1、搭建融资平台 放飞“绿色”希望人民银行甘肃平凉中心支行课题组成员：牛立业 孙小平 赵永峰 吕新鹏 薛鹏程-对试办林权抵押贷款业务的实践与思考引言：2008 年 6 月 8 日，中共中央国务院颁发了关于全面推进集体林权制度改革的意见 ，集体林权制度改革是我国农村生产关系变革的一个重大举措。30 年前，中国政府决定实行农村家庭联产承包责任制，把 18 亿亩耕地承包到户，有效解决了中国 13 亿人口的吃饭问题，给中国经济社会带来了历史性的巨大变化。30年后，在中国农村进入新一轮改革发展的今天，中国政府又做出全面推进集体林权制度改革的战略决策，决定把 25 亿亩集体林地承包到户，实现山有其主，必将极大
2、地调动广大农民耕山致富的积极性，实现中国农村生产力的又一次大解放，成为中国农村改革的又一座新的里程碑。泾川县地处黄土高塬沟壑区，共辖 14 个乡镇，1 个经济开发区，215 个行政村，总面积 1409.3 平方公里，总人口 34.89 万人。经多年努力，全县森林覆盖率达到 37.13%，水土流失治理程度为82.4%，全县林业用地面积 122.11 万亩，按权属分：国有 1.86 万亩，集体 91.23 万亩，个人 29.02 万亩；按地类分，有林地 81.34 万亩，疏林地 0.05 万亩，灌木林地 0.01 万亩，未成林造林地 29.86 万亩，宜林地 10.85 万亩；集体林地按经营类型分
3、，农户责任山 4.39 万亩，村组对外承包 2.86 万亩，集体经营 83.98 万亩。果树种植面积达到 30 万亩，荒山造林、退耕还林 100 多万亩，果品产量 15 万吨，林业增加值 2938 万元。先后荣获“甘肃省实现绿化第一县” 、 “全国林业生态建设先进县” 、 “全国造林百佳县” 、 “全国生态小康模范县” 、“全国绿化模范县”等称号。2008 年 9 月该县被确定为全省集体林权改革试点县以来，县委、县政府把推进集体林权制度改革作为新形势下破解“三农”问题、增加收入、促进农村和谐稳定的重大战略举措，坚持高位推动，精心安排部署，依法规范操作，加快工作进度，取得了明显的成效，昔日的荒山
4、野岭如今焕发出勃勃生机，充满绿色的希望。山定权、树定根、人定心，林改的春风在古老的黄土地上奏响了强劲的绿色变奏曲。六月十八日，全省林权制度改革试点工作现场会在泾川县隆重召开，泾川县向与会领导和代表介绍了林改工作中取得的经验和效果，受到与会领导和代表的高度评价。为把这一资源优势转化为效益，实现银林双赢，我们对金融支持林权制度改革工作进行了调查。一、重要意义 （一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营
5、制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。 （二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。 （三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能
6、和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。 （四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。二、主要做法（一）健全林权抵押贷款改革试点工作机制九十年代以来，泾川县内退耕还林、荒山造林、苹果基地建设热情高涨，但基于林业固有的生产周期长、资产不易变现、产权流动困难等因素，林业发展的资金“瓶颈”日渐突出。2008 年 9 月，当林
7、权制度改革试点工作运行后，在县委、县政府的正确领导下，人民银行泾川县支行牵头，建立了以县域农发行、农行、农村信用社、邮政储蓄银行、汇通村镇银行为成员的林权抵押贷款改革试点领导小组。领导小组认为利用合法的林业产权进行抵押贷款，将促进林业发展、林农增收、金融增效的目的，从规范林权证抵押贷款机制入手， 。针对农行和农村信用社多年探索用经济林地抵押支持全县发展 30 万亩苹果基地经验的基础上，经深入调查研究，广泛听取金融机构上级主管部门意见，多方沟通协调，达成共识后，根据有关规定，制定了泾川县林权证抵押贷款管理办法 （以下简称办法 ） ，并经县政府转发执行。该办法对林权抵押贷款评估、调查审批、发放管理
8、以及风险防范等作了具体规定，严格了贷款程序，初步形成林权抵押贷款的管理机制。（二）积极推进林权证的发放和管理办法规定，凡取得县级以上人民政府颁发的全国统一样式的林权证 ，并没有权属纠纷的人工林、自然林（树龄为 10 年以上）均可作为林权抵押贷款的标的物。为了积极推进林权证抵押贷款的发放工作，该县人民银行多次在县林改工作领导小组会议上建议加快林权证发放工作，得到林改工作领导小组的重视，全县发证工作迅速开展，至目前，完成确权到户面积 97.4 万亩，6.2 万户，占涉及林改总户数的 89.9%，已颁发林权证 65 个村、2.1 万户，颁证面积 33.5 万亩，占涉及林改总户数的33.9%。（三）积
9、极探索配套措施，为林权抵押贷款提供制度保障林权抵押贷款，尚无先例，其它省份也只是在试点阶段，要在全省率先开办此业务，一要有“吃螃蟹”勇气，二要吃透政策法规，三要配套措施跟上。泾川县各金融机构从学习制度法规、借鉴它省经验、制定管理制度入手，成功推动此项工作顺利开展。一是认真学习研究森林法 、 担保法 、 森林资源资产抵押登记办法（试行） 、 森林资源资产评估管理暂行规定等相关制度法规，查找实行林权抵押贷款的法律依据。通过学习我们明确了林权证是确认森林、林木、林地所有权和使用权的唯一法律凭证，也是林地和林木合理流转、明晰产权的重要法律依据，可依法转让、继承、抵押、赠予，也可作为合作、合资或出资的条
10、件。二是及时制定管理制度。各金融机构在泾川县林权抵押贷款管理办法（试行） 的基础上，对林权抵押贷款的对象、条件、抵押的范围、贷款流程、抵押贷款比率都做了详细规定。 （四）通过多种形式宣传，提高社会对林权抵押贷款的认知度。一方面，金融机构印制下发了林权证抵押贷款 30 问知识问答宣传手册 10000 本，对开办林权抵押贷款的意义、贷款准入条件、贷款办理程序、可抵押资源的界定等进行了详细说明，从思想上打消林业生产融资难的顾虑。同时还通过报刊、电视等新闻媒体，对林权抵押贷款业务的开展情况及相关政策进行及时的宣传报道。另一方面，聘请各乡镇林业站负责人担任林业信贷联络员，协助林权抵押贷款宣传发动工作，指
11、导林农填报林权信贷申请资料，对贷后情况进行反馈和信息沟通，使林权抵押贷款“贷得出，见到效，能收回” 。 （五） 加强与林业主管部门协作，做好林权评估工作林权抵押贷款改革试点领导小组积极与县林业局加强沟通协作。县林业局在评估林权所有人的森林资源资产收益后，调查抵押林地是否有林权证、是否符合抵押条件等情况，出具森林资源资产调查情况表并签注意见。金融机构在个人信用评级中将森林资源资产调查情况表作为个人家庭资产评定的依据，对林农进行个人信用评级，并建立林农个人信用档案，借鉴农户小额信用贷款的模式和做法，在最高额度内，采用“一次核定、余额控制、随用随贷、周转使用”的方法，满足了农民的资金需求。同时，县林
12、权抵押改革领导小组还与林业局建立了信息、法律、政策、技术服务平台，目前县林业局正在开展林权所有人的森林资源资产收益评估工作。（六）明确贷款条件，规范贷款流程。该办法规定凡取得县级以上人民政府颁发的全国统一样式的林权证 ，并没有权属纠纷的人工林、自然林（树龄为 10 年以上）均可作为林权抵押贷款的标的物。以集体所有的林木资产和林地使用权抵押的，必须经村民大会或村民代表大会通过；以有限责任公司、股份有限公司所有的林木资产和林地使用权抵押的，必须经理事会或股东大会审议（企业章程另有规定的除外） ；以共有的林木资产和林地使用权抵押的，抵押人必须事先征得其他共有人书面同意；以国有单位所有的林木资产和林地
13、使用权抵押的，必须经有批准权限的机关审批同意。该办法确定林权抵押贷款业务的基本流程为：客户申请受理与调查审查审议与审批评估与客户签订合同办理登记提供信用贷后管理信用收回。(七) 积极推广林权抵押贷款。林权抵押贷款作为一项创新项目，受到了各方面的广泛关注，为了积极做好试点工作，林权抵押改革领导小组实行领导在一线指挥、改革在一线推进、政策在一线落实、数据在一线核实、林权在一线确定、经验在一线总结的“六个一”工作责任制，做到了组织、指导、协调、联包四到位。县林权抵押贷款领导小组组成工作组深入玉都太阳墩、窑店东坡、汭丰郑家沟等重点村开展调查研究，协调解决林权抵押贷款中出现的新问题，通过大量的督导工作，
14、力促林权抵押贷款工作的顺利开展。至目前已累计发放林权抵押贷款、信用贷款、林权联保贷款 2.1亿元。为 3600 多户林农注入了林业发展启动资金，深受群众欢迎。（八）加强贷款管理，严格控制信贷风险为了既大力支持林权改革，解决林农贷款难，又能有效的防范贷款风险，在林权证抵押贷款管理办法中规定，贷款金融机构主要对申请人资信状况、林业投资项目收益情况、经营风险、还款能力情况进行论证。贷款金融机构根据评估报告，按不超过评估价值的 40%折算贷款额度，并按照权限进行审议报批。具体操作做到以下六个方面：一是要对借款人是否具有按期清偿债务的能力，借款用途、金额是否合理，生产项目是否符合国家政策，产品是否符合市
15、场需要进行重点审查。二是核对林权证登记的内容包括林权所有人、法定代表人、林种、林地面积、批准使用终止日期等情况是否与实际相符。三是到林业管理部门查阅相关登记档案，确保林权证登记的内容与实际完全相符。四是根据抵押林长势情况实地考察、多方了解评估抵押林权的市场价值，并由专门评估机构进行评估。根据抵押物年限，以确定合理的贷款期限。五是会同林业登记部门协定加强林权登记和林权抵押物的监督管理责任，对抵押的森林资源进行以木材生产和发展林木产业为目的的经营，未经办理抵押业务的金融机构同意，林业部门不得开具林木采伐许可证；不予办理林木所有权转让变更手续；对多个宗地合办一个林权证的根据需要分册发证。六是聘请各乡
16、镇林业站有关负责人担任林业信贷联络员，协助林权证抵押贷款宣传发动工作和林农填写“林权证”信贷申请资料，对贷后情况进行反馈，使林权证抵押贷款“贷得出，见到效，能收回” 。三、取得成效（一）解决了林农林权抵押难的问题。在林权证抵押贷款管理办法出台之前，由于林农对承包林地没有经营自主权、处置权和收益权，存在产权不明晰，金融机构无法可依为其办理抵押贷款。该办法出台后，一方面解决了林农用承包林地贷款抵押难的问题；另一方面解决了金融机构办法林权抵押无法可依的问题，真正实现了金融机构信贷投入亮绿灯，林农投入信心增，促进森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、社会和谐稳定的林权制度改革目标。（二）参与林权抵押
17、贷款的银行和林农积极性高。据调查，目前发放林权抵押贷款的银行有 3 家。得到贷款的林农占比达到 2.5%，由于林权证抵押贷款是一种贷款机制的新的尝试，各金融机构在林权证贷款发放中，将重点放在以果树经济林抵押方面。为了减轻林权评估费用和缩短贷款时间，各金融机构对于取得林权证的农户，凡是信用好，没有不良记录，家庭经济基础充实的，贷款金额在 2 万元以下的发放信用贷款；贷款金额 2 万元至 5 万元之间，发放担保贷款；贷款金额在 5 万元以上的办理抵押贷款。据统计，全县金融机构在三个试点村已为 520 多户农民发放贷款林权证抵押贷款 1200 多万元，得到贷款的林农占试点村农户的 52.5%,林农贷
18、款难的问题得到全面解决。目前全县其它乡镇林权证抵押贷款已全面展开。（三）加快林权流转，促进林地商业化运作。在试点最早的窑店乡东坡村，林权流转已开始运作，目前流转林地已经达到 1500 多亩，今年三月份，在政府的支持下，侯某承包该村林地 1500 多亩，建立了林源公司，以林权和公司资产在县农行贷款 200 多万元，实行林业、畜牧、家禽、果酒、果醋同步发展，林地养鸡、鸡肥养树，果品制酒制醋，不但带动该村养殖业的发展，增加了农民收入，而且获得比较好的收益，年收入在 24 万元以上。（四）调动了群众营林积极性，就地消化了农村劳动力。仅 2009 年春季，共有 4200 多农户筹资 70 多万元，在金融
19、机构 5000 多万元的信贷支持下，营造新林 3.2 万亩，补植 5.7 万亩。全县有 5 万多农民转向从事林业生产，既增加了农村劳动力就业，又拓宽了农民增收渠道。（五）促进林业经济健康发展。山林确权到户，进一步提高了林农育林务作的积极性，使林木管护更加精心，采伐更具计划性，既有效保护了森林资源，改善了生态环境，也促进了集体粗放管理向注重长远效益的转变。林改后，全县林业案件同比下降了 60%，盗伐私砍案件明显下降，极大地减少了政府管护成本。 （六）拓展了信贷投放领域，提升了金融机构的社会形象。通过林业信用平台的建设，推动了金融信贷业务创新，拓宽了资金营销渠道。据不完全统计，正在申办或即将申办林
20、权抵押贷款的林农达到 520 户，申贷金额将突破 1200 万元，将为承办金融机构带来 100 多万元的可观收益，实现了银林双赢。林权抵押贷款是继小额农贷、联保贷款后又一支农举措，它有力地推动了林权改革的深入、增强了林业融资能力、促进了林农的发展，得到了党委、政府的肯定和社会各界的好评，为农村金融机构扎根农村，服务“三农”奠定了坚实的群众基础，提升了核心竞争力。 四、存在问题 （一）宣传工作不到位。体现在推动者热情，政府非常关注贷款，操作者较冷淡。县人民银行、林业局经常研究此项贷款推动过程中遇到的问题，并进行调度督促；政府经常过问；一线信贷人员热情不高，认为此项贷款周期长，风险大，怕承担责任；
21、林农小富即安思想严重，将资源变为资金后作为资本进行经营的动力差。 （二） 森林资源资产抵押登记办法（试行） 有待完善。主要是“以家庭承包形式取得的集体林地使用权”不得抵押的规定，不符合当前深化集体林权制度改革精神。由于农村集体林业用地面积较大，并且是林权制度改革的重点。如果把以家庭承包形式取得的林权不予抵押，那就将大多数林农拒之于信贷支持之外。 （三）林权收益评估费用高。按照规定，林权收益评估必须要有评估资质的公司评估，而评估必须收费，而泾川县至今仍然没有一家有资质的林权评估公司，必须要到外地寻找有资质的公司进行评估，评估必须支付一定的费用，目前评估费用基本是标地物的千分之五，如果按照金融机构
22、按评估价的 40%贷款，其实农民仅评估花费费用至少在 1.2%以上。（四）林权抵押的依法登记亟待解决。根据中华人民共和国担保法第二十四条规定，财产抵押，应当办理抵押登记，抵押登记和他自登记之日起生效。根据物权法，宅基地不能抵押，农房抵押不能变现，通过林权抵押可以用林权证办理抵押贷款。事实上，物权法为林业抵押贷款留有缺口，荒山荒沟荒丘荒滩等土地承包经营权可以抵押。而截止目前，林业主管部门就林权的抵押登记仍未开展，这对于金融机构而言，可谓风险较大。以泾川县为例，目前法定登记部门对此项贷款抵押物还未开办登记业务。根据担保法规定，以林木抵押的，登记部门为县级以上林业主管部门，但在实际工作中，林业部门不
23、同意开展该项登记业务，使得银行部门抵押物无法登记。即使开展了林权抵押登记，如果没有在各抵押登记部门之间建立起必要的沟通制度，将会导致债务人重复抵押登记，骗取贷款人资金，损害债权人利益现象的发生。（五）林权流转体系尚待建立。目前林权流转体系尚未建立，金融机构对林权的处置将存在一定风险，企业不能偿还贷款时，金融机构只能对抵押物依法进行处置，对于特殊的林地，金融机构的处置将举步维艰。五、对策建议（一）加大宣传，提高认识。各级政府、各有关部门在做好林地、林木确权的基础上，广泛宣传林业产业发展的社会意义和经济意义，让农民真正认识到林地、林木也是生产资料，也能带来较好的预期效益。金融员工要认识到支持农民发
24、展林业生产与支持农民发展粮食生产一样都能增值，都有还款保障，消除思想顾虑，积极为林权制度改革做好信贷投入。 （二）产业经营，规范运作。林业主管部门在信息发布上要强化林木资源市场需求现状的发布和市场需求缺口的预测，让农民知道林木资源的“紧俏” 。山区要大力发展林业产业化经营企业和生产项目。让林木资源就近转化为工业原料和其它生产要素，用市场这支“无形的手”带动农民经营林地和林木的积极性。培育林木经营公司，规范化、规模化发展林业。林业产权制度改革后，林业管理部门应抓紧研究制定林权在抵押、转让、出租等交易环节的相关法律法规，制定配套制度，以指导规范交易行为。结合林业资源优势突出的实际，应尽快培育健全有
25、序的林权交易市场，促进林业资源得以更好地开发利用。（三）降低费用，简化程序。林权评估工作可以由村委会和乡镇金融机构共同组成，每年评估一次，评估价值列入个人征信系统，这样可以降低林权评估费用。县财政对用于林业二次开发、低产林改造、林木经营公司规模化经营贷款应实行财政贴息政策，以减轻林农贷款资金成本。对于林权证抵押贷款的程序问题应当进行简化，由乡镇林业站完成，做到农民用林权证贷款不出乡，时间不超一周。这样更有利于方便群众，有利于推动林权证抵押贷款的推广，也更有利于解决农民贷款难。（四）健全制度，降低风险。完善林权体系需要有相应的配套措施的支持。林业抵押贷款的成功与否取决于林业相关配套改革的实施。明
26、确必要的抵押登记机构，建立健全各登记部门之间相应的沟通制度，完善相应的办法、制度，逐步规范抵押登记，使办理登记有章可循、畅通无阻，只有这样，才能全面、及时地掌握抵押物登记的情况，堵住漏洞，防止债务人重复抵押，维护债权人的合法权益。同时，建立规范的市场体系，健全抵押物拍卖市场，以使抵押权及时变现，使贷款人的债权得以实现，从而保护贷款的安全性，降低贷款风险。（五）创新机制，发展绿色模式。各金融机构要积极开展产品和服务创新。要通过农业政策性金融机构、商业性金融机构和合作性金融机构、邮政储蓄机构、村镇银行、小额信贷公司和国际组织的合力作用，加强林业的政策性和商业保险，改变目前保险金额小、保险费率高的局面，为贷款提供支持。对于林业抵押贷款，要让贷款的利率适当高一些，能让利率覆盖风险，使林业抵押贷款可持续发展下去。金融机构要充分发挥林业合作组织的作用，如农业信用协会、森林价值评估机构等，发挥林业龙头企业的作用，以公司加林户、公司加林业合作中介组织加林农户等模式，发展联保贷款，保证林权抵押贷款的履约概率。只要不断探索，林权抵押贷款就一定能发挥惠农强林的作用，促进生态建设。
