1、完善政府法律顾问制度的思考十八届三中全会决定指出，“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。十八届四中全会决定指出，要建立重大决策终身责任追究制度，将法治建设成效纳入政绩考核。并将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”列为全面推进依法治国六项重大任务之一。这是我国依法行政、依法执政、建设法治中国的必然要求。这就要求必须建立完善政府顾问制度，充分保障法律顾问的权利和地位，保证法律顾问制度的高效运作和依法实施。一、政府法律顾问的概念及作用政府法律顾问是指为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织。政府法律顾问制度是关于政府法律顾问如何产生、运行以及完善的制度和规则的总称。目前，
2、我国政府法律顾问指的是与政府签订法律顾问服务合同的组织机构，其中最主要的组织机构是律师事务所，其次是法律专家所在的工作单位。随着我国律师队伍的壮大和律师行业的规范化发展，律师在社会事务中的作用越来越明显。律师不但具有专业的法律知识，而且有着丰富的实践经验，因此作为政府聘请的顾问律师可以社会监督的角色和心态看待政府行为，且顾问律师没有受到行政机关内部人员的限制，可以站在相对客观、公平的角度评判政府行为。政府法律顾问制度在保障行政机关立法、执法、监督三个阶段都产生重要作用。政府在立法阶段或是在作出重大决策前，通过请政府法律顾问出具法律咨询建议书等，让政府法律顾问全面介入政府决策、制定政策，确保政府
3、政策、决策的合法性，能够有效提高政府依法行政能力。在政府执法阶段，政府作为行政主体、民事主体多层次参与经济活动、民事活动，导致大量法律事务产生。政府依法进行投资、采购活动时，可以聘请法律顾问参与合同谈判、起草、审查等非诉讼事务；政府与其他法人、组织等发生争议、矛盾纠纷时，可以聘请法律顾问代表政府出庭参与诉讼。政府法律顾问制度也是防范法律风险、监督政府决策的重要保障，法律顾问出具的法律咨询建议书、重大决策合法性论证书、法律审查书等可以对法律风险进行研究评估，提出风险防范措施，同时这些法律文书的备案制度，可以有效监督相关政府官员是否按照法律文书已经提出的建议进行风险防范、制定决策，对有关政府工作人
4、员利用职务方便以权谋私可以起到一定的预防作用。二、法治发达国家和地区政府法律顾问制度简介（一）美国政府法律顾问制度的演变和发展美国联邦政府建立之初并没有设立司法部，但总统为工作需要专门设立了一个职位：“首席代理人”（Attorney General），其职责是应美国总统要求，就法律问题提出意见和建议。“首席代理人”虽然不是总统内阁成员，却可以列席内阁会议，可以说是总统的私人法律顾问。之后的百年里，联邦政府各部门也相继出现 General Counsel“首席顾问”，参与联邦政府各部门的日常工作。内战后美国建立司法部，总统的“首席代理人”直接出任美国政府司法部部长，司法部长是美国总统和政府的首席
5、法律顾问，其职责是替美国总统和政府处理法律事务，司法部雇佣大量律师处理联邦政府的法律事务。各部门也相继设立了自己的部门法律顾问办公室，办公室设法律总顾问，该职由总统任命，其基本职责是向部门首长提供法律意见，对业务官员给予法律指导，工作还包括审查所有的工作计划和行政规则。各部门法律顾问室办公室的雇员均是律师，规模和数量规占政府聘任律师的绝大部分，其中农业部的法律顾问办公室有四个区域性质的和十三个分支性质的办事处，卫生部的法律顾问办公室设有 10个区域性办公室，每个办公室规模 6 至 29 名律师不等。州政府也采取类似联邦政府的制度，大量聘请律师处理政府法律事务。可以说美国就是一个由律师参与统治的
6、国家。（二）香港政府法律顾问制度简介香港政府在英国统治期间承袭英国制度，在 1855 年便组建律政司（当时称为律政署，1997 年回归后改称律政司，两者职能和政府地位相同，只是名称作了变化），其长官是香港政府首席法律官员，直接向香港总督负责。香港回归后，律政司司长是香港特别行政区仅有的三名司长级官员之一，他既是行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问，也是行政会议成员。律政司下设五个重要科室，主要成员都是由政府律师组成，整个律政司实际上就是一个大律师事务所。律政司除了有检控权，承担检控刑事罪行责任外，还负责草拟香港政府一切法例，向政府各决策局、部门提供法律意见，为土地规划、基建环
7、保提供法律咨询，以律师或大律师身份代表政府参与涉及政府的民事纠纷，以中国香港代表团成员身份出席多边协议会议等等。正是律政司这种全方位渗透的工作模式，香港政府的日常工作基本可以说是在全程的法律指导下进行的，这也是香港社会高度法治的原因之一。三、我国政府法治建设及政府法律顾问制度的现状分析（一）国家缺乏法治传统我国经历了两千多年的封建专制统治，封建思维还没有从人们的思想中被根本剔除。人治思想根深蒂固，成熟的人治官僚体系保障行政权力无所不在地运行，法律处于极其次要的地位。改革开放三十年，国家的法治建设取得了一定成绩，但必须清醒地看到，我们是在严重缺乏法治传统的基础上进行法治建设，大多数的老百姓遇到问
8、题时首先想到的是如何托人找关系甚至是花钱摆平，权大于法、情大于法、钱大于法的现象仍然不断出现。也正因如此，十八大提出，要全面推进依法治国，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。（二）领导干部普遍缺乏法律思维领导干部在国家治理和社会管理中起主导作用，当前领导干部应该说政治思维、经济思维能力较强，但普遍缺乏法律思维，这突出表现在很多干部遇事不找法，办事不依法，解决问题不用法，日常工作中很少想到法，部分干部甚至有凌驾于法律之上的极端想法，譬如前几年曝光的一名地方领导的名言“法律是什么？平时我管它，出事了它管我”。 这导致政府违法运行的情形不在少数，譬如很
9、多地方都是用“先上车后买票”的违法方式解决项目建设用地和耕地保护之间的矛盾。（三）法律顾问制度缺乏刚性制度保障当前，法律顾问参与政府权力运行的工作机制处于“讲起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境地，一个地方政府是否建立法律顾问制度、建立后律师能否参与政府服务、律师参与政府服务的范围大小等缺乏刚性制度保障，工作的随意性很大。完全取决于政府主要领导的主观意志，而我们大部分领导缺乏法律思维，根本不重视法律顾问工作，所以，目前我国政府法律顾问制度建设的整体水平较低。法律顾问参与政府权力运行的工作机制、政府依法行政的保障制度有待进一步完善。（四）政府法律顾问制度普遍建立，但发挥的作用较小我国政府法
10、律顾问制度在上世纪 80 年代就开始建立，目前大部分地区的政府及部门都聘请了法律顾问，许多地方也进行了一些有益的探索，但总的来说，顾问律师作用发挥普遍较小，一般都是在政府外围工作中发挥一些作用，如陪同领导接访，参与化解涉法涉诉信访，作为灭火队员参与处理重大突发性事件或群体性事件处理等，中心工作、重点工作、日常工作鲜能参与。不少地方的法律顾问制度完全流于形式，政府下个建立法律顾问团的文就了事，长年累月不向律师咨询任何事项，顾问律师只在台账或宣传材料中出现，从来无缘参与政府服务。（五）政府顾问律师的工作积极性总体不高政府法律顾问制度不仅缺乏刚性制度保障，而且也缺乏经费保障。政府聘用执业律师做顾问鲜
11、有支付费用的，即使支付，也非常有限，很难形成“对价”，加之律师接触的事务多是外围事务，顾问律师的工作积极性总体不高。四、加强政府法律顾问制度的对策建议（一）各级政府都要建立法律顾问制度法治社会包括法治政府不可能单独在一个区域建成，这是多位知名学者的论断，法律顾问制度也应该全国一盘棋，整体全面推进。我国各级政府部门都有不同的决策权和行政执法权，各级政府都应配备法律顾问。同时，建成法治政府，各级行政首长是第一责任人，一把手如果能依法行政，法治政府就建成一半了。必须要给政府一把手配备专职的法律顾问，这样才能全面、及时地为一把手提供专业法律意见及建议，并评估一把手履职行为的合法性。（二）建立健全法律顾
12、问相关配套制度要建立重大决策、规范性文件出台前法律顾问咨询论证制度，促进政府决策规范化、法律化；要建立政府重大工程、重大经济项目、重大投资等决策前法律风险评估制度，组织政府法律顾问进行合法性和可行性论证，防止和减少决策风险；要建立法律咨询建议书、重大决策合法性论证书、法律审查书等法律文书备案制度，防止有关领导干部以“不懂法、不知法”等借口推诿责任；要建立行政机关重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。（三）积极引导法律顾问参与政府工作
13、组织法律顾问协助政府处理日常法律事务，积极参与行政诉讼和政府投资、采购等非诉讼法律事务，有效化解争议，解决涉法事务。组织政府法律顾问及专业律师协助政府依法处理信访问题，促进有关部门规范执法，公正司法，引导群众依法反映诉求。组织法律顾问协助政府开展法制宣传教育，在街道（乡镇）、社区进行法律咨询等政府基本公共法律服务工作。充分发挥政府法律顾问在参与重大、突发、敏感事件处置中的作用，协助政府依法制定实施处置方案，妥善处理矛盾纠纷和善后工作。（四）加强政府法律顾问队伍建设目前有五支队伍和政府法律顾问工作有关，即司法行政工作人员、政府法制办工作人员、政府部门的法规处室工作人员、公职律师、社会执业律师。根
14、据目前实际发展情况，政府法律顾问队伍基本上由社会执业律师承担。四中全会提出，要构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。加强法律服务队伍建设，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。同时，要建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善政府法律顾问职业保障体系。（五）建立健全政府法律顾问制度的保障机制推动政府购买法律服务，把政府购买法律服务费用纳入各级政府年度财政专项预算，及时足额支付法律顾问费用。加强对律师参与涉法涉诉信访
15、、参与公共法律服务的经费保障，探索形成以案定补、以事定补的经费保障机制，并逐步提高保障水平。为什么要积极推行政府法律顾问制度?建立政府法律顾问制度是建设法治政府的迫切要求，是促进依法科学民主决策的重要保障。四中全会决定提出积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。第一，积极推行政府法律顾问制度，有利于推进法治政府建设。政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等，而且可以为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估。第二，积极推行政府法律顾问制度，有利于提升行政决策水平。通过吸收专家和律师参与法律顾问工作，政府法律顾问
16、可以为各级政府决策提供专业的法律意见和建议，有效降低决策风险和成本，提高决策质量，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意。第三，积极推行政府法律顾问制度，有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念。第四，积极推行政府法律顾问制度，有利于加强法治工作队伍建设。这种以政府法制机构为依托，充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，有利于保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。用法治思维建立政府法律顾问制度十八届四中全会围绕全面推进依法治国的主题，就法治工作中的突出问题提出了一系列强有力的改革举措。其中，“积极推行政府法律顾问制度”、“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政
17、中发挥积极作用”，就是重要的内容。应当说，这是在总结多年来一些地方探索政府法律顾问制度经验基础上提出来的，也是推进依法行政、建设法治政府的题中之意。政府是否守法，特别是掌握权力的官员是否受到法律约束，是检验一个国家法治化水平的标志。道理很简单，与普通公民相比，政府作为组织化的权力主体，是“最有资格”违法的，而违法后受到惩处的成本和难度也是最大的。但实际的情况是，中国法治建设中仍存在“形式法治”、“虚假法治”或“非法治”等诸多问题，尤其是在一些地方政府，官员用法治思维和法治方式治国理政的能力不足，甚至以言代法、以权压法、徇私枉法的现象还比较严重。就此而言，黑龙江建立政府法律顾问制度，对全省各级行
18、政机关切实发挥政府法律顾问在政府决策中的咨询服务作用提出了要求，有助于防范或化解政府决策的法律风险，对提高依法行政水平、推动法治政府建设也是有益的。法律是专业化程度很高的学问，政府官员的法律素养和能力虽然在不断提高，但与法治政府建设的要求仍有差距。在这种情况下，如果依法科学决策，就有必要借力专职法律工作队伍，最有效的就是以制度化方式推动律师多角度、全方位介入政府工作。不过，在各级政府机构中，本就有法制办专司政府法制工作，包括参与政府政策制定、对政府决策进行合法性审查等，实质上履行了部分政府法律顾问的职责。黑龙江规定应当建立以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师等参加的法律顾问队伍。要说明的是
19、，法治政府建设涉及到科学民主立法、严格守法执法等诸多方面，法律顾问制度只是其中的一个环节而非全部，其最根本的是要依法治政、治官、治权。这正是法治政府的根本，也是法治思维的关键。从这个角度看，建立政府法律顾问制度应当为政府规避法律风险，但同样应当成为监督政府的有效力量。要真正发挥律师依法监督政府、监督官员的作用，就必须保障他们作为第三方的独立性。如何做到两者兼顾，需要在实践中进行探索。黑龙江将法律顾问经费纳入财政预算，并为相关工作提供物质保障，从尽快建立该制度的出发点看，这是必要的。但是，这样的制度安排在一定程度上是有悖于法治思维的，因为它无法保障那些进入顾问队伍的律师，能够以独立的身份或精神去
20、监督政府。同样，这些律师能否继续在全社会依法开展法律服务工作，尤其是在“民告官”的行政诉讼案件中依法维护诉讼双方权益，就更值得怀疑。另外，黑龙江还将推进政府法律顾问工作纳入了各级政府考核体系。如果说法治政府建设是政府适应社会变迁的内生性要求，那就应当遵循法治思维和法治规律。在这种自上而下考核压力下建立政府法律顾问制度，虽然能够快速形成相应的工作体系，但其稳定性与生命力或许还有待实践检验。目前，全国约 23500 名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占律师总数的 1/10。多省（区、市）构建了省、市、县三级政府法律顾问工作体系。这些律师为各级政府部门提供咨询、出具法律意见书、参与重大项目研究、
21、参与涉法涉诉信访处置，为政府科学决策、依法行政、促进经济发展、加强社会管理、维护社会稳定、推进社会主义法治国家建设作出了积极贡献。从政府法律顾问制度的执行情况看，部分政府官员缺乏对政府法律顾问应有的重视；部分政府法律顾问综合素质不高，责任心不强，其专业知识、业务水平、知识结构等综合素质已不能适应建设法治政府的需求；政府法律顾问缺乏应有的独立性，部分政府法律顾问一味迎合部分政府领导，为了能续聘担任政府法律顾问，没有坚持以事实为依据，以法律为准绳的工作原则。建立政府法律顾问制度是促进依法行政、建设法治政府的迫切要求，也是创新社会治理的客观要求，更是促进转变政府职能的现实需求。为建立和完善政府法律顾
22、问制度，特提出以下建议：借鉴成熟经验，建立刚性政府法律顾问制度。站在依法行政的高度，明确要求各级政府必须建立法律顾问制度，将政府法律顾问合同的签订作为依法行政工作的一项考核内容。同时，政府法律顾问工作要全面覆盖政府的主要行为，且必须切实运转有实效，防止政府法律顾问制度流于形式。转变政府观念，让政府法律顾问广泛参与决策和监督。为有效调动法律顾问的积极性，应加大政府法律顾问的参与力度。政府法律顾问不仅仅只为政府提供简单的法律咨询、民事和行政诉讼、陪同领导接访等，而应从多角度、全方位全程介入政府的日常工作。政府法律顾问的职责应当包括但不限于：根据法律、行政法规和地方性法规，对政府机关作出的重大具体行
23、政行为提供法律意见；参与对政府机关在法律规定的范围内制定的规范性文件作出的政策性创新进行合法性审查或法律论证；为政府机关的重大行政决策提供法律风险评估，并提供咨询、论证意见；协助政府参与化解重大突发事件或重大疑难案件的处理；参与对政府举行的重大活动进行研究、论证、评估并出具书面意见；协助政府参与协调政府各部门之间因职责不清引起的行政执法争议；参与协调政府重大投资采购合同的谈判和重大涉外商务合同的谈判；协助政府建立或完善法律顾问制度；为政府机关工作人员举办法制讲座。提升服务能力，发挥律师在推进法治政府中的职能作用。随着依法行政、建设法治政府目标的确立，政府面临着日益复杂的法律事务，需要大量的律师
24、提供专业的法律服务。律师在参与政府法律顾问工作中，能够较好地发挥其专业优势，协助政府处理行政管理以及民商事活动中的相关法律事务。建议将优秀法律服务人才纳入重点开发的人才项目，重点、有计划地加强对急需的复合型、高层次律师的培养和引进。优化工作环境，保障政府法律顾问工作的高效、顺利展开。要发挥政府法律顾问在政府工作中的作用，就必须使其参与政府事务的权利和地位得以充分实现。首先是改善政府法律顾问的工作环境，落实法律顾问的办公场所；其次，还应当给予必要的政府法律顾问专项经费的保障；同时，还应规范法律顾问的聘用形式，政府与选聘的法律顾问双方必须订立常年法律顾问合同。 人民日报 （ 2014 年 01 月
25、 15 日 18 版）政府法律顾问制度及实践问题研究一、政府法律顾问工作的定位问题研究 （一）我国政府法律顾问在行政行为中的角色目前的定位 我国现行法律对政府法律顾问的身份虽然没有明确规定，但一般是把政府法律顾问公职律师等同于来看，其特征是：一方面，他们具有政府机关公职人员的身份，占有国家机关行政编制，享受国家公职人员待遇，既要为其所在的政府部门提供法律服务（即本职工作），又不能面向社会提供执行律师的法律服务业务；另一方面，政府法律顾问要具有相应的律师资格。在司法部关于开展公职律师试点工作的意见（司发通200280 号）中并没有给公职律师界定一个明确的概念，但在公职律师的任职条件限制在“具有中
26、华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或作为经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员” 的范围之内。 （二）我国政府法律顾问目前角色定位及其利弊分析 我国现行的政府法律顾问制度源于政府法制部门固有的工作模式，政府法律顾问兼任双重角色：即既接受国家公职人员的制度的约束，又要接受律师职业道德和执业纪律的调整。政府法律顾问以一个专业法律人士的身份，为政府提供法律服务，而政府既要为这些法律顾问从政府的角度提供工作便利，又要使他们提供的法律服务能在实行行政首长制的政府机关中直接转化成为政府的行为。但这实际上有悖于律师业自由的原则，可能会影响到律师在处理具体
27、事务的法律至上和独立思维的原则。当前有学者认为，如果将政府的具体法律事务交由社会执业律师来承担，又会存在一些问题：一是社会执业律师在为行政机关提供法律服务时，如果其本身不接触政府事务，对政府的运作程序和规则、政府的政策缺乏足够的了解，难以全面理解政府在具体法律事务中的立场，从而无法为政府提供高效的服务；二是社会执业律师担任政府法律顾问不是终身聘用，一旦解聘，如果在行政纠纷中被管理相对人所聘用，难免可能将因担任政府法律顾问获得的信息转而为委托人谋利，可能产生对行政机关不利的局面，或对具体法律事务的处理带来不良影响。把政府法律顾问赋予国家公职人员身份，虽然目前西方有些法制比较健全的国家和我国目前现
28、行制度中均是采用这样的模式。我认为，采用何种模式并不重要，我们讨论的重点所在应该是该模式对法律客观公正的评价及律师在依法行政中应起的作用等方面的影响。看来，政府法律顾问的身份问题即其角色定位中属关键的因素，如何解决政府法律顾问的身份问题及具体操作的方式问题值得我们深入探讨。 （三）政府法律顾问角色定位完善思路 1.政府法律顾问与政府之间的关系定位 政府的一切工作，都是根据法律的规定进行的。政府的职责、权利是法律授予的。依法行政既是政府的权利，也是政府的义务。可以认为，政府工作的全部活动就是依法行使职权。政府根据政府法制建设工作的需要聘请法律顾问。政府与法律顾问之间的关系是依据聘用合同产生的契约
29、关系，而不是行政管理关系。政府与法律顾问的关系的性质决定了法律顾问不能用非聘应合同约定的方式干预政府的行政工作，更不能代理政府行政。 2.政府法律顾问工作的定位 对于省政府的一些重要行政行为，一般会在事前进行讨论与部署。在讨论与部署过程中，法律顾问应当从法律的角度提出建议，对行政行为的合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等从法律角度进行论证。 政府法律顾问可以接受委托起草规范性文件，从实务操作角度及立法技巧方面保障规范性文件的合法、合理性。同时，还可以就政府相关部门起草的规范性文件进行论证，提出修改建议，使规范性文件更加规范与完善。 法律顾问可以作为项目的专项顾问，对政府重大投资
30、项目的法律可行性进行论证，设计法律框架。在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程。保障项目的依法进行以及政府资金的安全。 二、建立政府法律顾问长效机制问题研究 （一）政府法律顾问机构问题研究 1.完善组织制度架构建设 为确保首席法律顾问工作的正常开展，在政府法制机构成立政府首席法律顾问办公室，为正科级职能机构，核定行政编制，政府法制机构可以通过选调和招录的方式为首席法律顾问办公室选配了法律专业人员，具体负责处理政府首席法律顾问的日常事务，协助首席法律顾问做好政府法律服务工作。 2.规范首席法律顾问运行机制 为更好地为领导提供专业的法律服务，首席法律顾问根据
31、工作实际和法律顾问的专业特长，建立了政府首长专职法律顾问机制，将聘请的法律顾问相对固定地安排给领导，以便于法律顾问对市领导交办的行政事务进行法律跟踪服务，及时为政府首长的决策提供法律参谋，保证其决策的科学、合法、有效。 （二）政府法律顾问工作制度问题研究 1.服务范围 为政府及其职能部门的重大决策、行政行为提供法律意见，对涉及的法律、法规、规章的适用提供法律咨询；根据需要列席区政府相关会议，参与决策论证，提供相关法律服务；对于区政府及其职能部门制定中的重要规范性文件，进行合法性审查、合理性分析，防止出现违法违规情形；参与修改、审查区政府及其职能部门签署的经济合同；配合职能部门工作，代理民事、行
32、政诉讼、行政复议及仲裁案件；办理区政府委托的其他法律事务。2.费用支付方式 政府按年度支付法律顾问的咨询费用，具体金额在收费标准范围内议定，自聘任合同经双方签字后三日内一次性支付完毕。 法律顾问受区政府的委托代理仲裁、诉讼、行政复议案件及其他专项法律服务，需另行签定合同，并根据委托业务具体情况按黑龙江省司法厅公布的收费标准收费，按约定期限付费。 3.工作流程 第一步，业务受理。各单位需提供法律服务，经本单位主要领导签字同意后，向区法制办提出申请，经法制办领导同意后办理；应议应诉案件呈报区主管领导批示后办理。第二步，材料报送。各单位需要法律服务，应当在申请前提供相关材料，各单位对材料的真实性负责
33、。第三步，材料审查。对于各单位报送的材料，由法制办进行初审，并移送法律顾问再次审查。在案件审查过程中，各单位应予以配合。第四步，出具结论。法制办应当自有关单位将材料报送齐备之日起五日内，经法律顾问团出具书面结论形成正式报告或函，送交申请单位，并呈报区领导或上级有关部门，做好备案工作。对急办件，经区主要领导或分管领导签批后，采取特事特办处理。 （三）政府法律顾问的责任制度问题研究 1政府法律顾问的执业规范 要对政府法律顾问行为进行规范。政府法律顾问应坚持法制统一和及时、高效的工作原则，以事实为根据，以法律为准绳，切实履行职责，认真办理政府交办的各项法律事务。首先政府法律顾问应遵循规定的工作程序。
34、 2.制定具体的责任承担方式 受托律师作为应诉人员代理诉讼，因玩忽职守或者与对方当事人串通，导致行政机关败诉的，按照律师管理有关规定提请司法行政部门追究其责任；担任市政府法律顾问的，取消其法律顾问资格，不得再予聘任。 （四）政府法律顾问的考核评价制度问题研究 1.律师担任法律顾问的具体工作标准 在数量要求方面，不能简单地只确定顾问律师对法人单位的服务范围，还应有相应的数量指标，例如：在审查法人单位合同、规章制度一项中应当明确每一位顾问律师每年起码应当不少于审查或者修改各类合同或者规章制度的份数，以作为顾问律师最基本的工作量的考核，另外，顾问律师为法人单位进行法律讲座和培训等内容，更应当有具体的
35、次数约定，每年一次或者数次等等。 在质量要求方面，则应当确定相应的服务质量标准，例如：解答法律的准确性，解决问题的实用性，提供服务的快速性等等，均可以考虑成为聘受双方约定的服务质量要求 2.对政府律师法律顾问的工作业绩评价考核 对政府律师法律顾问的工作业绩评价考核，可作以下几个方面的思考： 顾问律师对该法人单位的基本概况是否熟悉，基础资料收集的是否完整，工作档案是否建立，有否工作台帐等；是否制订了如何开展顾问单位工作的详实方案和计划；不定期地在事务所业务会议上听取顾问律师对该项工作开展情况以及工作思路的介绍；顾问律师半年或一年来对顾问工作的书面小结，作为事务所考察顾问律师丁一作情况的重要依据；
36、律师事务所对顾问单位的征询意见，听取法人单位的服务质量反馈并根据情况调整工作思路和方法，必要时甚至可以调整顾问律师的人选。 三、政府法律顾问实践问题研究 (一)政府法律顾问的基本现状 1.省政府法律顾问的基本现状 本课题组成员通过到辽宁省政府法制办公室进行实地调研活动，发现我省各地开展政府法律顾问活动时间较早，辽宁省政府于 1987 年就成立了“省政府法律顾问组”，当时有5 名成员组成。1990 年 2 月，为适应实施中华人民共和国行政诉讼法对省政府依法行政的要求，省长办公会议决定，在省政府法制办设立“省政府法律顾问处”，具体承办省政府法律顾问组的日常工作。省编办就此专门下发文件，明确法律顾问
37、处与行政复议应诉处“一套机构，两个名义”。此后虽然几经机构改革，但该制度一直执行。根据关于调整省政府法律顾问组组成人员的通知，现省政府法律顾问组成员共 11 人：组长 1 人，由主管副省长担任；副组长 2 人，分别由省政府秘书长和省政府秘书办主任担任；成员 9 人，分别由省内外的法律专家或法学界知名人士担任。 2各市级政府法律顾问的基本现状 本课题组成员通过到沈阳、抚顺、本溪、辽阳、丹东等地进行实地调研活动，发现：辽阳市属各县及 55%的市直执法部门也聘用法律顾问，受聘法律顾问大多数是律师；抚顺市政府及其所属 7 个县区均聘请执业律师担任政府法律顾问，但政府明确市政府法律顾问的具体协调工作由政
38、府法制机构负责；丹东各县区主要是聘请律师作为政府的常年法律顾问，市政府除专门聘请一名执业律师作为法律顾问外，主要依托市仲裁委员会，遇到重大法律事项，由市法制办牵头组织论证；本溪市从历史形成了由律师组成的“政府法律顾问团”模式，日常工作由市司法局承担；辽阳于 2001 年 9 月成立市政府法律顾问组，后改为市政府法律顾问室。市政府法律顾问室设在市政府法制机构内，市政府法制办公室主任为市政府首席法律顾问，政府法律顾问中有法学专家 2 名、专职律师 11 人。 （二）构建发挥政府法律顾问作用的长效机制 1.加强政府法律顾问的机构建设 借鉴海南、深圳等地做法，制定政府法律顾问工作规则。在该工作规则中明
39、确成立政府法律顾问室。鉴于政府法制机构在政府法律顾问工作中的主导地位，建议参照深圳的做法，政府法律顾问室与政府法制机构合署办公。法律顾问室设秘书处，负责处理日常工作。法制办领导兼任法律顾问室主任，为政府首席法律顾问。另外，明确法律顾问的主要工作职责，聘请方式、顾问工作的方式、方法、工作程序、纪律要求、责任追究等。 2.建立政府法律顾问的资格制度 政府法律顾问人员组成应该是以政府法制人员为主体、法学专家和执业律师为辅，这是政府工作性质决定的。因为作为国家机关的成员，相对于一般执业律师更熟悉政府工作的操作程序，能准确把握政府工作的着力点，容易通过法律方式把政府的工作意图准确地予以体现,能较好体现法
40、律顾问的参与性、参谋性和顾问性。法学专家担任政府法律顾问主要是利用他们精深的法学理论，着重对政府制定的规范性文件提出修改和补充建议。一般执业律师则通过他们的诉讼经验丰富政府法律顾问组的服务手段。对法学专家、执业律师担任政府法律顾问也应当制定出具体的条件，不是说只要是法学专家、执业律师不管其实际能力如何都可以担任政府法律顾问，而要加以一定的条件限制。 3建立政府法律咨询专家库 鉴于政府法律顾问名额有限，且所聘任的法律顾问也未必各项事务均精通，为此有必要根据政府法律顾问工作的需要，建立政府法律顾问咨询专家库。专家库由政府法制机构负责建立，专业范围为法律、国土资源、城建规划、金融证劵、公共管理、科教卫生等，均与政府日常管理工作密切相关。专家的基本条件为：具备良好的政治素质和职业道德，坚持原则，作风正派，能够认真、公正、依法履行职责；具有国家承认的高等院校本科及本科以上学历，在相关专业领域工作 10 年以上，在本专业或本行业有较深造诣，精通本专业领域内国家有关法律、法规和政策，熟悉本专业或本行业的国内外情况和动态；热心参与政府法律事务；身体健康，能够承担专业性问题，从专家库中聘请有关专家论证，聘请方式为一事一议。 （该论文获得辽宁省依法行政研究课题优秀结项成果二等奖 辽宁省政府法制办供稿）
