计。广义的跟踪审计泛指对关系国计民生的大中型投资项目、公共资金、重大突发性公共事项和国家重大政策措施执行进行的审计；
2、狭义的跟踪审计仅指政府建设项目进行的过程性审计。本文所称政策跟踪审计调查，有别于在投资、资金等领域开展的跟踪审计，包括对政府及其部门出台的措施、手段、制度等审计调查。开展政策跟踪审计调查是审计使命的要求，是审计本质的要求，是服务宏观决策的要求。政策跟踪审计调查，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，围绕政策措施的执行情况和重大决策的落实情况，充分运用审计手段，解决制度性、政策性问题。政策跟踪审计调查具有作用的建设性和宏观性、调查对象的广泛性、调查内容的相对集中性、证据的多样性、取证方法的灵活性等优势。它具有时效性、持续性、针对性、准确性、促进性等特点。在审计资源有限的情况下，政策跟踪审计调
3、查可以参照波兹曼与马瑟的观点，一是考虑政策执行和经济社会变化存在明显因果关系的政策，二是短期效益具有较大价值的政策，三是代表性较强的政策，四是运作充分、执行信息资料比较丰富的政策，五是高成本、高效益的政策等。据此，当前，审计机关可以优先考虑以下几个方面作为政策跟踪审计调查项目：首先，选择公众反响强烈、事关国计民生的重大经济发展、社会发展政策进行跟踪审计调查。如关注扩大内需的政策落实情况、积极财政政策和适度宽松的货币政策的落实情况，对其进行跟踪审计调查。其次，选择民生政策的落实情况进行跟踪审计调查。如浙江省要求政府新增财力的三分之二以上用于改善民生，或财政支出增量用于民生的比例达到 70。从 2
4、010 年开始，浙江省籍 60 周岁以上城乡居民，按规定可以享受由政府提供的每月不少于 60 元的基础养老金；到 2012 年，浙江省保障性住房覆盖范围将扩大至当地城镇居民人均可支配收入 80%以下的城市住房困难家庭，这是浙江省民生政策的新内容。通过跟踪审计调查，促使这些民生保障政策的落实。再次，选择执行中出现较大问题的政策进行跟踪审计调查。如政府为了扩大就业，出台了一些优惠政策和配套措施，审计机关应当积极关注政策中出现的偏差问题，查找问题产生的原因，提出对策建议，促进政策完善。第四，对经济效益明显、效果显著的政策进行跟踪、评估。如开展技改贴息资金、财政涉企奖励补助资金管理和使用绩效情况、外经
5、贸促进政策专项资金审计调查，通过这些调查促进结构调整和转型升级政策措施的落实，促进资金管理制度的健全。开展对国有企业的重组、整合政策进行评估，一方面防范资产的风险，维护国家利益，保障国有资产的安全与完整；另一方面跟踪重组、整合后新经济体的运作情况，促进其规范、合法、有效经营，以提升企业的经济效益和社会效益。根据政策跟踪审计的介入时点，可以把政策跟踪审计调查分为三类：全程介入式跟踪审计调查、适时介入式跟踪审计调查和重点介入式跟踪审计调查。无论采用哪种方式，政策跟踪审计调查中应把握制定、执行、评估三个环节。政策制定是政策形式过程，即从问题的界定到方案的选择及合法化的过程。在制定环节，审计机关要发挥
6、咨询职能，对政府及其部门在重大决策、重要的规范性文件，尤其是经济政策出台前让审计机关参与论证，对政策制订的可行性进行论证。政策可行性分析和论证至少应包括以下几个方面：一是政策是否能够达到预期目标。为此要研究政策本身是否对症下药，是否能真正起到预想的作用；同时要考虑贯彻和实施政策的各级政府部门对政策的理解能力、贯彻的积极性、可能遇到的阻力等等，并制定相应的对策。如我国从上世纪 70 年代就不断出台环保政策，但环境却在长时期内仍然不断恶化，其主要原因就是在制定政策时对地方政府和企业在贯彻环保政策中的阻力以及环保部门贯彻的能力等方面分析不足，并缺乏有效的制约政策。二是要分析在贯彻执行政策时可能会出现
7、的负作用和副作用。政策一般是为解决某一个方面的问题，但经济和社会各方面的关系错综复杂，有许多的关联，可能会出现完全相反的效果，或为解决这个问题可能会对其他方面产生不利的影响。前者如一些为制止房价过快上涨的政策反倒促使了房价上涨；后者如为控制土地使用量和防止地方政府在分配土地中的“暗箱”操作而采取的“招、拍、挂” 政策，提高了土地价格，使房屋建设成本大幅度上涨，不利于控制房价上涨。如果在制定政策时就同时分析可能出现的负作用和副作用，并采取相应的补救措施，可以防止或减少不良的影响。三是要预估政策从出台到见效所需的时间。包括贯彻与实施政策的各级政府部门领会政策和制定实施细则，采取措施到发挥作用直至达
8、到政策目标所需要的时间。对政策的见效时间心中有数，一方面可以据之调整政策力度，避免出现贯彻落实的时间过长而不能及时见效；另一方面可以避免出现急于求成，在一个政策还没有真正取得效果之前就不断继续出台加强力度的政策，以至出现矫枉过正，导致还要出台制止“过正” 的政策等情况。政策执行是指执行主体通过特定的组织形式，采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。政策是面向未来的，其实施过程不可逆转，所产生的效果可能符合政策制定者的愿望，也可能背离其愿望。这就要求在政策跟踪审计中，必须搞好政策预测，对未来政策环境及政策对象的变化状况有所把握，对政策执行过程中的风险和隐患进行研判，减少其不确定性。对政策执行跟踪
9、审计，应关注以下几个方面：一是政策知晓度。通过调查政策适用人群对政策的知晓状况、政策执行者运用的宣传方式，分析政策宣传在范围上有无盲区，有无地区性、人群性差异，特别是惠民方面的政策，更要关注因宣传不力造成的“惠”而不“普”现象。二是政策执行力。首先是审查政策下达的偏差性。即政策在层层下达过程中是否产生了偏差，各级政策或部门出台某项政策的“地方版”时，其范围、原则、标准、方式等是否因利益等因素与上级的政策措施产生了“偏移”。其次是审查执行的符合性。将政策措施中“应当或禁止” 方面的规定作为分析重点，看实际执行的标准、范围、时间、进度等与政策要求是否相符。第三是审查执行的真实性。主要审查享受政策的
10、真实及时性，看是否存在应享受而未享受的对象，同时已享受的对象是不是应该享受，显示享受的是不是真的享受了，未显示享受的会不会暗地已享受等等。三是政策影响力。一方面审查政策执行调整对经济、社会、环境及可持续发展的影响；另一方面审查所在地区的经济环境、发展状况、历史因素等对政策执行和效果所产生的有利或不利影响。四是政策公平性。主要审查执行政策过程中对各类人群、各地区的标准、尺度其差异是否合理，是否保持了相对的公平，是否实现了资源的均衡化、关爱的普惠化；政策的实行是否有利于缩小城乡差距、地区差距、贫富差距等。五是政策覆盖面。主要审查应享受政策、应受到补助的对象是否都已覆盖到，对一些特殊情形是否有相应的
11、特别规定；政策的内容对落实政策的各环节是否都作了规定，特别是责任罚则、长效机制的建立等是否都有相应的制度条款加以约束或保障。六是政策适当性。宏观上主要分析执行的政策是否与其他政策相违背，是不是有利于科学发展、和谐社会的建设，特别是与国家的政治路线、大政方针地、治国方略是否“合拍”；具体的条款上主要分析政策规定的程序和管理方式能否起到良好的控制效果、执行起来是否又节约又高效、资金的下达发放方式是否合理等等。政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。审计机关进行的政策评估应是在政策开始执
12、行之后，对政策执行过程和执行效果的评估。常规审计通常以既定的政策目标为前提，只关注政策的执行情况和目标的实现程度，并不质疑政策目标本身，而政策评估有时需要对政策目标本身提出质疑。通过对政策执行效果进行评估，直接将执行中存在的偏差反馈决策者，作为进一步修正决策的科学依据，决策者采纳建议后，修正正在实施的相关政策对修正的相关政策再实施审计，分析调整后的政策在执行中取得的成效及存在不足，进一步提出审计建议。如此不断地审计循环，达到对政策的动态绩效评价。政策评估的重点是，一是对本身存在漏洞的政策开展评价，促进政策的改革与完善。政策漏洞往往表现为“政策越位”或“ 政策缺位 ”、政策价值和目标选择错误及政
13、策设计不合理；二是对时过境迁，与其运行环境已不相适应的政策进行评估，提出政策终止或改进的审计建议；三是关注政策执行中的执行不力、钻政策空子问题，提出审计建议，促进政策有效执行。通过剖析由于政策执行者缺乏执行政策的能力或者意愿造成执行不力；政策执行体制不顺、执行机构之间责任不明、缺乏协调等造成执行不力；政策对象出于维护自身利益或者其他原因对政策的消极抵制，造成执行不力等各种原因，提出审计建议，供决策者参考。政策跟踪审计调查是发挥审计“免疫系统”作用、为宏观决策服务的必然选择，目前尚处在理论探讨与实践应用的初期。笔者认为，在探索和实践政策跟踪审计调查中，应注意把握以下问题：一是量力而行，突出重点。
14、人员少、任务重、责任大是审计机关普遍存在的问题。面对众多的审计对象，审计不可能面面俱到，包打天下，必须突出重点，量力而行，提高效率。在政策跟踪审计调查，更应从实际出发，根据自身的力量和资源，有所为、有所不为，不越位、不错位，按照重要性和效益性原则，抓住审计重点，把握审计定位，从宏观着眼，微观入手，有的放矢，将审计重点锁定于围绕中心、服务大局上。二是整合力量，提高能力。政策跟踪审计调查对审计机关和审计人员的能力、素质提出了较高要求，不仅需要丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，更需要有较强的政治敏感度、政策理论水平、现代宏观经济知识等，拥有复合型的审计能力。为整合审计资源，可聘请有关外部专家参与政策跟踪审计调查，发挥专家智囊团作用，弥补审计人员的不足。三是多度开发，综合利用。政策跟踪审计调查重在解决问题并提出适用对策，因此，要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。针对不同的使用者的需求，多层次提供审计成果，让使用者好用、有用、能用；政策跟踪审计要发挥审计建设性作用，成果的时效性是前提，在政策跟踪审计实施过程中，分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果，是确保成果时效性的有效方式；政策跟踪审计强调促进性，利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。（作者单位：宁波市审计局）
