1、世界银行Vulnerability and social protection: Qualitative analysis on Chinas rural Dibao program脆弱与保障：中国农村低保制度的运行分析（初稿）中国农业大学人文与发展学院国际农村发展研究中心2006 年 1 月2致 谢本研究由世界银行中国办事处资助，由中国农业大学人文与发展学院的研究小组完成。研究课题是由中国农业大学国际农村发展中心/人文与发展学院的李小云院长主持。研究报告试图从对不同农户家庭脆弱性的分析入手，力图从微观认识和理解导致社会救助的需求及原因，并将农村低保政策作为研究重点，理解农村低保政策的政策制定
2、及实施过程，以及农村不同利益群体对农村社会救助政策的评价，剖析中国农村社会救助体系救助效果差的深层次原因。研究中主要采用焦点小组访谈、知情人访谈、案例调查、满意度问卷调查。研究地点选择在福建沙县、广西马山县、北京延庆县。研究工作主要是由中国农业大学国际农村发展中心/人文与发展学院的研究小组进行的，实地调查由中心及学院的研究生完成，在此对他们在调研地点辛勤的工作给予衷心的感谢。本项研究的研究小组对给予此项研究以支持和帮助的世界银行、国家民政部、广西及福建省民政厅、广西马山县民政局、福建纱县民政局，以及四个村调查村所有参与调查和访谈的农户致以衷心的谢意。特别要感谢世界银行的王朝纲，他的支持使得该项
3、研究有充裕的经费，保证了研究的顺利进行。本研究报告中的所有信息，包括数据、对数据的解释及根据数据推出的结论都只是研究者的观点，并不代表研究者的机构及世行的观点。研究者所在的机构及世行不对任何因报告中的案例、分析及结论所引起的后果负责。3目 录主题摘要 .6一 前言 121.1 中国农村社会保障体系 .121.2 目前中国农村社会保障体系存在问题 .131.3 目前中国农村社会保障体系的基本政策 .141.4 当前的研究进展 .16二 农户脆弱性 192.1 中国农村农户脆弱性特征 222.2 脆弱性类型 .26三 农村社会保障体系分析 .493.1 农村社会保障政策类型 .493.2 农村社会
4、保障政策制定过程及问题分析 .503.3 农村社会保障政策实施过程及问题分析 .57四 农村最低生活保障政策瞄准分析 .644.1 农村最低生活保障政策瞄准对象 .644.2 农村最低生活保障政策瞄准现状 .644.3 农村最低生活保障政策瞄准分析 .65五 农村社会救助政策影响及评价 .725.1 农村低保政策对生计的影响 725.2 政府各项社会救助的评价 .76参考文献 .884图表目录（一）图 2-1 农户可持续性生计框架 .20图 2-2 没有劳动力或丧失劳动力农户的生计资产配置情况 .27图 2-3 因疾病或伤残而丧失劳动能力的农户生计资产配置情况 .29图 2-4 缺少技能或经济
5、头脑差的农户生计资产配置情况 .30图 2-5 债务沉重的农户生计资产配置情况 .31图 2-6 家庭负担重的农户生计资产配置情况 .33图 2-7 孤老家庭农户生计资产配置情况 .35图 2-8 年老的父母与残疾子女同住 核心家庭的生计资产配置情况 .37图 2-9 孤儿生计资产配置情况 .39图 2-10 单亲农户生计资产配置情况 .40图 2-11 隔代农户升级资产配置情况 .41图 2-12 普通户 家庭资产配置情况 .43图 2-13 案例农户家庭收入情况 .43图 2-14 案例农户收入来源构成情况 .44图 2-15 富裕户生计资产配置图 .46图 3-1 19972004 年沙
6、县农村居民最低生活保障资金投入情况 52图 3-2 沙县各个乡镇财政 2005 年全年需要投入资金情况 .52图 3-3 福建农村居民最低生活保障待遇申请审批流程图 .59图 3-4 北京延庆农村居民最低生活保障待遇申请审批流程图 .61图 3-5 农村五保户确定流程图 .62图 3-6 灾区生活救济人员确定流程图 .63图 4-1 DX 村低保户享受补助原因情况 65图 5-1 广西、福建的补助标准满意度评价情况 .82图 5-2 广西灾区生活救济/福建低保政策宣传满意度情况 83图 5-3 受益农户确定后的公示满意度 .85图 5-4 广西灾区生活救济/福建低保政策发放方式满意度情况 86
7、图 5-5 广西灾区生活救济/福建低保政策发放时间满意度情况 86图 5-6 广西灾区生活救济/福建低保政策总体受益满意度情况 875图表目录（二）表 2-1 生计资产测量指标表 .20表 2-2 福建/广西义务教育花费情况 23表 2-3 福建/广西义务教育辍学情况 23表 2-4 福建/广西高中以上教育花费情况 23表 2-5 福建/广西义务教育分性别辍学情况 24表 2-6 不同类型农户生计特点及脆弱性 .25表 2-7 不同类型农户生计资产分析 .48表 3-1 最低生活保障补助标准 .54表 4-1 沙县 GS 镇各村低保户户数 64表 4-2 DX 村低保户情况 64表 4-3 D
8、X 村 19972005 年各年享受低保名单 65表 5-1 调查农户性别分布情况 .76表 5-2 调查农户年龄分布情况 .76表 5-3 调查农户文化程度分布情况 .77表 5-4 农户类型分布情况 .77表 5-5 农村五保户政策满意度情况 .77表 5-6 不同类型农户对农村五保户政策满意度情况 .78表 5-7 灾区生活救济政策满意度分布情况 .78表 5-8 灾区生活救济政策满意度分布情况 .79表 5-9 农村低保户政策满意度分布情况 .79表 5-10 农村低保户政策满意度分布情况 .79表 5-11 广西省各级执行的满意程度分布情况表 .80表 5-12 福建各级执行机构的满
9、意程度分布情况表 .80表 5-13 广西马山灾区救济补助标准满意度情况 .82表 5-14 福建沙县低保补助标准满意度情况 .83表 5-15 广西马山灾区救济补助确定方式满意度情况 .84表 5-16 福建沙县低保确定方式满意度情况 .84表 5-17 广西马山灾区救济补助确定结果满意度情况 .84表 5-18 福建沙县低保确定结果满意度情况 .85表 5-19 广西灾区生活救济分项支出满意度情况 .87表 5-20 福建低保政策分项支出满意度情况 .876主题摘要1 根据目前我国农村的实际情况，所建立的农村社会保障体系应包括农村社会保障制度和与之相配套的农村社会保障服务网络。其中，农村社
10、会保障制度主要包括养老保险、医疗保险、社会救助(最低生活保障)、社会福利、优抚安置和社会互助等 6 项基本制度；农村社会保障服务网络主要包括救灾扶贫、医疗预防保健、优抚安置、老年人保障、残疾人保障和婚丧改革等保障服务网络。农村社会救助体系主要包括农村最低生活保障制度、灾害救助、医疗救助、教育救助、法律援助和扶贫开发等方面。中国农村未能随着现代化的进程，通过第二次分配享受到必要社会保障，加之由于生计资产的脆弱性，从而使得农村人口福利无法得到保障，造成了巨大的城乡差别。因此，进一步完善农村保障制度是中国进入新世纪以来的重大挑战。2 目前中国农村社会保障体系存在的问题：第一，农村社会保障体系不够健全
11、，目前农村最主要的社会保障制度是社会救助制度和扶贫开发政策，但是农村依然缺乏系统的农村公共卫生体系、保险体系和资产市场等重要保障机制。现有的各项农村社会保障制度，覆盖面都很低。第二，农村社会保障管理体制分散甚至混乱。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实：社会养老、社会救助、社会福利主要由民政部管理，合作医疗保险和合作医疗由卫生部管理，养老保险由劳动与社会保障部管理。这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的较高交易成本。第三，在城市化、工业化的影响下，农村分化出了两类新的群体：农民工和失地农民。农民工从事的多为条件差的工种，流动性大、收入水平低，并且用人单位大都不愿意为农民工承
12、担社会保障的责任，农民工也没能力支付社会保障费用，农民工的工伤、失业、养老、医疗、救助保障得不到保证。随着城镇化战略实施的加快，失地农民的数量越来越多。目前全国失地农民保障大多局限在一次性提供征地补偿金的办法上， “农村失地群体”的生活保障仍是个严重的问题。第四，各级政府，特别是中央政府对农村社会保障体系的资金投入不足。3 本研究系世界银行发起的农村低保体系研究项目中的一个组成部分。该部分研究主要从对不同农户家庭脆弱性的分析入手，力图首先从微观认识和理解导致社会救助的需求及原因，并将农村低保政策作为研究重点，试图理解农村低保政策的政策制定及实施过程，以及农村不同利益群体对农村社会救助政策的评价
13、，剖析中国农村社会救助体系救助效果差的深层次原因，进而提出相应的政策建议。本研究的最终目标是研究贫困与脆弱性表现，农村社会救助项目（低保）的设计和实施过程，正式支持机制和贫困户应对策略之间的结合形式，以及在定量分析和制度分析中欠缺的家庭内部运转机制等诸多方面。本项研究为7定性的调查与分析。研究中主要采用分性别的焦点小组访谈、知情人访谈、案例调查、意向性调查、满意度调查以及问卷调查。研究地点选择在福建沙县、广西马山县、北京延庆县。在每个县，选择了一个乡镇中的两个行政村作为研究社区（延庆只有一个行政村） 。研究范围主要是三个省市的农村社会保障体系，特别是北京、福建实施的农村低保政策，广西实施的灾区
14、生活救济和五保户政策。4 在本研究中，农户生计脆弱性指个人或农户在现有的资产配置状况下，遭受打击的可能或者抵御风险的能力。中国农村农户脆弱性主要体现在三个维度：家庭生命周期、性别、贫富水平。不同家庭生命周期、不同性别、不同阶层的群体面对社会、经济、自然风险不同，生计资产构成不同，其脆弱性特征也不同，因此对社会保障的需求也不同。农户家庭生命周期的脆弱性是指在农户的不同年龄阶段会遭遇一定的事件（赡养老人、抚养子女等） ，这些事件必然会给农户带来不同程度的风险，如果农户在事件来临之时，没有能力抵御风险，必然导致农户的生计困难。分性别的脆弱性是指不同性别的农户，由于在家庭中承担的责任不同，所遭遇的风险
15、也不同。男性的风险更多的体现在生计资产的积累和转换过程中，而女性的风险则是自身的繁育后代过程中缺乏良好的医疗设施而导致的妇女身体恶化。不同贫富类型农户脆弱性是指由于不同阶层的农户生计资产组合的不同，那么存在的潜在风险也是不同的，比如，富裕农户风险更多体现在经营性的风险，而贫困农户的风险存在于诸多方面，比如生病、上学、赡养老人，更为严重的是，贫困农户由于多种资产的缺乏难以抵御这些生计困难，进而加深了农户的贫困。5 家庭生命周期视角下的农户脆弱性特征，主要存在生命周期的三个阶段，儿童阶段（9-18 岁） 、中年阶段（20-50 岁） 、老年阶段（60 岁以上） 。在这三个阶段中，脆弱性的表现不同。
16、儿童阶段的脆弱性集中在人力资产方面，具体表现在就学可及性差，身体健康状况差，辍学。针对儿童的脆弱性，农村医疗保险和医疗预防保健等能够起到缓解的作用，但是根据三个省市的调查，目前这两项政策基本没有落实。目前，中国农村社会保障体系在瞄准儿童群体上还基本上处于空白。农户中年阶段的脆弱性主要集中在金融资产和人力资产方面，在金融资产支出过大，人力资产由于突发性灾难导致缺乏，影响了农户生计的可持续性。对于农户来说，在中年阶段存在金融资产的风险主要是为了供子女读书、赡养老人、儿子娶媳妇以及家庭看病费用。由于农户缺乏医疗保健定期检查，加上负担很重，因此，在中年阶段是最容易出现得大病的情况。对于中年农户，负担重
17、的脆弱特征急需要得到医疗方面的保障。农户老年阶段最显著的脆弱性特征就是人力资产、金融资产和物质资产的严重缺乏，如没钱看病、没粮食吃、没有零花钱，居住条件也很差。老年人的脆弱性是最需要得到政府保障的，包括养老保险、最低生活保障、医疗方面的保障等。6 性别视角下的农户脆弱性特征，男性的脆弱性主要体现在金融资产和人力资产方面。8由于家庭负担主要依靠男性解决，男性要想办法挣钱，工作压力非常大，很容易造成身体疾病。盖房和结婚的高额费用导致男人一方面要积极积累金融资产，另一方面加快其他资产向金融资产的转换。如男人要更多的与借钱的农户保持好社会关系，男人要减少物资资产的支出，以便积累更多的金融资产。政府农村
18、保障体系对于男性的脆弱性主要应该针对医疗方面的保障，在新型合作医疗的基础之上，对于贫困男性提供医疗救助。除了北京，已经实施了这两项政策，广西和福建都无法对男性给予医疗保障。对于妇女而言，最大的脆弱性主要是人力资产方面，也就是妇科疾病的问题。由于乡村妇女生育的医疗服务无法供给，导致妇女在生育后的 5-10 年出现妇科病。其次是女童辍学问题。女性的脆弱性一方面需要医疗保障，另一方面需要扶贫等增加农户收入，保证女孩的入学率。7 阶层视角下的农户脆弱性特征。对于不同类型的农户来说，存在的当前风险及潜在风险是不同的。对于富裕户来说，潜在的金融资产和人力资产风险是最大的风险。由于收入的稳定及多元化，以及人
19、力资产的充足，基本没有当前风险，但是由于该类型农户都有经营性收入，由于经营的亏损风险，或者突发性的灾难（疾病）极有可能导致农户陷入困境。对于普通户而言，金融资产的欠缺是最为紧迫的风险。普通户在生计特点上主要依赖外出短期打工和农业收入，生计脆弱性主要表现在子女上学费用过高而无法筹集到资金，收入来源由于自然灾害和用工的短期性而导致收入不稳定，结婚和盖房以及老人安葬的债务负担挤压着农户仅有的微薄金融资产。贫困户的生计脆弱性主要体现在由于家庭劳动力的丧失，而收入来源的间断性和单一化，而子女上学费用和看病费用的持续化导致了农户生计的断裂。贫困户的生计风险主要体现在金融资产的严重缺乏，如果社会资产不能够转
20、化给金融资产和人力资产的情况下，只能求助于政府的救助。从目前的调查来看，这部分群体正是农村社会救助的目标对象。对于不同阶层的农户脆弱性，政府的农村保障体系亟需全方位的保障。对于富裕农户，潜在的经营风险和突发性的灾难都会导致其脆弱性。那么这就需要农村社会救助和各项社会保险的建立和完善。对于普通农户，救灾扶贫活动和医疗保障是其首要得到的保障。而贫困户的脆弱状况，一方面需要最低生活保障的支持，另一方面要采取多方救助，比如生活救助，子女入学救助，受灾救助等。8 通过对分类型农户脆弱性分析可知，不同类型农户由于生计资产的组合不同，处理生计风险的能力也是多样化的。通过生计资产数值计算，没有劳动力或丧失劳动
21、力的农户、因疾病或伤残而丧失劳动能力的农户、五保户（孤老、年老的父母与残疾子女同住、孤儿） 、单亲农户、隔代农户这五种类型的农户生计总资产都在 1.6 以下。由于生计总资产积累很低，不足以通过各种资产的替代来解决生计风险，因此这些类型的农户也是最需要得到社会救助的农户。而缺少技能或经营能力的农户如果能够得到各种技能的培训，能够有效增加其人力资产的积累，从而保证其生计安全。对于金融资产缺乏的农户，应该提供更多的金融服务，使其能够解决暂时性的生计风险。对于资产搭配合理型农户来说，这些农户的9脆弱性主要存在于潜在的风险，应该在教育、医疗、银行借贷、市场服务等方面提供支持，保障其生计安全的可持续性。9
22、 农村低保制度制定过程是在中央政策的要求下，由地方县政府协调，县民政局负责，乡镇民政事务办具体执行的实施过程。县政府要成立农村低保领导小组，保证各项相关配套政策的落实。县民政局要协同县统计局、县农业局确定当地农户收入的具体标准的测算办法。乡镇民政事务办要具体核实申请农户的收入，确定低保户。低保资金来源主要包括省财政转移支付资金、县财政资金和乡镇财政资金（北京例外，资金来源以县财政为主） 。根据福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定 （2004） ，福建农村低保标准按照农村居民家庭年人均 1000 元确定（即每人每月保障标准 83 元） 。自 2004 年开始，北京按照人均 1000 元的收
23、入计算，实行差额补助。低保政策除了自身的政策以外，还有在医疗、教育、住房、灾害、水电等方面的配套政策对低保户给予优惠。农村居民在享受最低生活保障的权利时，需要经过相应的程序，主要有申请、调查、审核与批准、发放保障金。10 低保制度制定与实施过程中存在问题。从福建和北京低保制度制度安排来看，乡镇民政办集中了低保户的审核权、监督权、核查权。这样的制度安排旨在消除乡土社会网络的干扰，从而确保低保实施中执行主体的中立原则。这是因为一旦把任何权限单独交由村委会，制度化的村委会下的制度逻辑和人格化的村干部形成的交往行为为一体的村干部在乡土社会网络下无法履行中立原则。但是这样的制度安排一方面使得最了解农村社
24、区贫困户情况的村委会失去了决策权力，基本排除了村级治理结构（村委会、其他农民组织）的介入，失去了在村一级进行的有机协助与合作。由于各乡镇财力本身不同，乡级财政非常有限，但是县乡低保资金比例刚性设置，导致作为执行主体的乡镇出于自身利益考虑，就会产生提高低保标准的冲动，作出背离应保尽保的低保目标。从低保制度设计目标来看，低保户应该能够基本解决生存问题，即包括不追求奢侈生活或小康生活的前提下，能够满足食物安全、基本交往等需求。否则的话，农村最低保障变成了农村最低温饱，失去了设置的涵义。目前，农村低保仅仅停留在食物保障方面，低保户无法进行各种有尊严的活动。造成这样的状况，一方面是因为低保资金的不足，同
25、时也是对维持穷人的最基本社会需求认识不足。县级政府出于上级政策的要求，建立了低保领导小组及设计了配套政策，但是参与的各个部门出于部门利益，认为本部门已经没有资金和能力支持低保工作，但是又迫于地方政府的压力，在名义上参与了低保工作；而农民作为弱势群体缺乏话语权，不能把他们的生计风险转化为部门的治理内容，使得低保配套政策并没有真正执行。现行低保制度是一种自上而下的实施逻辑，由于在制定政策的过程中农户参与缺位，在一定程度上影响了低保制度的运行效率。同时也反映中该制度自上而下的运作视角无法考虑到农户是否识字，是否能够填表的具体操作中要面对的问题。福建低保的公示安排尽管从制度设计方面很完善，但是公示的效
26、果不理想。由于公示地点与农户居住社区的分离，农户并非都能10够看到公示结果，特别是那些对低保户有了解的农户。由此，农村低保公示制度变成了形式民主压制下的一种形式，含义缺失。农村低保应该寻求多样化的透明的公示形式，比如动员乡村非正式组织参与，利用社区村民集聚的机会（红白喜事）宣传等。11 按照沙县人民政府关于在全县建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知中规定：农村低保的保障对象范围为，凡共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村低保标准的我县农村居民，均享受农村居民最低生活保障待遇，纳入保障范围。根据在刘村贫富排队和知情人调查，该村 320 户中至少有 30 户符合低保条件，但是目前只有
27、14 户低保户。12 农村低保制度偏离分析。对于家庭有子女的老人类型，由于老人的子女生计困难，无法履行赡养责任，另外法律上并没有规定子女就要赡养老人的义务。如果老人不能纳入低保，一方面加重子女负担，另一方面引发了家庭冲突，使得社会责任转化为家庭责任。家庭有劳动力的残疾农户，具有劳动力的成员本身要获得维持自身生计的资产，此外还要对家庭的生计资产分担，但是在整个家庭处于贫困状态下无法产生承担整个家庭的生计成本。因此，由于家庭成员的残疾导致家庭困境已经符合条件，但是却被排斥在外了。患病农户由于金融资产严重缺乏，而且其它资产的转化程度已经很低了，基本上都只是生计维持的状况。从这个角度来看，该类型农户已
28、经到了生计的最低点。如果在没有突发性事件发生的前提下，劳动力缺乏的农户依靠亲戚朋友的帮助也是可以维持生计。但是该类型农户由于自身缺乏抵御风险的能力，一旦出现外部风险，就难以承受。13 从农村低保政策的瞄准情况来看，由于低保资金的稀缺性与低保人群的高数量产生的矛盾无法缓解。政策制定的标准不够明确，本身排斥困难，作为镇社会事务办就会寻求其他标准，这就导致了瞄准混乱的现状。镇社会事务办采取上面所描述的乡土排斥方法，尽管奉行了公平的原则，确保了最困难的农户能够得到低保，但是造成了低保人口的瞄准随意性，干扰了低保政策的预期效果。目前，农村低保执行的标准主要是用来排除资源相似的农户。建议采用农户生计资产来
29、测量脆弱性的视角考虑低保户的进入，更加能够保证低保政策公平正义的理念。14 农村低保政策对家庭生计的影响。对于五保户来说，低保最核心的就是保证食物安全，但是该类型农户的生计并不安全，无法通过资产的相互替代来解决生计风险。家庭有残疾的农户对于低保补助，主要用于食物安全、子女教育等方面。由于该类型农户具有较高的社会资产，可以转化为金融资产、人力资产，解决农户在现金支出、劳动力方面的生计风险。对于该类型农户，由于脆弱性的持续存在，社会关系的持续动用，不利于家庭生计安全。对于家庭成员患病的低保户，低保补助主要用于药品开支，难以保证家庭的食物安全。11在有限的社会资产无法持续替代其它资产的情况下，该类型
30、农户的生计脆弱性更加恶化。低保对于该类型的影响是最低的。15 福建调查村的农户对农村低保的态度总体是满意的。对于农村低保政策，满意的农户占所调查农户的 76.9%，同时也有 17.3的农户并不满意目前低保政策的执行情况。在 51个调查农户，还有 3 户并不清楚低保的情况。在福建省，低保标准是分两类，五保户享受全额补助，每月 83 月，而其他低保户每月享受补助是 83 元与其人均收入的差额。福建只有 22.6的农户满意补助标准。有 32.1的农户对低保政策的宣传不满意。同时 34的农户根本就不知道低保政策的宣传。那些不满意的农户主要集中在贫困户和享受补助的农户。在确定补助方式，福建的低保户有 8
31、0%的对确定低保农户的方式不知情。对于各个类型（低保户、贫困户、普通户、富裕户）的农户，对于低保确定的农户满意度都在 60%以上。在福建有将近 65的农户或者对公示效果不满意，或者就根本不知道公示过。福建沙县的调查结果显示，对于低保补助发放形式，30.2%的农户满意，有 60.4%的农户根本就不清楚低保是如何发放的；在补助发放时间上，30.2%的农户还是持满意的态度，也有 54.7%农户根本不了解多长时间发放。农户对低保户的受益情况更加不满意，不满意的比例占到了 43.4。在福建沙县，低保户领取低保金后，主要是在生活消费、看病和子女教育方面支出。在生活开支方面有 47.1的农户不满意，在教育支
32、出方面有 45.3的农户不满意，在医疗支出方面有 58.5不满意。12一 前言1.1 中国农村社会保障体系16 从世界大多数国家的情况来看，社会保障体系通常包括基本社会保障制度和补充社会保障措施两大类，前者由国家立法统一规范并由政府主导，一般包括社会救助 1、社会保险 2和社会福利 3三个基本组成部分，以及部分国家针对军人建立的社会保障制度等；后者则通常是在政府的支持下由民间及市场来解决，一般包括企业年金、慈善事业、互助保障等，它们构成对基本社会保障制度的补充，并发挥着有益的作用（郑功成，2005） 。根据目前我国农村的实际情况，所建立的农村社会保障体系应包括农村社会保障制度和与之相配套的农村
33、社会保障服务网络。其中，农村社会保障制度主要包括养老保险、医疗保险、社会救助(最低生活保障)、社会福利、优抚安置 4和社会互助等 6 项基本制度；农村社会保障服务网络主要包括救灾扶贫、医疗预防保健、优抚安置、老年人保障、残疾人保障和婚丧改革等保障服务网络（农村社会保障体系研究课题组，1998） 。农村社会救助体系主要包括农村最低生活保障制度 5、灾害救助、医疗救助、教育救助、法律援助和扶贫开发等方面。17 据劳动保障部统计，截止到 2004 年底，全国 31 个省市区的 1870 个县不同程度地开展了农村养老保险工作，5420 多万农民参保，积累个人账户农保基金超过 300 亿元，有超过 22
34、0 万农民领取了养老金。然而将这些数字与 1998 年作一对比，当时全国已经有 20001 社会救助是指国家和社会依据法律规定，面向不能维持最低生活水平的低收入家庭提供经济帮助的一项社会保障制度（郑功成，2005） 。2 社会保险是国家依法建立的面向劳动者的一项社会保障制度，它由政府、单位和个人三方共同筹资，目标是保证劳动者在因年老、疾病、工伤、生育、死亡、失业等风险暂时或永久失去劳动能力从而失去收入来源时，能够从国家或社会获得物质帮助，以此解除劳动者的后顾之忧（郑功成，2005） 。3 社会福利的含义有广义和狭义两种理解。广义的社会福利是国家和社会对全体社会成员提供的全部物质和文化生活的保障
35、和福利，除前述社会保险、社会救助外，还包括其他旨在改善与提高国民生活质量的物质福利，以及全部公共的文化、教育、卫生、体育设施和服务。狭义的社会福利，是社会保障体系中的一个子系统，主要包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利、其他福利等（郑功成，2005） 。4 社会优抚安置制度作为我国社会保障体系的特殊部分,实施范围仅限于社会中备受尊敬而又有光荣身份的群体,即复员转业军人、伤残军人、现役军人及其眷属以及为国捐躯军人的遗属。此项制度的实施,不仅有利于社会安定,并且有利于国家安全。 在我国,社会优抚安置制度涵括的项目主要有:拥军优属活动,伤残军人安置,退役军人就业安置,军人抚恤,军烈属优待,军用两
36、地人才培训等等（侯文若，1999） 。5 最低生活保障是指国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。最低生活保障的根本目标就是运用国家财力帮助那些低于当地最低生活保障线的贫困人口摆脱生活困境，使其达到最基本的生活水平（郑功成，2005） 。13多个县开展了农保，参保人数最多时达 8000 多万，无论是参保人数还是覆盖地区均有不同程度的下降（赵萍，2005） 。18 2004 年，全国已有 30 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团出台了农村医疗救助管理办法，1501 个县（市）开展了农村医疗救助工作。全年共筹集医疗救助金 13.5亿
37、元，累计支付医疗救助金 4.43 亿元(其中：资助参加新型农村合作医疗资金 0.65 亿元，资助大病救助资金 3.78 亿元)，累计救助贫困农民 640.7 万人次(其中：资助参加新型农村合作医疗 408 万人次，大病救助 232.7 万人次) （民政部，2005） 。农村新型合作医疗2003 年全国首批启动的试点县（市、区）有 304 个，2004 年增加到 333 个，2005 年做到每个地（市）至少有一个试点县。截至 2005 年 6 月底，全国已有 641 个县（市、区）开展了试点工作，覆盖 2.25 亿农民，其中有 1.63 亿农民参加了合作医疗，参合率为 72.6%；全国共补偿参加
38、合作医疗的农民 1.19 亿人次，补偿资金支出 50.38 亿元（卫生部，2005） 。19 2004 年底，全国有 8 个省份、1206 个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有 488万村民、235.9 万户家庭得到了农村最低生活保障，分别比上年同期增长了 33和33.5，其中：困难户 165.2 万人，五保户 37.1 万人，其他人员 33.6 万人。没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，初步建立了农村特困户救助制度。2004 年共有 914.1 万人、545.7 万户家庭得到了救助，分别比上年同期增长了 15.2和 19.7，其中 特困户260.4 万户，五保户 228.7 万户，其
39、他救济对象 56.6 万户（民政部，2005） 。20 在乡革命伤残人员年均抚恤金由 2003 年的 2260.1 元增加到 2377.9 元，比上年增长5.2。享受定期补助的优抚对象 327.8 万人，比上年减少 0.7。其中：在乡复员军人221.4 万人；带病回乡退伍军人 95 万人，比上年增长 3.4；享受定期补助的在乡退伍红军老战士 2701 人，减少 192 人，比上年下降 6.6，在乡西路军红军老战士 1454 人，减少 156 人，比上年下降 9.7，红军失散人员 8.3 万人，比上年下降 3.5。红军老战士人均年定期补助由 2003 年的 8934.8 元增加到 9638.5
40、元，比上年增长 4.4（民政部，2005） 。21 2004 年，中央共投入扶贫资金 333 亿元，其中财政发展资金 82 亿，以工代赈资金 64亿，贴息贷款 185 亿。2004 年有约 639.5 万农户直接或间接得到不同程度的扶持。比上年相比，绝对贫困发生率下降 0.3%（李小云，2005） 。1.2 目前中国农村社会保障体系存在问题1422 第一，农村社会保障体系不够健全，目前农村最主要的社会保障制度是社会救助制度和扶贫开发政策，但是农村依然缺乏系统的农村公共卫生体系、保险体系和资产市场等重要保障机制。现有的各项农村社会保障制度，覆盖面都很低。而农村所需保障的人数众多，到 2004 年
41、，官方统计的全国绝对贫困人口有 2610 万人。实际上农村的贫困人口估计仍有2 亿左右。23 第二，农村社会保障管理体制分散甚至混乱。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实：社会养老、社会救助、社会福利主要由民政部管理，合作医疗保险和合作医疗由卫生部管理，养老保险由劳动与社会保障部管理。而农村社会保障基金由地方各级政府的下属机构来管理，且社会保障缺少相应的法律约束，社会保障基金管理也缺乏约束，影响社会保障基金的安全性、流动性与收益性，直接影响了农村社会保障基金的保值增值。这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的较高交易成本。24 第三，在城市化、工业化的影响下，农村分化出了两类
42、新的群体：农民工和失地农民。由于农民工从事的多为条件差的工种，流动性大、收入水平低，用人单位不愿意为农民工承担社会保障的社会责任，农民工也没能力支付社会保障费用，农民工的工伤、失业、养老、医疗、救助保障得不到保证。随着城镇化战略实施的加快，失地农民的数量越来越多。目前全国失地农民保障大多局限在一次性提供征地补偿金的办法上。对于只会耕田，缺乏其他技能的农民来说，失去土地保障，又没纳入城市的保障系统，仅靠征地补偿金不能保证他们将来的生活。目前“农村失地群体”的保障问题仍是个严重的问题。25 第四，各级政府，特别是中央政府对农村社会保障体系的资金投入不足。2004 年民政事业费支出 539.1 亿元
43、，比上年增长 8%，其中：抚恤事业费 102.8 亿元，占民政事业费支出的 19.1%，比上年增长 16.9%；城市居民最低生活保障支出 172.9 亿元，占民政事业费支出的 32.1%，比上年增长 14.9%；农村定期救济支出 16.9 亿元，占民政事业费支出的3.1%，比上年减少 23.7%；救灾支出 44.8 亿元，占民政事业费支出的 8.3%，比上年减少15.4%（民政部，2005） 。通过支出情况可以看出，受益群体以农民为主体的农村定期救济以及救灾补助总额都在减少。1.3 目前中国农村社会保障体系的基本政策1.3.1 养老保险26 农村社会养老保险的发展目标：在 3-5 年的时间，使
44、全国农村社会养老保险投保率达到农村适龄人口的 30%，用 20-30 年的时间，即农村人口老龄化高峰到来之前，在我国农15村普遍建立起与农村经济发展和社会进步相适应的具有中国特色的农村社会养老保险制度。除务农农民外，被征地农民和农民工是两个庞大且较特殊的社会群体，其中，被征地农民的社保制度设计已提前到位。2004 年底的全国农保工作会上，劳社部代国务院草拟的关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见(征求意见稿) （劳动与社会保障部，2005） 。1.3.2 农村合作医疗及医疗救助27 根据中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定 （中发200213 号）到 2010 年，在全国农村
45、基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度（卫生部，2005） 。28 国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知 （国办发20033 号）新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从 2003 年起，各省、自治区、直辖市至少要选择个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。建
46、立新型农村合作医疗制度要遵循以下原则：（一）自愿参加，多方筹资。农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡（镇） 、村集体要给予资金扶持；中央和地方各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。 （二）以收定支，保障适度。新型农村合作医疗制度要坚持以收定支，收支平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。 （三）先行试点，逐步推广。建立新型农村合作医疗制度必须从实际出发，通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。要随着农村社会经济的发展和农民收入的增加，逐步提高新型农村合作医疗制度的社会化程度和抗风险能力（卫生部，2005） 。
47、29 民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见 （民发2003158 号）农村医疗救助制度是政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。各省、自治区、直辖市在全面推行农村医疗救助制度的同时，可选择 2-3 个县（市）作为示范点，通过示范指导推进农村医疗救助工作的开展。力争到 2005 年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度（卫生部，2005） 。1.3.3 社会救助1630 由于许多贫困人口的基本生活会长期得不到保障，地方政府也会以经济实力不够为由拒绝落实最低生活保障政策，民政部于 2003 年初进行了制度的创新和政策的调整。包
48、括以下内容：第一，在中西部地区，如果认为还不具备实行农村最低生活保障的条件，可以停止这一制度，另外实行农村特困户救助制度。第二，不以 627 元的贫困线来确定各地的贫困人口，因为有的地方一个县都是低于贫困线的农村人口，实际上不可能按照这一标准来确定民政救济人口，而是按照“不救不活”的标准来确定贫困人口；全国不确定统一的贫困线标准，这主要是因为中国地域辽阔，各地的发展程度极不均衡。第三，贫困人口的确定标准具体化，主要是三类人：一是从严格意义上不能达到“五保”条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员；二是丧失劳动能力的重残家庭；三是患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭。这三类人员客观上比较容易确定，没有争议
49、，有着明确的标准。第四，对“不救不活”的救助对象一律发放农村特困户救助证 ，登记造册，规范管理。第五，对农村特困户实行定期定量救济，即按照 w 月给以一定数额的资金或实物的标准，定期发放救济物资。这样的规定，比较适合中西部农村的实际，对于经济上还不太发达的地区，可以较快地以较低的标准对所有急需政府救济的特困户给以规范的救助。这一制度与城市的最低生活保障制度是有明显区别的，它没有确定明确的最低生活保障线，不计算工资或者收入，又不实行差额救助，也不一定要按月发放，还有实物发放，因此这样的制度便于普及，也便于操作，从而可以较快地在全国范围内实行（王振耀，2004） 。1.3.4 扶贫方面31 2000 年我国八七扶贫攻坚计划结束，基本完成了既定的扶贫任务。2001 年公布的中国农村扶贫开发纲要 2001-2010 年成为新世纪的中国扶贫的重要指导文件，文件指出新世纪前十年我国扶贫工作的措施和途径主要为：重点支持发展种养业、推进农业产业化经营、增加财政扶贫资金、改善贫困地区的基本生产生活条件、加大科技扶贫力度、提高贫困地区群众的科技文化素质、扩大贫困地区劳务输出、推进自愿移民搬迁、鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。扶贫的投入还继续保持上个世纪的投入方式，主要有财政发展资金、以工代赈
