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我国饮用水水源地管理机制研究.doc

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资源描述

1、我国饮用水水源地管理机制研究周丽旋18 郭梅(环境保护部华南环境科学研究所广州510655)摘要饮用水水源安全问题已经成为社会大众高度关注的热点问题。本论文在识别饮用水水源地各乡管理机制的现状与存在问题的基础上,借鉴国外饮用水水源地管理经验,有针对性地提出进一步完善我国饮用水水源地管理机制体系的建议。关键词饮用水;水源地;管理机制饮用水水源安全问题已成为社会大众高度关注的热点问题。据调查显示,21%的公众最关心的环境问题是饮用水水源污染问题,名列所有环境问题的首位1。我国政府也非常关心饮用水安全和水源水质保护问题,国家环境保护“十一五”规划将保障城乡人民饮水安全作为首要任务。然而,目前我国饮用

2、水水源地的管理效果并不乐观。据卫生部统计,我国约有65.4%的人口饮用的水不符合标准2。2005 年,全国113 个环保重点城市月均监测总取水量中,达标水量为12.9 亿吨,占80,不达标水量占203。2006 年,达标水量仅占72.3%,不达标水量比例升至27.7%4。饮用水水源水质安全缺乏保障固然有全国水环境状况总体恶化的因素,更主要的还是由于饮用水水源地管理效率低下所致。影响饮用水水源地管理效率的因素主要包括:管理机制不健全、管理体制安排失当。1 我国饮用水水源地管理机制现状与存在问题分析目前,在我国集中式饮用水水源地的管理中,各项管理机制的现状与存在问题如下:1.1 责任与考核机制责任

3、与考核机制包括两个部分:一为集中式饮用水水源地各项管理职能在各部门间的分配;一为对各职能部门管理活动与效果的考核。饮用水水源保护区污染防治管理规定(下文简称为“规定”)中“各级人民政府的环境保护部门会同有关部门作好饮用水水源保护区的污染防治工作”的规定确立了环保部门在水源地管理中的“统一监督管理”地位,但是规定中既未能清晰界定各个饮用水水源地管理参与部门之间的关系,也未能建立有效的水源地管理绩效考核机制。虽然国家政策尚未对饮用水水源地管理的责任与考核机制做出详细规定,一些地方已经在构建该机制上进行了一系列实践尝试。去年,广东省颁布的广东省饮用水源水质保护条例详细规定了环保、国土、建设、水利、公

4、安、渔业、农业、林业、卫生等行政主管部门在饮用水水源地管理中的职责分配5,同时规定了“各级人民政府监察机关对行政主管部门及其工作人员落实饮用水源水质保护工作以及执行本条例的情况进行监察”。利用法规确定饮用水水源地管理职能在部门间的分配情况,有利于避免出现管理交叉和管理缺位等现象;由监察机关监督饮用水水源地各项管理工作的执行情况,保证各项饮用水水源地管理工作得到落实。然而,该条例涉及管理的责任与考核机制的规定过于笼统,主要表现为:其一,条例未能完全解决管理缺位的问题;其二,条例中并未明确规定考核对象的范围,仅要求对水质保护相关工作进行考核,而忽略了对水源水质有一定影响的其他管理工作,例如,水量调

5、配;其三,该条例未对考核评价指标、考核方式、考核结果公布等环节进行具体规定,影响了该考核机制的可行性、可操作性与实施效果。地方政府主动建立饮用水水源地管理的责任与考核机制的行为应该得到鼓励,同时自上而下的机制建设也带来一系列的不利影响:可能出现责任与考核机制不统一,影响全国饮用水水源地的统一管理;由水源地管理同级的政府部门进行考核,降低了考核的权威性与效力。因此,有必要在国家层面构建全国统一的饮用水水源地管理责任与考核机制。另外,有效的责任与考核机制必须包括一个可操作的、科学的考核评价指标体系与方法,才能真正实现对饮用水水源地管理部门的评价与考核。1.2 监督监测机制及时、准确的水质和水量信息

6、是进行饮用水水源地管理科学决策的基础,监测数据的真实性与及时性直接影响水源地各项管理工作的进行。目前,我国饮用水水源地监督监测机制主要存在以下问题:一、监测能力建设资金投入不足,导致水源监测人员与监测设备比较紧张,水源监测能力较弱,例如,贵州省西泌河等城镇集中式饮用水源地当地环保部门尚不具备进行水质监测的资质。部分饮用水水源地受人员素质与设备配备影响,无法单独完成重点城市集中式饮用水源地水质监测、评价与公布方案中规定的28 项必测项目。二、体制不顺导致重复监测,浪费监测资源。目前,环保、水利、建设、卫生等部门均进行水源水质监测工作,在部分水源地中存在重复监测现象,造成有限的水源水质监测资源的浪

7、费。三、水源水质监测与水源管理决策过程相脱离。监测的目的是反映水源保护现状和预测水质变化,指导水源地各项管理决策。然而,部分水源水质污染事故应急处理案例反映监测数据并未起到预测事故的作用。作为一项重要的管理手段,监测孤立于水源管理决策过程之外影响其作用的发挥,因此有必要整合监测与其他管理手段。1.3 部门间协调机制目前,各个参与饮用水水源地管理的部门间缺乏协调,具体表现在:(1)各部门之间信息共享机制尚未建立。大多数饮用水水源地管理中,各部门特别是占有信息资源较多的部门,处于自身部门利益,往往在信息共享、协调管理方面不是很积极,影响水源地综合决策的进行。例如环保部门无法获得水利部门与水源地相关

8、的水文、水质监测数据。(2)目前环保部门在饮用水水源地管理中协调能力不足。规定确定了环保部门在饮用水水源地污染防治管理工作中的综合管理地位,然而,从目前看来,环保部门还只是名义上的“协调部门”,并未在综合管理和协调方面充分发挥作用,这主要由长期以来环保部门行政位阶较低与行政资源不足所致。参与饮用水水源地管理的各个部门缺乏协作意愿的根本原因在于:饮用水水源地管理职能在部门间的分配规定不清晰,导致出现竞争性的部门关系。竞争性的部门间关系削弱了各部门协调、合作的意愿,导致在饮用水水源地管理中,各部门各自为政,这与管理职能的联系性与整体性是相矛盾。尤其是在处理突发性饮用水水源污染事件时,这种部门间协调

9、机制的缺乏可能延误处理时机,最终导致污染影响扩大化化。由此可见,部门间协调机制的建立非常必要与迫切。1.4 预警与应急机制应急预警机制包括对可能发生污染事故的预警与预防和对已发生污染事故的应急处理。对于饮用水水源地的应急预案或规划,目前尚未有国家一级的政策规定,一些地区为了应对频频发生的水源地污染事故,已经在进行预警与应急相关制度建设的尝试。江苏省于2006 年5 月份成立应对突发性水污染事件工作领导小组,并出台具体的应急预案8,该预案将处理突发性水污染事件的只能分配给水利部门。而在其他地方,更多的是成立多部门协调合作的应急指挥部(小组)。例如,广西省南宁市马山县与福建省三明市分别颁布了饮用水

10、源保护区环境污染事故应急预案,预案内容包括水源地环境污染事件的分类及对应处理办法、应急指挥部(领导小组)的设置、成员组成以及职责分配。其中,三明市的应急预案中还根据环境污染、人体危害、经济损失、社会影响的程度,将化学性环境污染事件划分为特别重大、重大、较大和一般环境事件四级,但是,未能分别对各级污染事故提出应对措施;南宁市马山县的应急预案中对水源地突发污染事件的分类更加全面,但同样也未能根据不同的污染类型,制定对应的处理方案。在饮用水水源地污染事故预警与应急机制建设中,普遍存在以下问题:(1)大多侧重于污染事故应急处理能力的建设,往往忽略了污染事故预警管理能力的建设。须知预警机制的建立,尽可能

11、地降低事故的发生及其所导致的损失。因此,污染事故应急机制固然重要,预警机制更是不可或缺。(2)制度建设中,对饮用水水源地环境污染事故类型考虑不全面。地方制定的饮用水水源地应急预案大多未能涵盖所有可能发生的污染事故,在指导实际污染事故应急处理时可能出现政策空白的窘境。(3)主要侧重于各部门职能的划分,很少涉及污染事故应急与预警信息平台的建立。在部门间沟通补偿、信息不对称的情况下,可能出现部门反映迟缓、相互推诿等情况,造成处理滞后,污染损失加重。(4)水源地环境污染事故处理方案单一,未做到考虑污染事故的产生的原因、特点以及影响范围等分级分类处理。1.5 水源保护的生态补偿机制为了保护水源水质,对饮

12、用水水源地内及其周围地区的人类活动限制比较严格,剥夺了饮用水水源地所在地区人民部分经济发展的权利,饮用水水源地的人民不对称地承担着水源保护的成本。如果此部分水源保护成本没有得到及时合理的补偿,将可能激化社会矛盾,危及稳定与安全。因此,有必要建立水源保护的生态补偿机制,对由于保护水源而利益受损的地区和群体提供补偿。生态补偿机制主要有两类:一为直接补偿饮用水水源当地居民。2006 年,深圳市宝安区在石岩、铁岗水库水源保护区试点生态补偿,每年向被用作生态涵养林土地的使用权所有者支付一定的补偿资金9。同年,温州市洞头县建立生态补偿专项基金,该专项基金主要来自财政和水资源费,并用于补偿耕地、经济林和家禽

13、。二为补偿饮用水水源地上游地区政府。为了保护北京市水源,位于上游地区的张家口许多项目不能立项,地方经济发展受制,为了补偿该市对北京水源保护的贡献,自1995 年开始,北京开始向张家口支付水源涵养林保护费,每年200 万,至2006 年该项资金已提高至1800 万。虽然部分地区已经进行了水源生态补偿尝试与实践,但是,我国尚未形成较完整的饮用水水源保护生态补偿机制。该机制的健全尚需解决以下几个问题:首先,在进行生态补偿之前,必须首先明确上游地区对下游水源地的保护责任,并建立保护责任履行监督机制;第二,进一步开展和深化水源地生态补偿的标准、办法等方面的研究,提高水源地生态补偿的可行性与可操作性。第三

14、,建立有效的补偿资金使用与监督管理办法,确保饮用水水源保护生态补偿机制真正有利于水源水质安全。1.6 信息公开机制与公众参与机制公众,特别是饮用水水源地服务地区的公众,是水源保护的最终受益人,有强烈的参与饮用水水源地管理决策的利益要求。公众实现参与水源地决策的前提是自身素质的提升与水源地相关信息的获得。其中,公众及时获得准确的水源地有赖于饮用水水源信息公开机制的建立。国务院于2001 年要求“20 万人口以上城市应在2002 年底前,建立实施供水水源地水质旬报制度,并在北京、上海等47 个环保重点城市实施生活饮用水水源水环境质量公报制度”。2006 年年中,环保部承诺将做到“三个定期”,即定期

15、向社会公布饮用水源地水质达标情况、定期向社会公布饮用水源地一级保护区内被取缔、二级保护区内被停产限期整顿的排污企业名称、位置和定期向社会公布影响饮用水源地水质限期整治的企业名单。其中实施情况较好的是第一个定期,但是即使是这样,到2006 年为止,也只有113 个集中式饮用水水源地实现了以月报的形式发布水源水质状况。公众缺乏获得水源地信息的渠道导致我国饮用水水源地管理的公众参与程度较低,是民间水源保护资源的浪费。综上,在饮用水水源地管理中的信息公开与公众参与环节中仍存在以下问题:一、公众获得水源地信息的渠道仍较少;二、由于水源保护宣传力度不足,导致我国公众对水源保护重要性认识不足,参与水源保护的

16、自觉性不高;三、民间团体在水源保护宣传与组织上贡献较少;四、饮用水水源地管理者对公众参与重要性认识不够;五、尚未建立起有效的、多样的公众参与渠道。2 国外饮用水水源地管理机制的借鉴意义2.1 美国饮用水水源地管理机制经验借鉴美国纽约市曾经由于开发活动导致水源水质恶化而面临高额饮用水处理成本,在建设成本高昂的净水设施和饮用水水源地管理机制创新之间,纽约市选择了后者,并通过实践,在较低的管理成本下,达到了水源地管理目标。纽约经验对于我国水源地机制创新探索主要有以下借鉴意义:(1)全流域尺度上饮用水水源地协调管理国家上的饮用水水源地管理实践经验表明,全流域管理是水源地保护的关键。为了获得卡兹基尔和特

17、拉华流域内市、镇、村对纽约市饮用水水源保护工作的支持,纽约市采取了“各方参与、多方持股”的方法,承诺提高当地持股比例,并制定多种“双赢”解决方案。纽约市水源备忘录明确规定了,饮用水水源保护和经济发展活力彼此间并不矛盾,建立一种新的开发和实施水源保护项目的伙伴关系,维持并提高纽约市供水水质以及流域内各社区的经济活力和社会特色是合作各方的共同目标14。最终获得了纽约水源地所在流域内其他市、镇、村对水源保护工作的支持与配合,保障纽约市的供水安全。(2)水源水质监测市场化,监测数据公开共享美国的水质监测为市场化运行,任何有资质的监测机构均可申请承担监测工作。饮用水水源水质监测的市场化运作保证了监测数据

18、的独立性。饮用水水源地的水质监测工作由水源地管理部门委托有资质的监测单位进行,该做法具有两个优点:首先,保证了监测数据的统一性与有效性;其次,便于水源水质信息的公开与部门间共享。(3)利用水源保护生态补偿机制实现地区经济发展与水源保护的共赢饮用水水源地的所要求的严格保护与限制开发对水源所在地区及上游地区的社会经济发展造成一定的影响,为了获得水源所在地及上游地区政府和公众对水源保护工作的支持与配合,纽约市采取了补贴税收的手段,对水源地流域各地进行税收补贴,维持流域内城镇的经济发展15。(4)鼓励关键利益相关方参与水源地管理纽约饮用水水源保护成功的关键之一在于建立了以当地社区为主的、各利益相关方广

19、泛参与的流域保护与合作管委会。该管委会的成员包括了西哈德逊流域和东哈德逊流域的工商业、纽约州农业与农民、纽约市自来水消费者、地方环保团体、纽约市众议院、纽约市参议院、Dutchess 郡等利益相关方的代表。在该管委会中,既有水源水最终消费者的代表,又有排污者的代表;既有水源所在地区的代表,又有水源服务地区的代表,确保了与饮用水水源地相关的所有关键利益相关方均获得表达自身要求的途径,水源地管理工作的科学决策。2.2 加拿大饮用水水源地管理机制经验借鉴加拿大安大略省的饮用水水源地管理经验中,对我国水源地管理机制改革启发最大的是其流域土地利用与水环境综合管理机制。该机制负责饮用水水源地管理工作的市政

20、部门同时拥有土地利用规划和水环境管理两项职能,这就保证了饮用水水源地的主管部门有能力管理水源地所在流域内的土地利用情况,确保流域内所进行的各种社会经济活动实在确保水源水质和水量安全的前提下进行的16。在土地规划手段效果比较弱的方面,安大略省主要采用购买土地、进行公众教育、向最佳管理行为提供财政支持、实施有毒物质控制与健康政策等做法,确保饮用水水源水质安全。3 完善饮用水水源地管理机制,保障公众饮水安全3.1 加快饮用水水源地的立法步伐,为管理机制创新提供法律保障目前现行的饮用水水源保护区污染防治管理规定于1989 年颁布实施后尚未进行修订,已经无法满足我国饮用水水源地管理的需要,因此,应加快对

21、该法规的修订。进行政策修订时,可考虑一下几个方面:一、明确规定饮用水水源地管理中各部门的职能分工,理顺各部门分工与合作的关系;二、详细规定饮用水水源地监测实施者及监测相关标准;三、要求水源地制定科学、可操作的预警与应急机制;四、为水源保护生态补偿机制建立提供法律依据;五、规定饮用水水源地信息公开相关事宜与鼓励公众参与水源保护的措施。3.2 建立流域协调综合管理机制与跨界水源水质达标管理机制对于已经存在流域管理机构的,在该机构内设立饮用水水源地管理协调小组,该协调小组主要负责协调流域内不同地区在水源保护中的利益冲突。协调小组由各地区环保部门代表参加,定期举行联席会议商讨水源保护相关事宜。对于所在

22、流域未设流域管理机构的水源地,可在水源地服务地区的倡导下,定期举行水源保护联系会议,流域内各地区环保部门代表参与该会议,会议内容与协调小组一致。利用跨界断面水质监测,利用跨界断面监测数据监督水源地上游水环境保护效果。对于上游来水不达标的,可通过对上游地区建设项目环评进行联合审批等方式,敦促上游进行污染治理,确保水源上游来水水质达标。3.3 进一步完善部门间协调机制,共同参与水源地管理以各个部门的饮用水水源地管理职能的清晰界定为基础,通过联席会议、定期会晤、构建信息共享平台等方式,实现承担饮用水水源地管理职责的各个部门间的信息沟通与协调合作。3.4 健全预警与应急机制,预防为主每一个饮用水水源地

23、均必须制定预警与应急预案。该预案主要包括以下内容:可能发生的水源污染事故的风险值、污染程度与范围、污染影响的类型、范围与后果与预防措施;不同水源污染事故的应急处理方案与分工;给出水源污染事故责任的确定方法等。3.5 加大投入,建设监督监测机制首先,理顺水源地监测分工。由环境保护部门进行饮用水水源水质监测,由水利部门进行饮用水水源水量监测。其次,适当加大城镇、农村饮用水水源水质监测能力建设的财政投入,特别是经济不发达地区的水源水质监测能力建设。3.6 构建水源保护生态补偿机制,实现水源保护成本的合理分配鼓励研究机构进一步研究我国不同地区、不同类型饮用水水源地的水源保护生态补偿机制,为构建水源保护生态补偿机制提供理论指导与技术支持,特别是补偿标准计算技术等关键技术。选择财政转移支付、设立水源保护基金等方式实现水源保护生态补偿,激励饮用水水源地上游地区与所在地区进行水源保护。3.7 完善信息公开机制与公众参与机制进一步完善饮用水水源地信息公开机制,多渠道、多种形式向社会公布水源保护信息,将饮用水水源水质旬报(或月报)制度推广到城镇乃至农村集中式饮用水水源地。通过宣传教育提供公众对水源保护重要性的认识与相关知识的掌握。利用NGO 的枢纽作用,构建饮用水水源保护公众参与机制。

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