1、 - 1 -内蒙古土默特右旗耕地保护存在的问题及对策摘要本文阐述了内蒙古土默特右旗耕地保护的现状，总结了耕地保护过程中存在的“城市和产业发展的资源代价和耕地保护压力大；土地利用率高但耕地有效灌溉率提高受限；随着城镇化水平提高耕地有减少趋势；广种薄收、粗放经营、管理水平低下”等问题，提出了耕地保护过程中应采取的一系列措施。例如：严格土地用途管制；与规划相衔接；完善基本农田保护制度；提高耕地的农业综合生产力，实施占地补偿制度；依靠科技水平管理耕地；加大宣传力度。从而呼吁土默特右旗乃至全市的耕地得到保护，以适应我们目前经济发展以及生态安全的需要。关键词 土默特右旗 耕地保护 问题 对策耕地是土地资源
2、的精华，在我国这样一个人均耕地资源少的大国，耕地不仅是作为粮食生产的基础，经济发展的空间储备，同时也是大多数农民生活稳定的保障以及国家生态安全的条件。因此，耕地保护成为我国社会经济可持续发展的问题。从中共中央国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知到国务院关于深化改革严格土地管理的决定等一系列重大决定，以及基本农田保护大检查，土地市场治理整顿和开发区清理等重大活动，都包含了加强耕地和基本农田保护的精神。但是，目前土默特右旗的耕地保护中仍然存在一些问题，我们急需指明及解决，以保证耕地质量、数量，更加完善保护机制。- 2 -1. 土默特右旗概况土 默 特 右 旗 位 于 内 蒙 古包 头
3、市 东 部 ， 其 地 理 坐 标为 东 经 11014161110721，北纬 401438405107之间。旗域东西最长距离约75km，南北最宽距离为67km，辖 8 个乡镇（包括萨拉奇镇、苏卜盖乡、美岱召镇、将军尧镇、明沙淖乡、海子乡、九峰山、沟门镇、双龙镇） ，1 个管委员会，12个社区，15 个居民委员会，298 个村委会，土地总面积为2357.37 km2。旗政府所在地萨拉齐镇（见图 1） 。 图 1 土默特右旗区位图 土默特右旗地处北纬中温带，属典型的大陆性半干 旱 季 风 气 候 区 。 其特 点 是 春 季 干 旱 多 风 ， 夏 季 温 和 ， 雨 量 集 中 ， 多 雷
4、雨 天 气 ， 秋 季 短 而 凉 爽 ，冬 季 干 燥 严 寒 。 光 能 资 源 丰 富 ， 有 效 性 极 高 。 总之，土默特右旗日照充足，光能丰富，雨热同期和昼夜温差大等优势对农作物生长有利，但春旱夏秋涝成为限制农牧业生产的主要因素。另外，霜冻、冰雹、干热风和风灾每年也时有发生。 全旗地貌由北部山区、中部山前冲-洪积平原和南部黄河冲积平原三部分构成。山前冲-洪积平原和黄河冲积平原属中生代陆相堆积的盆地土默川盆地，自然地貌条件决定了耕地面积大，为土默特右旗的农业发展提供了有利条件。土默特右旗水资源丰富，主要是地下水，占全部水资源的 82.7%。浅层地下水开采储量为 1.05 亿 m3，
5、占地下水资源的 45.8%。南部地表水丰富，灌溉主要用黄河水。- 3 -2. 土默特右旗耕地利用现状与空间分布2.1 土默特右旗耕地利用现状根据土默特右旗土地利用现状变更表，2005 年末全旗共有耕地102970.12 hm2，占土地总面积的 43.29%，占农用地总面积的 49.50%。总体来看，全市耕地以水浇地为主，另有少量旱地和菜地。其中水浇地为91432.47hm2，占耕地的 88.80%，旱地其次，为 11307.28 hm2，占10.98%，菜地 237.03 hm2，占 0.23%。土默特右旗的土地平阔，土壤肥沃，水源充足适应各种农作物的生产。主要粮食作物有小麦、玉米、高粱、谷子
6、、黍子、莜麦、荞麦等；经济作物有甜菜、向日葵、油葵、甘草、蓖麻、西瓜等。表 1 耕地利用结构及在各乡镇的分布单位：hm 2，%乡镇 项目 合 计 水浇地 旱地 菜地面积 102970.12 91420.88 11307.28 237.0373土默特右旗比例 100.00% 88.77% 11.00% 0.23%面积 6499.35 5779.91 570.25 149.1873萨拉齐镇比例 6.31% 6.32% 5.04% 62.94%面积 9848.26 9561.18 286.38 0.69苏卜盖乡比例 9.56% 10.46% 2.53% 0.29%面积 12075.13 10471.
7、49 1543.89 59.75美岱召镇比例 11.73% 11.45% 13.63% 25.21%面积 22537.52 19534.79 2986.05 0.17将军尧镇比例 21.90% 21.38% 26.52% 0.07%面积 13890.83 12437.14 1453.69 0明沙淖乡比例 13.49% 13.60% 12.84% 0.00%面积 17129.33 15840.01 1289.32 0海子乡比例 16.63% 17.33% 11.39% 0.00%面积 14984.53 13713.58 1270.94 0双龙镇比例 14.55% 15.00% 11.22% 0.
8、00%沟门镇 面积 4065.86 3399.62 639.08 27.17- 4 -比例 3.95% 3.72% 5.64% 11.46%面积 1939.32 671.58 1267.68 0.07九峰山比例 1.88% 0.73% 11.19% 0.03%2.2 耕地空间分布分析2005 年耕地在土默特右旗九个乡镇的空间分布情况为：耕地主要集中分布在将军尧镇、海子乡、双龙镇、明沙淖乡、美岱召镇 5 个乡镇（见图2） ，其中将军尧镇耕地面积 22537.52hm2，占全旗耕地面积 21.90，海子乡耕地面积 17129.33hm2，占全旗耕地面积 16.63，双龙镇耕地面积14904.53h
9、m2，占全旗耕地面积 14.55，明沙淖乡耕地面积13890.83hm2，占全旗耕地面积 13.49，美岱召镇耕地面积12075.13hm2，占全旗耕地面积 11.73（见图 3 ） 。图 2 土默特右旗耕地空间分布- 5 -6499.349848.2612075.1322537.5213890.8317129.3314984.534065.861939.320.005000.0010000.0015000.0020000.0025000.00萨拉齐镇 苏卜盖乡 美岱召镇 将军尧镇 明沙淖乡 海子乡 双龙镇 沟门乡 九峰山图 3 土默特右旗耕地分布情况3. 土默特右旗耕地利用、保护中存在的问题
10、耕地是人类生存与发展的最基本、最宝贵的自然资源，是不可替代和不可再生的特殊生产资料。在城镇化迅速发展的进程中，对土地的需求日益增加，特别是土默特右旗长期以来的粗放经营，管理调控不到位，耕地保护中仍然存在一定问题。3.1 土默特右旗的城市和产业发展的资源代价大，耕地保护压力也大2005 年土默特右旗耕地面积为 102970.12hm2，占全市耕地面积的23.97，差不多只有固阳县的一半，但耕地占辖区面积的比例在全市各旗县中最高，为 43.29。这样一种土地利用结构意味着土默特右旗的城市和产业发展的资源代价相对较大，耕地保护压力也大。3.2 土地利用率和耕地有效灌溉率较高，但水资源仍是限制耕地生产
11、力的主要因素耕地有效灌溉率指耕地中的灌溉水田、水浇地与菜地面积之和与耕地面积的比值，其计算公式为：耕地有效灌溉率（灌溉水田面积水浇地面积菜地面积）/耕地面积100%据此公式计算，土默特右旗 1996 年耕地有效灌溉率 89.01%，2005 年耕地有效灌溉率为 89.00%，耕地有效灌溉率略有下降，说明水资源潜力- 6 -有限，农业基础设施需要进一步得到完善。土地利用率是指已利用的土地面积占土地总面积的比重，计算公式为：土地利用率已利用土地面积/土地总面积100%据此公式计算，土默特右旗 1996 年土地利用率为 95.87%，2005 年土地利用率为 95.65%，未利用土地面积有所增加。综
12、上所述可以看出，土默特右旗的土地利用率和耕地有效灌溉率达到了较高的水平，但水资源仍是限制耕地生产能力发挥的主要因素。同时土默特右旗的土地复种指数不高，这主要是由于土地生态条件与光、热、水等自然因素制约造成的。3.3 随着城镇化水平提高，人增地减，耕地有减少趋势土地垦殖率即耕地面积占土地总面积的比重，其计算公式为：土地垦殖率耕地面积/土地总面积100%。根据计算公式，土默特右旗 1996 年土地垦殖率为 43.61%，2005年土地垦殖率为 43.29%，垦殖率略有下降，说明耕地有减少趋势。土默特右旗目前有 31.5 万人，到 2020 年规划控制在 35 万人，再加上城镇化发展，一些二、三产业
13、的发展，势必会占用耕地，因此，耕地有减少趋势。3.4 广种薄收、粗放经营、管理水平低下由于经济技术的限制，长期以来，农业技术水平强烈的影响了土地利用的广度和深度。农业生产结构单一，特别是明文规定的基本农田，并没有受到应有的保护和重视，致使土地退化，生产率低下。管理系统没有切实落实到实处。3.5 城镇化迅速发展导致土地生态效益受损城市社会经济的发展，强烈的辐射作用，是土地利用变化的一个十分重要因素。土默特右旗具有明显的区域优势和交通优势，受城市经济、信息、技术等影响，非农产业迅速发展，加之城镇空间上的扩展，土地利用性质的转变和引起级差收益变化，给以农业生产为基础的种植业产生一定- 7 -的冲击，
14、导致郊区土地利用结构和布局产生剧烈变化。二、三产业的发展，非农经济产值在全旗的比例增大，使土地利用向收益较高的方向转化，导致土地生态效益受损。从长远考虑，不仅影响生态安全，也影响土地资源及食物安全。4 土默特右旗耕地保护对策土地是人类生存与发展最宝贵最基本的自然资源 ，是不可替代和不可再生的特殊资料。在城镇化迅速发展的进程中，特别是土默特右旗对土地的需求日益增加，为此我们采取一些对策给予保护。4.1 严格执行建设占用耕地补偿制度加强建设项目用地预审工作，确保耕地“占补”平衡资金列入工程总投资。必须在建设项目可行性论证阶段把好关，搞好建设项目用地预审工作。按照目前执行的预审权限，由哪一级批准建设
15、项目立项，就由哪一级土地管理部门对建设项目用地进行预审。进行预审的一级土地部门应严格把好预审关，并承担相应的责任。4.2 推进重点地区土地整理，提高耕地的农业综合生产能力推进重点地区土地整理，提高耕地的农业综合生产能力。在继续做好后备土地资源开发的基础上，要进一步加大土地整理和复垦力度，特别是加强重点地区基本农田整理和农村建设用地整理，提高土地质量，改善土地生态环境，提高耕地的农业综合生产能力。4.3 严格土地用途管制应严格遵循新土地管理法实行以用途管制为主的土地利用制度，即对土地的利用有一个总体规划，依据规划在一定区域划定土地用途分区，违反用途就是违法。同时，还应改变现有的土地收益分配机制，
16、将新增非农用地受益收归国家，存量用地受益收归地方，调动地方政府盘活存量，集约用地的积极性。在继续从严控制非农业建设占用耕地的同时，加强对非建设性占用耕- 8 -地的控制和管理。无论是建设占用耕地还是非建设性占用耕地，都必须符合土地利用总体规划。要严肃查处各类建设违法违规占用耕地，也要严肃查处在耕地上违法违规挖塘养鱼、退耕还林、建设“绿色通道” 、营造城市森林、建速生丰产用材林等行为。4.4 与相关规划衔接要在落实耕地保有量和基本农田保护面积总目标的前提下，与农业部门的优质粮食产业工程规划、优势农产品区域布局规划，水利部门的水土保持规划，林业部门的退耕地还林规划等相关规划搞好协调和衔接，将耕地和
17、基本农田保护的各项目标和任务落到实处，为规划实施奠定坚实基础。4.5 进一步完善基本农田保护制度严格控制基本农田的建设占用和规划调整。凡涉及基本农田的规划修改或调整均需按规划批准权限报国务院或省级人民政府批准；非农建设占用基本农田必须依法报国务院批准；经法定程序通过调整规划占用基本农田的，建设占用时必须按照基本农田的有关费用标准计算征地补偿费和耕地开垦费。建立国家重点基本农田保护区域制度。将粮食主产区、商品粮基地县、国家投资的农业重点开发项目区等，划入国家重点基本农田保护区域，财政上给予一定的优惠政策。建立稳定的基本农田保护和建设资金投入制度，做好各类农业和水利建设，与农业综合开发、中低产田改
18、造、土地开发整理、耕地质量建设相结合，集中向基本农田保护区投入，切实保护和提高基本农田生产能力。4.5.1 建立基本农田保护责任制的公示制度通过层层签订基本农田保护责任书，责任到人，把保护的责任落实到具体的部门、单位、农户和个人。鼓励自主经营、增产增收，经营者可根据市场经济发展及市场需求，合理调整基本农田种植结构与比例，以提高土地利用效益和增加经营者的经济收入。- 9 -4.5.2 建立基本农田动态监测管理和监督检查机制建立基本农田动态监测网，以各级土地管理部门为依托，建立和形成市、县、乡镇、村四级基本农田动态监测网。及时登记和上报有关情况，由县级定期汇总并逐级上报。建立基本农田保护监督检查制
19、度，基本农田保护及其土地使用情况，要接受全社会的监督。要建立有效的举报联系通道，并结合土地执法检查，采取定期和不定期的形式，加强对基本农田保护情况的监督检查力度。如发现存在有问题，则要采取有效措施及时地加以解决，对于乱占或者改变基本农田、以及闲置和荒芜基本农田的单位和个人，要依法查处。4.5.3 建立基本农田保护日常管理机制土地生产经营者要严格履行自己的基本农田保护责任，并力争提高基本农田质量，增加有效利用面积以及改善土地生产条件，在保护基本农田的基础上，开展土地利用与生产经营。作为职能部门的各级国土资源部门和农业部门，都要建立和实施基本农田保护与管理的有关制度。做到有法可依。4.5.4 建立
20、基本农田建设投入引导和奖励激励机制提倡和鼓励农业生产者在其耕种的基本农田区内，增加投入，大力加强基本农田的基础设施建设，改善农业生产条件，积极应用新技术、新品种，增施有机肥料，合理施用化肥，保持和培肥基本农田的地力，为优质、高产、高效、无公害农业体系的建设提供有力保障。国家和地方要对此在资金、技术等方面给予大力支持。建立基本农田保护奖励激励机制，结合当地的实际，制定具体的基本农田保护实施办法、基本农田奖惩制度等政策与制度，鼓励全社会各部门、各单位及个人积极保护基本农田，要在人力、物力、财力和技术等方面给予保护者必要的支持与扶持。对在改善基本农田生产条件，提高基本农田质量，促进基本农田保护方面做
21、出贡献的单位或个人，给予必要的表彰奖励，形成基本农田保护奖励激励机制，以引导和促进保护基本农田。- 10 -4.6 依靠科技进步提升耕地保护管理水平4.6.1 划定优质农地近年来，土默特右旗城市化发展快的地区一般是位于经济发达、耕地肥沃、地形平坦的近郊区，城镇建设的扩展，往往占用非常珍贵的耕地，在这个意义上，划定优质农地的范围显得重要。首先，要科学界定优质农地的概念。在我国，基本农田或优质农地的界定标准模糊，缺乏具体定量判定标准，存在较大的主观性。在国务院颁布的基本农田保护条例和国家土地管理局的划定基本农田保护区技术规程中，基本农田是指生产条件(排灌条件、交通、地理位置、生态保护条件、土壤条件
22、、地面坡度等)好，产量高(由各省根据不同地区进行划分) ，长期不得占用的耕地(保证人口高峰年本地人口对农产品需要量和国家商品需要所需的耕地)。因而，在这样一个界定模糊、弹性较大的基本农田标准下，基本农田保护区规划难免不把一些优质的农地“拒之”保护区外。要实现耕地保护目标，必须严格界定基本农田，划分优质农地，即什么质量等级的农地需要保护。4.6.2 合理确定耕地保有量和基本农田保护率一是依据现时经济发展形势确定保有量和保护率。经济建设的需要和生态退耕及农业结构调整都将对耕地保有量和基本农田保护率产生直接影响。因此，应根据耕地资源状况和经济发展形势合理确定耕地保护目标，完善与工业化、城镇化、农业现
23、代化建设以及环境保护相适应的耕地保护机制。二是适时修改规划和调整用地指标。因此，有必要根据现实情况对规划做出适当的调整，增加建设占用耕地的指标，以适应经济建设的需要。三是根据外部环境变化及时调整耕地保有量和基本农田保护率。四是根据生态退耕和农业结构调整的需要，在退耕面积较大的城区，应减少耕地保有量，降低基本农田保护率，重点保护灌溉水田、菜地、旱地等良田。4.6.3 建立一套适应土默特右旗耕地保护特点的土地评价体系土地评价是合理利用土地的基础，同时也是进行土地利用结构和方式科学调整的依据。耕地保护工作必须明确回答什么样的耕地和什么地方的- 11 -耕地必须受到保护，而科学回答上述问题，必须进行对
24、耕地的质量、区位、环境进行科学的评价，因此，从这个意义出发，土地评价是耕地保护的空间规划的科学基础。4.6.4 建立耕地预警、监测系统，对耕地资源实行动态监测耕地预警是对耕地未来状态进行预测，预报不正常状态的时空范围和危害程度并提出防范措施。耕地监测主要是监测耕地的数量、质量、环境变化，例如质量监测方面，主要监测耕地的土壤水分、有机质、有效养分、土壤 PH 值、农产品质及产生影响的因素。监测手段有航空和航天遥感技术、地理信息技术等，具体技术因监测性质要求而定。耕地预警、监测信息系统，随时获得有关信息，为耕地保护决策服务。4.6.5 加速土地信息化建设，实现耕地保护技术创新我们要全面广泛地依靠最
25、新科技手段的支持，依靠科技进步、实现管理服务信息化，提高城市土地资源管理水平。加大土地资源科技管理研究和开发力度，集中优势力量，开展保护耕地资源、国土资源信息化、国土资源管理科学等领域的科技攻关。加强技术创新，开展新技术、新方法的试验示范，积极推进科技成果的转化应用。 加强土地资源信息化建设，积极实施数字国土过程，全面建设土地资源信息系统；建立土地资源基础数据库；要建立耕地资源等各种信息服务网络，实现国土资源信息社会共享。4.7 强化土地利用生态环境的宣传教育加大土地生态环境保护的力度，坚持土地利用在开发中保护、在保护中开发，对山区采取生物措施、工程措施和经济措施综合治理，对平原区严禁上污染的
26、小企业，对城镇化污水治理。对土地利用生态环境建设突出者给予表彰，对违反土地利用生态环境者予以处罚。4.8 大力开展珍惜土地的国策宣传增强干部群众珍惜土地、保护土地的意识，提高干部群众对土地利用总体规划重要性的认识，把规划内容特别是土地用途管制内容以各种方式向社会公布，使全社会都了解、熟悉规划，并自觉执行规划，是规划实施建立在良好的群众基础之上。- 12 -参考文献：【l】李昌来农业、农村、农民问题研究【M】 北京：中央编译出版社，2005【2】单胜道农村集体土地产权及其制度创新【M】 北京：中国建筑工业出版社2005【3】汪阳洁，李世平耕地非农化中的利益动因分析J农村经济，2007，(6)：2
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